刘莎莎

摘要官吏贪污腐败是中国封建社会激化阶级矛盾、触发农民起义、造成政权更迭的重要原因之一,官吏队伍的廉政建设对国家具有重要意义。本文从官员选拔、官员考核监督、惩治官员贪污贿赂三个方面介绍了古代的廉政法律制度,并提出了这些制度对我们今天的行政法规及刑法对于官员廉政建设的重要意义。

关键词古代廉政法律制度

中图分类号:D929文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-005-02

“ 明主治吏不治民”这句古谚深刻的体现出中国古代社会对于吏治的重视。古代行政与司法合一,官吏是连接中央统治者与地方民众的纽带,因此对于这个阶级的行为,统治者在法律上做了许多规制,以期他们能够为巩固封建政权作出贡献。因此中国有及其发达的官吏法规。但是,法律的滞后性说明有这样的法律规定存在,就有相应的被规制社会行为,即官吏的贪污、渎职、枉法等等。因此治吏的法规多是在这三个层面来做出规制,即我们所说的廉政法律制度。

一、官员选拔的的廉政法律制度

官吏选拔是中国官僚制度的重要环节,也是政治清廉与腐败的关键。因此历代统治者都制定了相应的官吏选拔制度,力图组建一支具有廉洁清正官吏队伍。

西周时,就有了层层选拔官吏的制度。《礼记·王制》中记载:选拔官吏,首先是“命乡论秀士”,然后从“秀士”中选 “俊士”入“大学”学习,学成后成为“进士”,再由“司马辨论官材,论进士之贤者,以告于王,而定其论,论定然后官之”。无论选“秀士”还是选“进士”都强调“德”和“贤”,足见当时统治者对官吏品质的重视。春秋战国时期“推选”是选拔官吏的重要途径,其标准仍是“德”和“贤”。到了秦朝,为了防止任官中循私舞弊行为,秦律规定了“保任连坐制度”,要求担任官吏者要有保举人,保举人还必须对被保举人的犯罪行为负连带责任。

西汉开始实施察举制度。察举的科目主要有:孝廉、茂才、贤良方正、贤良文字、敦厚有行等。而察举的标准首先是要求当选人“德行高妙,孝节清白,……有孝悌廉公之行”。①察举制度在魏晋南北朝还存在。

隋炀帝时开始建立进士科,用策试取士,首开科举制度之先河。科举制度的出现扫除了魏晋以后“九品中正制”带来的门阀政治的积弊,为选拔清正才德的人才铺设了较为公平的道路。为防止科考中的腐败,对试卷实行“糊名”、“誉录”、“校对”等;对考官“限权”、“锁字”,对考官亲属、子弟应试的实行“别头试”;对应试的官宦子弟实行“复试”,严防他们作弊。

二、官员考核监督的廉政法律制度

权力不受约束,必然导致腐败,这是万古不变的定理。官吏考绩制度,监察制度,是两项约束权力的行政制度。考绩制度可保证官僚队伍整体素质,;监察机关职能发挥得好,对官员腐败产生一定的遏制作用。考绩制度在上古时代即已形成,《尚书·尧典》记载,“三载考绩,三考黜陟幽明,庶绩咸熙”。 西周时,周公就从六个方面考核官吏:“一曰廉善,二曰廉能,三曰廉敬,四曰廉正,五曰廉法,六曰廉辩”。秦律规定吏有五善五失,五善的第二项就是“精廉毋谤”,对官吏廉洁的要求仅次忠君敬上;五失的第五项为“贱士而贵货贝”,对于“居官善取,安家室而忘官府”的官员,也在五失之列。秦专门考核官员的《效律》规定的行为规范详细,责任划分公正,颇似现代的离任审计制度。

唐代形成了一系列关于考核的具体法规,最著名的就是“四善二十七最”,四善是:1.德义有闻;2.清慎明著;3.公平可称;4.恪勤匪懈。第一、二、四项都是勤政廉政的要求。金朝时的“廉察”制度是一种暗中考核,“天子敕派使臣以默访百官之贤愚功过也”。同时规定将廉吏、贪官的姓名事例皆布告于众,具有很强的劝廉惩贪的教育警戒意义。

清朝考核分为“京察”和“大计”。考核标准为四格八法。四格是才、守、政,年。才则或长或平或短,守则或廉或平或贪,政则或勤或平或怠,年则或青或中或老。八法为处分标准,“贪、酷革职提问,软弱、不谨革职,年老有疾休致,才力不及、浮躁者降调。虽有加级记录,不准抵消。大计处分官员,不准还职。”清朝在考核官吏时,注重表彰清廉。

古代统治者还十分重视对官吏的监督,并建立了从中央到地方严密的监察体系。御史始于战国。秦及西汉设御史府。西汉末年改为御史台,御史成为监察官的专称,以后沿袭。秦时御史大夫率众御史按章“举核”百官。唐将全国分为十道,每道设监察御史一人,御史巡按地方,“官之雄峻,莫之比焉”②。如有官吏违法,即行纠弹,大事奏裁、小事立断,还有风闻弹事的权力,内外官员一经弹劾,轻则免职丢官,重则追究刑事责任。在独立的监察体制的保障下,监察官握有弹劾、处分大权,并在实践中积累了一些有效的监察手段,如东汉时的“举谣言”和金朝的廉察制度。明代改御史台为督察院,长官称左、右都御史,清代沿用。历代监察系统大都地位独立,直接由皇帝领导,从而摆脱了行政部门的羁绊。检察官员官卑而位尊,品秩较低的检察官可以监督品秩较高的行政官员。总之,严密的监察体系为以法惩贪、澄清吏治提供了有力的组织保证。

三、惩治官员贪污贿赂的廉政法律制度

王亚南先生曾说:中国古代官僚的政治生活就是贪污生活。惩治贪污腐败和完善廉政法制,也就成为历代封建政权巩固统治的重要组成部分。数千年来,我国历代封建政权不仅都制定了极为严密的惩治贪污腐败的法律,从这些法律上看,都体现了从严惩处、以儆效尤的思想。

舜时,就有惩戒官吏贪污腐败的“冒于货贿,侵欲崇侈”的罪名。《左传》引《夏书》说,“昏、墨、贼、杀。皋陶之刑也。”其中的“墨”就是贪得无厌,败坏官纪,即所谓“贪以败官”的行为,要处以死刑。商朝为了防止官吏腐化堕落,督促官吏遵守法纪,制定了禁止“三风十愆”的《官刑》。

西周初的统治者汲取殷商灭亡的教训,严禁官吏酗酒,狠杀吃喝风。对于聚众饮酒的,“尽拘以归周,予以杀”③。《尚书》中的《吕刑》提出了惩办和预防官吏在定罪量刑中的“五过之疵”,就是“惟官、惟反、惟内、惟货、惟来”。司法官犯“五过”,要受到和罪犯同样的刑罚。

战国时期的《法经》中有“六禁”的规定。其中“金禁”是关于受贿的规定:“丞相受金,左右伏诛;犀首(将军)以下受金,则诛。”另外还有“淫侈逾制”的规定,就是指生活腐化,要受到制裁。

秦朝官僚制度开始建立,秦始皇对官吏的腐败行为的处罚规定更加详备而严酷。对贪污受贿,“通一钱者,黥为城旦”;对挪用公款,“府中金钱私贷用之,与盗同法”;对司法官贪赃枉法,玩忽职守,以权谋私等“不胜任、“不廉”、“失刑”、“不直”、“纵囚”犯罪,要“致以罪”;对“以奸为事”的官吏要永远流放。

汉津对官吏借职务之便窃取国家财产的监守自盗行为,赃值十金者弃市;对官吏向下级索贿专设了“恐猖取财”罪,严重的可以判处死刑;接受下级的“饮食馈遗”也要免官。对官吏变相掠夺财物的,如借钱给百姓而“取息过律”要免官;对部属贱买贵卖的“皆以坐赃为盗,没入赃具官,吏迁徒免罢。”④

魏晋南北朝时,出现了惩罚官吏违法等行为的《违制律》,惩处官吏贪赃枉法的《偿赃律》。当时称受贿为“受赇”,犯受赇枉法罪者要处以弃市等刑。对监守自盗行为处罚更严,晋律规定:“主守盗五匹,大辟”,而一般的盗窃“四十匹大辟。”北魏监临官收受部属财物的也加重处罚,收受“羊一只酒一斛者,罪至大辟”,送礼者也要以从坐论。

《唐律》首置了“六赃”罪名:“受财枉法,不枉法,受所监临,强盗,窃盗并坐赃。”其中除了强盗、窃盗外,其他四个罪名主要是用于惩罚贪赃官吏的。受财枉法指官吏收受当事人贿赂而为其曲法枉断,开脱罪责,论刑最重。《职制律》规定,“诸监临主司受财而枉法者”要计赃论罪,折合绢值“一尺杖一百,一匹加一等,十五匹绞”,并且为常赦所不免。受财不枉法指官吏“虽受有事人财,判断不为曲法”的受贿行为,犯者一尺杖九十,三十匹加役流。受所监临财物,计赃一尺以上笞四十,五十匹流二千里;若主动“乞取”财物,还要罪加一等;“强取”者准枉法赃处理。若监临官在所辖区域欠物违负不还超过五十天,私役人夫,借用牛马车船奴婢的,也要按受所监临财物治罪。坐赃一般指“监主诸司”之外的其他官员因事受财构成的犯罪,也包括监临官的某些贪污受贿行为。监临官在辖区借贷财物,接受部属猪羊肉供馈等,凡坐赃者,一尺笞二十,罪止徒三年。《唐律》还对官吏“监守自盗”的贪污行为进行惩罚,“监临主守自盗”,按照一般盗罪加二等治罪,赃一尺杖八十,三十匹绞。

宋律基本沿用唐律,虽处罚略轻,但要比唐律规定的更加细密深入,如关于惩处馈赠的规定:官吏“出巡于所辖并于办处,越等级例外受供给馈送者,以自盗论”;官吏“非法妄以犒设为名,辄馈送及受之者,并以坐赃论,即兵官因按教而经由州军,辄以馈送,推折钱物受之者,罪亦加之”;官吏“子弟及随行亲属门客,于所部干论骚扰,收受馈送及非处饮宴者,杖八十,知情容纵与同罪,不知者减三等”;官吏“因生日辄受所属庆贺之礼,及与之者,各徒一年,诗颂减一等,所受赃重者,坐赃论”。⑤

元初统治者针对当时吃喝之风盛行,规定:官吏所到之处“不应饮用,官吏筵会,侵渔官府,禁治相应”,⑥意欲杜绝公款吃喝之风。但元律对官吏的贪污腐败行为处罚宽大,以致法律没有发挥实际效用。

明朱元璋主张“重绳贪吏、置之严典”。 《刑律》中专设了“受赃”,规定犯枉法赃,官“八十贯,绞”;吏“一百二十贯,绞”。同时规定“凡监临官吏挟势求索借贷所部内财物者,并计赃准不枉法论,强取者准枉法论,财物给主”。若是执法御史及督抚等犯赃,加二等治罪。犯赃官吏,永不叙用。至于监守自盗仓库钱粮的贪污行为,明律规定“并赃论罪”,在犯官右小臂刺“盗官钱(粮)”字样,赃四十贯处斩。为了对贪官形成威慑力量,朱元璋下令各州县设立“皮场庙”,在众人围观之下活剥贪官的皮,然后实以草,制成人皮草袋立于官府门前。《大诰初编》规定,官吏“贿赂出入,致令冤者不伸,枉者不理,虽笞亦坐死”,《大诰三编》规定,官吏受赃而纵囚徒者,“本身处以极刑,籍没家产,人口迁于化外”。

清初制定的《大清律》继承了明律有关的惩贪条款,并在以后又陆续纂修了许多附例,使反贪惩腐的法律更加系统完整。如明律的“监守盗”、“官吏受财”附例不足十条,清律则有二十余条。清代对于盗赃罪加重了处罚,明律“监守盗”、“枉法赃”所犯斩绞均是杂犯死罪,可免死改徒,清律“枉法赃”则改为实犯绞,“监守盗”三犯亦绞。

以上三方面都是历朝历代关于廉政法律制度的描述,这些法律制度为中国古代社会的官员治理做出了极大地贡献,也成为中国古代封建制度异常发达、封建专制时间惊人长久的重要原因之一。

四、结语

我们探索古代的廉政制度,本着以史为鉴、古为今用的态度,来对比今天的法律法规,吸取其古代廉政立法的经验,借鉴其成败得失,以求完善我国现行行政法规及刑法中的贿赂犯罪罪种体系,使它们为反腐倡廉和依法治国发挥积极的作用。