刘 影

摘要行政监督是行政管理的一项重要职能,“绝对权力导致绝对腐败”,只有有力的监督才能使行政机关及其工作人员在法律规定的范围内行使职权。我国行政监督目前还存在很多薄弱环节,需要以制度加以约束和强化。

关键词行政监督行政监督体系对策

中图分类号:D630.9文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-207-02

孟德斯鸠在《论法的精神》一书中明确地表明:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”①随着人类社会的发展与进步,对于凌驾在社会之上的国家权力,尤其是越来越庞大的行政权力,实施有效的监督显得日益重要。行政监督通过对行政机关及其工作人员的工作和作风进行监督检查,及时纠正偏差和失误,防止官僚主义、贪污腐败等不正之风,保证行政管理活动严格依法办事,确保国家总任务和总目标的实现。

一、 行政监督及行政监督体系概述

行政监督,是指各类监督主体包括政党、立法机关、司法机关、社会组织、社会舆论和公民以及行政系统自身,依法对国家行政机关及其公务员的行政行为的合法性、公平性和有效性所实施的检查和督导活动。②

我国的行政监督产生于新中国成立时期,但较完整的行政监督体系形成于20世纪80年代中期。根据主体的不同分为行政体制内部监督和外部监督两大类。外部监督是指行政机关以外的权力与非权力主体对行政机关及其工作人员实施的监督,其中外部权力监督包括:国家权力机关的监督,即人民代表大会及其常委会的行政监督;国家司法机关的监督,即人民检察院和人民法院实施的行政监督;中国共产党组织作为执政党实施的行政监督。外部非权力监督包括:人民政协以及各民主党派的行政监督;社会群众及舆论监督,主要是指各人民团体(工、青、妇等)、群众组织、企事业单位、公民个人以及新闻媒介对国家行政机关及其工作人员实施的监督。内部监督可以划分为专门监督和非专门监督两类。内部专门监督,主要是指政府专设的监督机构实施的行政监督以及各类专业性行政监督,包括:行政监察、审计监督、物价监督和质量监督等专业性行政监督。内部非专门监督,包括:上下层级监督,即各级行政机关及其主管按行政隶属关系自上而下或自下而上进行直线监督;平行部门监督,即政府职能部门就其所辖事务,在自身权限与责任范围内对其它相关部门实施监督③。

二、 我国行政监督的现状及问题

虽然我国行政监督体制在不断完善,但是,由于整个监督体系庞大而杂乱,以及缺乏应有的独立性和权威性,行政监督体制还存在着一系列明显的缺陷,“漏监”、“虚监”、“难监”现象比比皆是。

(一)权力机关监督疲软无力

根据《中华人民共和国宪法》的规定,人民代表大会是国家权力机关,国家行政机关是其执行机关,一切工作必须接受国家权力机关的监督,并对其负责。权力机关的监督,是国家对行政机关的全面监督,所谓全面监督就是说人民代表大会对国家行政机关的活动的合法性、适当性或合理性实行监督,并有权做出处理。人大的监督相对于其他监督而言,是最具权威性、效力最高的监督。在一些地方,本应由人大决定的一些重大问题,往往未交人大讨论决定,即交付执行,人大的监督疲软乏力。于是,在群众中形成了人大是“大牌子、空架子、老头子”,没有实权、监督是搞形式的印象。人大监督疲软乏力的一个重要原因是监督立法不完备。尽管我国宪法和法律规定了人大拥有监督权,但只是一些原则性的规定,执行起来较困难。之所以困难,是由于在对政府的监督中可能会直接监督到同级党委的头上去。当人大遇到此类情况,其监督就会受到一定的阻力。

(二)司法机关对行政监督尚显薄弱

司法机关对行政执法的监督,是指司法机关对行政机关及其工作人员的活动是否合法进行的监督,包括人民法院的监督和人民检察院的监督。司法监督的优越性在于其严格、公开的司法程序,使其具有权威性。因此,司法监督也是最有效的监督方式之一。

首先,人民法院对行政机关的监督主要是通过审理行政案件来进行的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条和五十三条规定,人民法院审理行政案件要以行政法规为依据,并且参照国务院部委和地方政府制定的规章,规章之间若有不一致的,由最高人法院送请国务院进行解释或者裁决。行政诉讼是司法权对行政权的监督,人民法院对行政行为的监督仅限于行政诉讼法规定的受案范围以内的具体行政行为的监督,将行政机关的抽象行政行为排除在司法监督之外,而且还要依照行政机关指定的规范去处理行政案件,以其作为审查具体行政行为合法与否的标准和依据。这无异于以行政机关自己为自己设定标准,来衡量行政机关的具体行政行为是否符合它自己对自己的要求。在这种情况下,司法机关既不能审查作为审理依据的行政规范是否合法,又不能对所依据的行政行为规范做出解释,一切依据和解释都有行政机关自己说了算,这种审查实质上就成为审查行政机关是否能“说到做到”。

(三)行政监察部门监督阻力大

我国的监察部门,大都设置在政府机关内部,在领导体制上,这些部门受双重领导,既受同级行政机关的领导,又受上级业务部门的领导。在双重领导体制下,专职监督机构受到的控制比较多,尤其是受制于执行权。这种监督体制严重影响了监督主体的独立性,使监督人员在心理上有顾虑,他们害怕滥用权力的人用多种办法对其工作设置障碍,干扰甚至打击报复。监督人员背着这个思想包袱,难以毫无畏惧地展开工作,难以独立行使监督权。表现在办案上,往往是先由党政首长内定性质,然后交监督部门去履行法律手续,监督人员只能被动地接受长官意志。更有甚者有的官员受人情之托,用领导身份干扰办案,影响司法独立公正。除了体制上的原因,有许多问题在政策界限上很模糊,这就使得监察部门很难进行监督。

(四)人民群众的监督名不副实

人民群众对政府的监督在我国的宪法和法律中都有规定,因此人民群众对行政机关的监督本不应该成为问题。但是在实际生活中,人民群众的监督所发挥的作用不大,不把群众监督放在眼里的现象和问题在我国行政机关中不同程度地存在着。在行政机关中,一些行政领导者,以权谋私、腐化享乐等等腐败现象已经到了令人发指的地步,广大人民群众对此意见很大,但却奈何不得。这些情况表明我国群众监督严重存在着名实不符的现状。

(五)新闻舆论监督受制约

虽然新闻监督本身并不具有制裁力,但却具有动员群众的实际能力。舆论监督对政府和行政官员是一种无形的约束,可以提高行政机关的效率和保持官员的廉洁。就我国的情况看,虽然舆论监督也发挥了不小的实际效力,但是由于舆论宣传制度上的制约,新闻自由的效力尚未得以充分发挥。在西方各国,新闻媒介的监督是行政监督的重要工具。其监督方式主要有报道、评论和调查。在西方国家中,舆论监督对政府官员起着很大的制约作用,因此西方许多学者把舆论监督与立法、执法、司法等并列,认为是现代社会的四大支柱。

三、健全和改善行政监督制度的对策

(一)真正确立人大监督的地位,健全人大监督的机构

要真正确立人大在国家监督体制中的地位,必须遵循两个原则:首先,要按照法律从属性原则进行重构。要克服现行监督机制的不足,一要强化监督机构的地位;二要加强对监督人员行使监督职权的法律保障。加强监督制度建设的基本目标是:监督机关应有很高的权威性,监督机关地位必须独立,对监督人员实行有效保障。其次,要按照党政职能分开原则进行重构。要通过立法进一步明确国家监督职能,理顺人大监督与党的领导的关系,以保证国家监督形式充分地、有效地发挥作用。把党的政治领导与管理国家具体事务严格区分开来,有利于加强人大的监督,发挥人大的监督作用。党通过人大的监督渠道,来实现对国家行政、司法机关的领导。

(二)完善司法和监察机关的监督

首先,转变现行司法和监察机关的 “双重领导机制”。现行法律规定,司法机关一方面接受同级国家权力机关的领导,另一方面又要接受上级司法机关的领导。在这样的领导体制下,地方政权开始干涉司法和监察机关独立行使司法监督权和监察监督权。这不利于机关内部上下级领导关系的正常维持,同时也影响了我国法制的统一和权威,不利于司法监督在公平、公正的环境下进行。因此,必须让司法和监察机关脱离当地行政圈,建立一个单一的领导体制,即下级只接受上级直属机关的垂直领导。

其次,在经济方面,完善司法和监察机关经费保障体制,脱离地方财政的制约,由上级直属机关统一管理,以中央财政直接划拨的方式,实现办案经费、职工福利、日常开支的独立。避免因经济上的制约而在行使司法监督权的时候受到地方政府的干涉。将司法和监察机关的经费严格纳入财政预算,加以落实。同时,还应当注意优化资源配置,提高司法、监察机关整体效能。

(三)提高干部思想觉悟,加强舆论监督

舆论监督与其它监督一样,它的作用能否得到充分发挥,关键是各级领导的重视程度、意识强弱、素质高低。一个高素质的领导干部应有的胸怀,是能够自觉接受来自各方面的监督,把来自各方面的监督作为廉洁勤政、为民服务的需要,领导干部如果具备了这个认识,就能做到“闻过则喜”、“闻过即改”。

事实证明,领导干部具备了虚怀若谷、闻过则喜的政治素质,有了高度自觉的被监督意识,就能满腔热情地欢迎舆论监督、支持舆论监督,实事求是地向新闻媒体提供情况,积极配合和协助新闻记者搞好采访活动,对新闻媒体的批评报道也能认真检查,采取措施,及时纠正,并且能举一反三,积极、主动地解决本地区、本系统存在的问题,把工作做得更好。坚持不懈地抓好干部的思想教育,不断提高干部的政治素质,是营造舆论监督良好环境的首要任务。

(四) 重视信访举报工作,拓宽群众监督的渠道

胡锦涛总书记指出,“加强群众监督,建立‘便利、安全、高效的举报机制,认真对待举报线索,该立案的立案,该转办的转办”。我们的措施就是大力宣传有关信访监督的规章制度,公布受理机关的地点和举报电话,设立举报箱,建立领导现场办公等制度,使群众监督有章可循。并把群众监督工作与党风廉政教育、制度建设、干部管理等工作结合起来,把各级机关的外部监督和内部制约结合起来,以产生更好的监督效果,从而使监督渠道更加宽广。此外,还可以成立专门的群众监督机构,使广大人民群众真正能行使、敢行使监督权。

另外,要切实保护群众的监督权利。首先,在受理举报中,必须通过认真处理、解决群众来信来访反映的问题,使群众民主权力得以实现,以增强群众监督的信心。其次,对群众行使自己的民主权利,向各种违纪违法行为作斗争,遭到打击报复时,有关机关应严肃查处,决不姑息,以保证党内外群众的权利不受侵犯。

总之,加强行政监督是规范权力运用、遏制腐败蔓延、实现民主政治的必由之路。现阶段除了加强各监督主体的监督外,还要将制定和完善行政监督制度提上日程。重视和加强行政监督立法,实行行政监督的法制化。行政监督立法是依法实行行政监督的前提和基础。只有尽快建立健全各种行政监督法规,才能为积极有效的行政监督提供基本的规范程序。行政立法不足,会造成监督机关无法可依,使监督缺乏标准和依据,导致监督的盲目性和随意性。长期以来我国监督立法工作薄弱,尽管这几年也制定了一些法规条例,但从总体上讲,仍不能满足当前行政监督发展的实际需要,因此行政监督立法亟待加强。