刘志华

耕地问题实质就是粮食问题。面对“21世纪谁来养活中国人”的发问，原国家土地管理局1996年提出“靠中国的地养活中国人”——保持耕地总量动态平衡的战略。1999年开始实施的《中华人民共和国土地管理法》，又提出了耕地占补平衡的制度。耕地总量动态平衡政策自实施以来，一定程度上遏制了我区耕地数量的减少，然而在耕地质量保护方面效果不佳。那么如何理解耕地总量动态平衡、如何实现耕地的可持续利用呢?

一、“耕地总量动态平衡”与可持续利用

从“耕地总量动态平衡”政策和“占用耕地补偿制度”中可以看出，国家所提出的耕地总量动态平衡是指的数量的平衡和质量的平衡，可是实践证明，耕地总量动态平衡政策的实施导致了新补充的耕地资源质量下降。我国实施耕地总量动态平衡政策的最终目的是保障粮食的安全，而耕地数量平衡不能最终保障粮食的安全，只有数量和质量的共同平衡才能真正实现粮食安全的目标。根据我区的实际情况，在经济发展、人口不断增加而又要保证生态环境的形势下，耕地总量动态平衡应该是在保证耕地数量基础上质量的提高和生产能力的提高。

耕地的可持续利用。就是要根据我国国情、我区区情及我区耕地资源的实际状况。在满足经济发展、人口增长、保护和改善生态环境的条件下。确定我区耕地资源的保有量，也就是可持续发展下的耕地总量。所以，耕地总量动态平衡中的“总量”是一个综合的概念，必须考虑耕地数量、耕地质量、人均耕地水平、耕地产出水平和人均最低食物水平等因素，使我区耕地不但能满足当代人，也能满足子孙后代对生产和生活的需求，并永远保持下去。

二、我区耕地利用现状及变化趋势

内蒙古自治区位于中国北部边疆，蒙古高原的东南边缘。内蒙古的自然环境条件相对较差，气温偏低，年降水量较少，尤其中西部地区生态环境极端脆弱。全区农作物一年一熟，复种指数90％，有的地区只有80％，耕地利用率低。我区的耕地大部分为水浇地和旱地，根据土地评价和现实生产力调查，在耕地中稳产高产农田占耕地总面积的25％左右，其余均为中低产田。

在1992年的全国土地大调查中我区的耕地为845万公顷，占总土地的7.3％，1996年的土地变更调查中我区耕地为820万公顷，随着城市化进程的加快和经济的发展以及退耕还林还草政策的实施，我区耕地数量继续下降，到2004年，我区耕地面积减少到最低点，只有698万公顷。由于政策调整，自2005年开始，我区的耕地又有所增加。建设占用、结构调整和生态退耕，使我区在10多年的时间里耕地减少了约100万公顷。2004年一项统计数据表明。我区人均耕地0.34公顷。排全国第1位；人均粮食为572公斤，排在全国3位；谷物单产为4489公斤每公顷，排在全国的第18位。

1992年，我区的未利用土地为1600万公顷。到1996年我区的未利用土地减少到1587万公顷，在2001年后，随着我区耕地退化、沙化和水土流失以及地类的调整，我区的未利用土地比1996年又有增加。虽然我区未利用土地相对较多。但由于我区的气候、水资源、土壤、环境和经济等因素的影响，对未利用土地开发的难度较大，而且如果强行开发，很容易导致生态环境的破坏。所以我区暂不适宜大规模的开发未利用土地。如果要增加耕地面积，就要走开源、节流的道路，或者采取提高耕地质量，增加生产能力的途径。

三、我区耕地利用中存在的问题

(一)耕地资源的数量不大，总量和人均量持续下降

1996年的土地大调查中。我区耕地为845公顷，人均耕地0.383公顷，随着工业化和城市化快速发展、生态退耕政策的实施，我区的耕地减少了约百万公顷，人口增加了近百万，我区的耕地总量和人均量都在持续下降，形成了人地矛盾。

(二)占补平衡中。以劣补优，造成耕地质量下降

从耕地占补平衡角度来看，我区建设占用耕地多在近郊区，在城乡接合部。大量的优质耕地和菜地被占用。而补充耕地一般在远郊或山区，交通不便利；补充耕地大多是以前没有从事过农业生产的土地或是产出率较低而被弃耕的土地，其土壤肥力、耕作层厚度、土壤熟化程度不及被占用土地。其原因是耕地占补平衡的考核，尤其是质量平衡考核评价体系的不完善。

(三)耕地利用中存在重用轻养的倾向

由于生产者自身素质和环境的制约，不合理的耕作制度。粗放式的耕作方式，效益的片面追求，导致忽视耕地用、养结合，只重视利用，而不注重培肥地力，结果使大部分耕地有机质含量减少，耕地肥力不断下降，农业生产发展后劲日渐不足。耕地的再生产能力下降。

(四)开垦耕地造成生态环境恶化

大量的草地和林地被开垦，使地表植被退化，荒漠化加剧；新开垦耕地将导致地下水过量开采，土壤含水量减少，植被衰退，土地沙化，农作物减产；同时，还可能会使地下水的水质下降，不仅造成农田污染，也直接威胁用水安全。

(五)我区耕地后备资源生态环境脆弱

我区的耕地后备资源相对来说较丰富，但存在干旱缺水、盐碱、风沙、低温严寒等限制因素，生态环境脆弱。在东部地区耕地后备资源中，滩涂、苇地、湿地占有较大比例，它们对保护生物多样性具有重要意义。同样属于生态敏感区。

四、我区实现耕地总量动态平衡及可持续利用的途径

(一)控制人口增长，缓解人地粮矛盾

我区总面积为118.3万平方公里，在全国排第3位，耕地总面积和人均耕地面积均排在全国前列，但由于我区为少数民族聚居区，受人口增长惯性和民族人口政策的影响，人口一直在持续增长。并且在今后的一段时期内。人口还将断续增长下去。虽然我区现有耕地资源和耕地后备资源相对较丰富，但我区生态环境脆弱，干旱缺水，后备耕地资源的开发将受到一定的限制。我区耕地利用率低。中低产田比重大。耕地产出率低，若要保证我区人均粮食产量不减少，一是要增加耕地的产出水平，另外就是控制人口增长，而增加耕地的产出水平，需要耕地数量的增加、质量的提高及科技的投入，在目前我区的环境条件下。不宜大量开垦后备耕地资源。但提高耕地质量和科技水平也不是短时期内能完成的工作。这需要大量的资金、时间、人才的投入，这些我区发展状况暂时还不能满足。为此，贯彻计划生育这一基本国策，严格控制人口的增长，可以说是我区缓解人地粮矛盾的根本措施，也是实现土地资源可持续利用战略最基本的措施。这也是我区可持续发展的需要。

(二)建立完善有效的耕地保护制度体系。保持耕地总量动态平衡

我国实行的土地利用规划制度有力地促进了耕地保护和土地资源的集约、合理利用。促进了社会经济的可持续发展。但是土地规划工作在实践中出现了一些问题，为此，有必要进一步加强和改进土地利用规划管理，并严格执行土地利用总体规划、城镇建设规划。目前，我区应大力推进土地节约集约利用，各地政府和有关部门要计划使用

耕地，尽可能用非耕地和次等耕地：城镇扩建要尽量少占优质耕地。通过土地节约集约利用。促进城市发展从外延式扩张向内涵式挖潜转变，以此达到控制建设占用耕地的目的。

以详查数据为基础，制定基本农田保护专项规划，对生产条件好、产量高的良田实施永久性保护。同时要严格执行国家关于基本农田保护的一系列制度，建立耕地损失补偿制度。农业内部结构调整尽量不占用基本农田。

耕地占补平衡中不能仅以耕地数量作为评价标准，耕地质量及耕地生产能力同样应作为耕地总量动态平衡的评价依据。我区要根据影响耕地质量的自然因素、区位因素及其他因素，加快建立我区的耕地质量评价标准体系，为耕地质量评价提供依据。耕地占补平衡中，新补充的耕地达不到原有耕地的数量或质量的，要进行高额补偿，把其作为开垦新耕地和改善中低产田的专款基金，提高耕地的产出能力。

要实现我区土地资源的可持续利用，关键的工作应该是从宣传教育人手，改变我区居民的土地观念，使土地资源可持续利用的战略思想影响到每一个人，使全民形成“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的价值观念。

(三)在保护和改善生态环境的前提下，适当开垦耕地

我区的后备耕地资源相对丰富，但生态环境脆弱，目前不应大量开发耕地后备资源，而应以改善生态环境为重，逐步治理水土流失和土地“三化”，进行土地复垦和整理以及改造中低产田，保持土地的可持续利用。

(四)加速人口城镇化，提高耕地经营规模

加快城镇化建设。采取拆村并庄、扩大城镇规模、人口向城市集中等措施，提高人口的空间集聚水平。有利于集约利用土地、合理布局、减少重复建设。还要整理废路、废宅基地、农田平整、田块合并：复垦废砖瓦窑等以增加耕地面积，并达到土地连结成片。

目前的土地家庭承包制使耕地的经营规模过小，既不利于农业效益的提高，也不利于农业机械化、产业化的实现。要实现农田的规模经营。就要进行制度创新，允许耕地的土地使用权流转，以达到农田的规模经营，发挥土地经营的规模效益。提高耕地的利用效率和生产能力。

(五)加强农业基础设施建设，提高耕地质量

我区耕地的保护，不仅要保证一定的耕地面积，更重要的是提高耕地质量和产出水平。所以要增强耕地的抗灾能力，防止水土流失，耕地沙化等；加大农业投入力度，改善农业生产条件。

我区中、低产田约占耕地面积的3／4，因此各地要重视中、低产田改造，针对不同的中、低产田各地要找准症因，从而采取不同的工程、生物、农业技术相结合的措施。要改善水利设施，大力推广节水灌溉，改良土壤质量，培肥土壤，提高其保水保肥保墒能力。以提高耕地质量，增加粮食单产，保证粮食安全。

稳定承包经营权。让土地的承包期足够长，农民才愿意对土地进行投资，才会考虑如何能达到持久利用土地而又不破坏土地，只有这样，耕地的质量保护和耕地的可持续利用才会变成现实的行动。

(六)依靠科技进步，提高农业资源利用效率

我区由于自然条件的限制，耕地利用率和农业投入产出率均较低，农民进行农业投入的积极性不高。使本来就不肥沃的耕地的生产能力下降。所以必须对耕地土壤进行有计划的定向培育，改良土壤，防止土壤沙化、退化，提高耕地的肥力。

科学技术的发展可以提高农业资源利用率，但我区现在的科技投入水平相对较低，科技进步对农业生产力提高的潜力仍然很大。因此，应在种子、栽培、农药、灌溉、农机、水土保持、土壤改良、植保等方面加大科技投入，不断创新，提高粮食作物的单产，改善耕地质量，保障耕地的生产能力。

保护耕地是我国必须长期坚持的一项基本国策。我区也必须采取相应的措施，保护耕地，保护基本农田，以真正做到保障粮食安全，实现用我们自己的地养活我们自己。