程天宝

摘 要：改革开放30年来，党和国家对干部人事制度进行了大胆的改革与创新，先后经历了拨乱反正、局部改革、整体推进等三个阶段，取得了显著的成效，积累了丰富的经验。今后，还需进一步理清思路，重点突破，大力发展党内民主，建立科学的干部实绩考核体系，增加干部队伍的活力，强化对干部的监督管理，完善干部的正常退出机制，从而建立一支适应全面建设小康社会需要的高素质干部队伍。

关键词：干部人事制度；党内民主；干部实绩考核

中图分类号：D262.3 文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2009)03—0019—05

改革开放30年来，作为改革系统工程之一的干部人事制度改革，走过了积极探索、不断成熟的历程，对于社会主义现代化建设起到了积极的推动作用。当前，我国已进入全面建设小康社会的新时期，面对新的形势和任务，进一步深化干部人事制度改革，努力建设高素质的干部队伍，关系到党的执政地位的巩固、中国特色社会主义事业的发展和中华民族的伟大复兴，是一项意义重大、影响深远的工程。

一、我国干部人事制度改革的历程回顾

十一届三中全会以来，伴随着经济体制改革和政治体制改革的历史进程，我国干部人事制度改革也逐步展开和不断深化。从改革的中心任务和主要特征来看，这一进程大体经历了三个阶段。

（一）拨乱反正、序幕开启阶段

这一阶段，从十一届三中全会到党的十二大召开之前（1978—1981年），其主要特征是：在思想、政治和组织路线上实现拨乱反正，确立新时期的干部路线，提出人事干部制度改革的意向。

1976年粉碎“四人帮”以后，干部人事工作与其他战线一样，以落实干部政策为切入点，开始进入到为改革开放作思想、舆论和组织准备的拨乱反正时期。1978年，党的十一届三中全会的召开实现了人事干部制度具有历史意义的伟大转折，马克思主义的思想、政治和组织路线重新得以确立，全会强调要“加强管理机构和管理人员的权限和责任”，“认真实行考核、奖惩、升降等制度”，显示了对干部人事制度改革的意向。为了保证三中全会所提出的政治路线的实现，十一届四中全会提出“必须认真解决组织路线的问题”。1979年中央组织部召开全国组织工作座谈会，确定了党在新时期的组织路线主要是使党的组织工作、干部工作促进并确保四个现代化的实现。1980年8月18日，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中明确提出：要“勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度，大力培养、发现和破格使用优秀人才”。由此，以构建一套适合四个现代化需要、具有中国特色的干部人事制度的改革，开启了其恢宏的序幕。

（二）单项突破、局部改革阶段

这一阶段，从党的十二大前后到2000年6月《深化干部人事制度改革纲要》颁布前（1982——1999年），以在制度、体制、主要领域等方面取得突破性的进展和较大的成就为其主要特征。

1.确立干部队伍“四化”方针，废除实际存在的领导职务终身制。“文革”结束之后，针对各级领导班子中存在的年龄老化、文化程度低、懂专业会管理的少等主要问题，邓小平同志提出了干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化的“四化”要求。为了解决实际上存在的领导干部职务终身制，十二大通过的党章明确规定：党的各级领导干部，其职务都不是终身的，都可以变动或解除。在1982年至1984年进行的领导班子调整中，全国各地约有90万名老干部退到二线、三线，以实际行动带头废除领导职务终身制。与此同时，一大批年轻、有文化的干部走上各级领导岗位，初步实现了新老干部的合作与交替。

2.下放管理权限，实行分级分类管理干部的新体制。为了克服高度集中的干部管理体制和单一管理模式的弊端，党中央从1983年起对其实施改革。从纵的方面看，本着“管少、管好、管活”的原则，实行分层管理、层层负责的管理体制。从横的方面看，针对以往用单一模式管理所有人员的状况，提出建立科学的干部分类管理体制。以建立公务员制度为重点，推进企业领导人、专业技术人员从“国家干部”中分离出来，将所有干部划分为机关、事业、企业三大类。开始建立后备干部制度，加强和改善对干部工作的宏观管理，干部分类管理格局初步形成。

3.制定出台相关规章制度，干部人事制度改革进一步规范化。1993年，《国家公务员暂行条例》经党中央、国务院批准正式颁布实行，公务员制度在全国全面推行，这标志着我国干部人事管理向科学化、民主化、法制化方向迈出了可喜的一步。1995年，党中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，这是第一部规范党政领导干部选任工作的党内法规。此后，中组部总结各地的创新做法，下发了领导干部竞争上岗、公开选拔、考核、交流等方面的意见、通知、暂行规定，在指导和推进党政领导干部选任制度改革方面，起到了较大的促进作用。

（三）全面规划、整体推进阶段

这一阶段从2000年6月至2008年，以2000年6月中办印发的《深化干部人事制度改革纲要》为标志，改革由单项突破进入到整体推进阶段。

1.从整体上提出了十年内(2001—2010年)干部人事制度改革的基本目标、指导方针和主要措施。2000年6月，经中央批准，中办印发了《深化干部人事制度改革纲要》，提出了干部人事制度改革的基本目标、方针原则，明确了党政机关干部人事制度改革、国有企业和事业单位人事制度改革的基本思路和主要任务，成为深化干部人事制度改革的纲领性文件。十六大进一步提出了今后改革的重点与目标。重点是建立健全选拔任用和管理监督机制；目标是科学化、民主化、制度化。这将改革的内容由“选拔任用”扩展为“选拔任用和管理监督”，把它们作为一个整体来推进。这就使得改革的重点不仅突出，而且有了扩展和延伸，目标更加清晰。

2.形成了较完备的干部人事制度改革的法律规范体系。2002年，中央修订颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》，对党政领导干部选任的基本原则、程序、方法等作出了更加规范和严密的规定。围绕《条例》，2004年4月,中央出台了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》等六个法规性文件，2006年6月,又出台了《党政领导干部职务任期暂行规定》等五个文件。这一系列法规文件的出台，构成了较为完备的干部人事工作的法规体系，为加强干部队伍建设提供了有力的法律和制度保证，从而使干部人事制度改革迈出了新的步伐，进入了全面深化、整体推进的新阶段。

二、我国干部人事制度改革的显著成就和基本经验

改革开放以来，全国各地按照中央精神的要求，解放思想，大胆探索，积极推进干部人事制度改革，取得了显著成绩，积累了宝贵的经验。

（一）我国干部人事制度改革取得的显著成就

1.落实“四化”、改善结构，干部队伍整体素质明显提升。以干部“四化”为指导，经过长期的改革与发展，我国的干部队伍已基本形成了规模适应、门类齐全、素质较高的特征。据2006年统计，全国各类人才总量达到7390.3万人。其中公务员、企事业经营管理人才、专业技术人才5975.8万人，与改革前1977年底的1658万人相比，增加3倍多，人才数量明显提高。截至2007年底，全国机关干部中，具有大专以上文化程度的占干部总数的87.5%，比1978年提高了78.2个百分点,干部队伍文化程度不断提高。同时，干部队伍构成也日趋合理，国有企事业单位人员中各类专业技术人员已达2773.9万。其中，高级专业技术人员250.9万人，比2002年增加了58.6万人。①

2.扩大公选、引进竞争，干部民主选拔机制不断强化。经过多年的改革试点，民主推荐、民主测评成为干部选拔任用的必经程序和基础环节，考察预告、任职前公示、试用期和党的地方委员会全体会议无记名投票表决重要干部等制度全面推行。在地方领导班子换届中，对新一届领导班子人选进行全额定向民主推荐，对拟提拔人选在会议投票推荐的基础上还进行了差额二次推荐，实行了差额考察。这样就把坚持党的领导和体现群众公认原则结合起来，变“少数人在少数人中选人”为“多数人在多数人中选人”，变“暗箱操作”为“阳光操作”，变“伯乐相马”为“赛场选马”。从2003年到2006年底，全国共公开选拔党政领导干部1.5万余人，其中厅局级390余人，县处级3800余人。通过竞争上岗走上领导岗位的干部共20余万人，其中厅局级500多人，县处级2.8万人。一系列扩大民主的措施进一步扩大了选人视野，拓宽了选人渠道，丰富了干部选拔方式，促进了优秀人才脱颖而出。

3.轮岗交流、易地挂职，干部交流制度积极推进。改革开放以来，各地不断加大干部交流工作力度，重点部门、关键岗位领导干部的交流已经形成制度。2006年6月，中央在总结各地经验的基础上，颁发了《党政领导干部交流工作规定》，对干部交流对象、交流范围与方式、交流工作纪律等作出具体规定，干部交流的主要对象和重点领域进一步明确。目前，省部级干部交流力度进一步加大，中央与地方、东部与西部和跨行业、跨部门干部交流普遍推行，市、县党政“一把手”以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院和公安部门的主要领导干部，绝大多数实行了易地交流。从2003年到2007年底，全国共交流各级领导干部219.5万人，其中地厅级1.4万人，县处级21万余人，初步形成了在全国范围内优化配置干部资源的良好局面。

4.大胆探索、勇于创新，干部实绩考核评价体系日益科学。敢于创新、善于创新是党的各项事业向前发展的强大动力，也是深化干部人事制度改革的本质要求。按照中央要求，各级党委把贯彻落实科学发展观的实际成效作为考核班子、干部实绩的根本标准和评价班子、干部的基本依据，努力形成正确的用人导向。中央组织部还在各地试点基础上研究制定了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，在地方领导班子换届考察中普遍运用，实现了考核评价制度的重要突破，既进一步扩大了民主，又体现了正确的用人导向，发现和选拔了一大批优秀干部。

5.惩戒预警、多方联动，干部监督体系不断健全。干部监督工作随着改革的深入而逐步深化。2000年《中共中央组织部关于加强组织部门干部监督工作若干意见（试行）》颁布，党的十六大将干部人事制度改革的重点确定为“建立健全选拔任用和管理监督机制”，干部监督工作的地位得到更明晰的确认。党的十七大以后，中央组织部又明确提出，要把防止和纠正选人用人上的不正之风、提高选人用人公信度，作为组织工作让人民满意的重中之重来抓，坚决查处跑官要官、买官卖官、封官许愿、拉票贿选、突击提拔干部等不正之风，经过多年的不断实践和完善，干部监督体系不断健全，逐步建立了以思想教育为基础的自我监督、以政治素质为重点的上级监督、以民主集中制为主要内容的班子内部监督、以拓宽渠道为途径的群众监督、以经济责任审计为手段的财经纪律监督和以事前防范为措施的组织部门的日常监督等全方位监督体系。与此同时，中央相继建立了巡视工作、诫勉谈话和函询、述职述廉、经济责任审计、领导干部个人重大事项报告等制度，制定了防止“带病提拔”、“带病上岗”的11条措施，提出了深入整治选人用人上的不正之风、提高选人用人公信度的意见。从2002年开始，中央组织部先后指导17个省区党委组织部，在101个县（市、区、旗）开展了“科学规范和有效监督县（市）委书记用人行为”试点工作，在规范和监督“一把手”用人行为方面探索积累了有益经验。2004年3月，中央组织部又开通了“12380”全国组织系统专用举报电话，在各级组织部门设立举报受理点486个，形成一个覆盖面广、举报方便、受理迅速的举报工作网络。②

6.内挖潜力、强化素质，干部教育培训体制形成特色。党中央对提高领导干部的综合素质历来都十分重视，2006年3月，专门制定了《干部教育培训工作条例（试行）》，提出大规模培训干部、大幅度提高干部素质的要求，重点是提高党的领导干部的执政能力和执政水平，关键在于通过加强教育培训和实践锻炼，推动领导干部提高领导科学发展、服务人民群众、应对突发事件和驾驭复杂局面的能力。并通过各级党校、行政学院以及不同类型的学习方式，对全国所有县处级以上干部进行轮训。

7.分类管理、落实有序，企事业单位干部人事制度改革扎实推进。在国有企业，结合建立现代企业制度，全面推行产权代表委任制和公司经理聘任制度，健全企业领导人员管理体制。在事业单位，围绕“科学设岗、竞争上岗、签订合同、人事代理、搞活分配、妥善安置”，全面推行全员聘用制。截至2007年10月，全国已有75.6万个事业单位(占总数的60%)和2045万名工作人员(占总数的70%)实行了聘用制，事业单位人事管理逐步由身份管理向岗位管理转变。③

（二）我国干部人事制度改革的基本经验

在干部人事制度改革方面，全国各地积极探索，大胆实践，积累了丰富的经验。概括起来，就是必须做到“六个坚持”。

1.必须坚持干部人事制度改革的正确方向。推进干部人事制度改革，必须坚持高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，自觉把干部人事制度改革放在国际大背景和全党全国工作大局中去思考、去把握，坚持与经济体制改革相配套，与政治体制改革的目标相一致，为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强的组织保证。

2.必须坚持干部队伍“四化”方针和德才兼备原则。干部队伍“四化”方针和德才兼备原则，是党的干部路线的核心，也是干部选拔任用工作内在规律的反映。推进干部人事制度改革，必须全面贯彻党的干部路线，做到有针对性地培养干部，全面准确地考察干部，客观公正地评价干部，人尽其才地使用干部，持续有效地激励干部，严格及时地监督干部，形成干部选拔任用、管理监督的科学体系。

3.必须坚持党管干部原则，改进党管干部的方式。坚持党管干部原则，是党的组织领导的具体体现，任何时候都不能动摇。同时，必须适应新形势新任务的要求，把党管干部原则和扩大民主、依法办事有机统一起来，积极探索党管干部的有效途径，提高干部人事工作的科学化、民主化、制度化水平。

4.必须坚持尊重基层的首创精神，鼓励各地大胆探索，勇于实践。坚持自上而下的推动和自下而上的探索相结合，尊重群众的首创精神，不断总结完善，是干部人事制度改革的基本规律，也是提高干部人事工作水平的重要途径。我国干部人事制度改革的许多成功做法，都来自于基层的创造。推进干部人事制度改革，必须坚持继承与创新相结合，鼓励支持基层单位结合实际，积极探索新方法、新路子。

5.必须坚持以制度建设为根本，走规范化、法制化的路子。依法治国是党领导人民治国理政的基本方略。国家要健全法制，党也要健全党内法规，依靠制度加强党的建设，做好干部人事工作，形成相互配套、约束有力的制度体系，使干部人事工作有章可循，有法可依。

6.必须坚持继承优良传统与改革创新相结合原则。干部人事制度改革是一项创新的事业，只有不断创新，干部人事制度才能永葆活力。在新的形势下，必须以改革的精神研究和解决新问题，探索新途径、新路子、新方法，积极进行观念创新、制度创新和工作创新，把积极探索和大胆创新贯彻到干部培养、教育、选拔、任用、考核、监督、管理的全过程。

三、深化干部人事制度改革的基本思路和展望

在充分肯定成绩的同时，我们也要清醒地认识到，我国干部人事制度改革还面临着一些问题和困难。主要表现在：一些深层次的问题还没有从根本上得到解决，考准考实难、正常退出难、管理监督难仍然是改革中不可回避的三大难题；“综合配套、整体推进”改革的力度还不大，如何正确处理坚持党管干部原则、扩大民主和依法办事三者的关系，解决事业单位人事制度、国有企业领导人员管理制度改革相对滞后的问题，还需要进一步研究和探索；改革的实际效果还不明显，一些地方还存在“重程序、轻实质”的现象。我们要有勇气面对问题和困难，想办法着力解决。

（一）深化干部人事制度改革的基本思路

党的十七大明确要求：要“不断深化干部人事制度改革，着力造就高素质干部队伍和人才队伍”，这为新形势下深化干部人事制度改革指明了方向。当前和今后一个时期，干部人事制度改革要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，根据全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的要求，以建设高素质干部队伍、促进人的全面发展为着眼点，以科学化、民主化、制度化为目标，以建立健全选拔任用、管理监督和激励保障机制为重点，以扩大党员和群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权为着力点，解放思想、与时俱进，积极探索、勇于实践，努力形成与经济、政治、文化体制改革相适应，符合党政机关、企事业单位不同特点，更加开放、更具活力的干部人事制度，不断开创干部人事制度改革工作的新局面。

（二）深化干部人事制度改革的展望

1.以发展党内民主为重点，在扩大民主方面实现新突破。努力做到“四个扩大”：一是扩大干部推荐中的民主。对《干部任用条例》关于推荐范围规定的“其他需要参加的人员”进行具体化，根据推荐对象的需要适当扩大参加推荐人员的范围，拓宽发现人才的视野；对《干部任用条例》规定的“防止简单地以票取人”的要求具体化，把谈话推荐和投票推荐结合起来，把推荐情况和平时掌握的情况结合起来，真正把那些群众拥护、实绩突出的干部选拔上来。二是扩大干部考察中的民主。全面推行差额考察、考察预告、民主测评、民意调查等制度和方法，继续研究考察领导干部“生活圈”、“社交圈”的问题。三是扩大干部选用中的民主。全面推行领导干部公开选拔、竞争上岗以及地方党政正职拟任和推荐人选全委会票决制。四是扩大选举中的民主。改革和完善党政主要领导干部的选举制度。从基层开始，逐步、全面推行“公推直选”、“两推一选”等做法。具体讲，就是改进候选人提名制度，由以往的党组织提名为主，改为由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，最后实行差额选举。④

2.以建立科学的干部实绩考核评价体系为重点，在完善考核方面实现新突破。围绕落实科学的发展观和正确的政绩观，建立体现科学发展观要求的领导干部综合考核评价体系。一是实现评价主体多元化。根据评价主体对考核对象的知情度、关联度和责任度的不同，分别确定不同的评价主体，形成多元化立体式评价格局。二是实现评价内容导向化。评价内容既要反映对干部德才素质的客观要求，又要体现党的路线、方针、政策和群众的要求，更重要的是要体现科学发展观和正确政绩观的内涵。三是实现评价方法科学化。做到定性和定量相结合、日常监控和年度考核相结合、领导评议和群众评议相结合、社会调查和内部评议相结合。

3.以增强干部队伍的活力为重点，在推进交流方面实现新突破。加大干部交流力度，推进培养锻炼交流、任职回避交流、班子结构优化交流和地方党委、人大、政府、政协之间的干部交流。突出干部交流重点，对新提拔担任县以上党政领导职务的干部，原则上都要进行交流；地方党政正职和纪检、组织、政法等部门的主要负责同志原则上异地交流；省部级党政干部、省辖市党政正职和县（市、区）党政正职分别在全国和全省范围内有计划地进行交流。

4.以强化干部监督管理为重点，在建立健全干部激励约束机制方面实现新突破。一是加强对用人权的制约和监督。规范动议和首次提名行为，加强对领导干部特别是一把手用人权的监督；明确推荐提名、考察、决策责任，建立违反《干部任用条例》否决机制，健全用人失察失误责任追究制度；加强对《干部任用条例》执行情况的监督和检查，加大案件查处力度，严厉整治“跑官要官”，坚决惩处“买官卖官”，切实防止干部“带病提职”、“带病上岗”。二是完善干部职务和职级相结合的制度，建立干部激励和保障机制。进一步健全完善有关政策措施，充分调动干部队伍的积极性，保持干部队伍的廉洁。

5.以完善干部正常退出机制为重点，在干部能上能下方面实现新突破。严格执行《任期暂行规定》，完善任职试用期制、部分领导职务聘任制，健全干部“下”的制度，把组织配置人才资源与市场配置人才资源有机结合起来，拓宽干部“下”的渠道。完善社会保障体系，落实干部“下”的配套措施。教育引导干部群众淡化“官本位”意识，以平常心态对待干部的进退留转，营造干部“下”的社会环境。

注释

①张炳升：《奋进的步伐 辉煌的业绩——改革开放30年领导班子和干部队伍建设综述》，《光明日报》2008年12月22日。

②商晶：《锻造善于治国理政的高素质干部队伍——改革开放30年党政领导干部选拔任用工作发展记事》，《中国人事报》2008年12月24日。

③徐颂陶、王鼎、陈二伟：《中国干部人事制度改革30年》，新华网，2008年1月10日。

④梁妍慧：《干部人事改革30年：选人用人不正之风为何屡禁不止》，《学习时报》2008年6月26日。

责任编辑：思 齐