覃福晓

摘 要：现代议会有着与生俱来的双重天性，既是一国的立法机构，同时又是该国各地方代表的集会。这种天性内在地要求议会及其组成人员要有代表性。为提高人大的代表性，必须逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，尽快改革选民登记制度，同时，逐渐减少人民代表中企业家和一府两院官员的人数，努力提高人民代表和选民的利益关联度，在条件成熟的时候逐步扩大直接选举的范围。

关键词：代表性；十七届三中全会；利益关联

中图分类号：D62 文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2009)03—0005—04

一、代表性是代表机关应该具有的内在属性

在人类历史上，人们对代表机关是否应该具有代表性，有一个从不重视到重视的发展过程。

1.柏克的理论：议员不受选民左右的独立性

较早对近现代代表机关及其组成人员的职责进行论述的是英国哲学家、议院议员艾德蒙•柏克。他在1774年对布里斯托尔的选民们所做的演讲中表示，一个胜出的候选人成为议员后要担当一定的角色，承担应有的责任。他说道：“这种角色和责任就是：当选民的意见与议员们的意见大体上相近时，议员们才有责任在议会中提出并支持选民的这种意志和意愿。但是，当选民的意见与议员的意见相左时，议员则没有义务继续听从选民的观点。相反，议员们作为代表的角色和责任，是为了更大的、整个国家的利益而做出理性的判断，采取正确的行动。”①柏克的这种理论实质上是强调了议员不受选民左右的独立性。由于没有满足选民对代表性的需求，柏克的观点因此受到挑战和质疑。

2.现代代表机关具有与生俱来的双重天性

随着形势的发展，为了避免偏执于非此即彼的抉择，现代政治学家、法学家们更倾向于强调代表机关既是立法机构，同时又是该国各地方代表的集会的双重属性，致力于论证两者兼顾的重要性。已出版了九版的畅销书《国会和议员》开篇就以“国会的双重天性”为题，阐明了现代议会“既是一个统一的国家立法机构，同时又是该国各地方代表的集会。”②现代议会的这一固有的、与生俱来的双重本性决定了它有两种相互联系的职能：一是为国家通过法律或监督其他立法主体进行法的创制；二是让其成员分别代表各自的选民。两种职能不可顾此而失彼。以国家的共同利益、根本利益和长远利益为借口只扮演好其中任何一个角色都是远远不够的。这种观点同样也受到我国宪法学学者的重视和认同。中国人民大学许崇德教授认为，作为国家权力机关的人民代表大会，代表着人民的意志和利益，人民代表大会的全体成员整体地代表着人民的意志和利益。“但是每一代表却只是选举产生他的那一部

分群众的意志的代表，并接受这部分群众的监督。在采取地域选举的情况下，每一个人民代表基本上是本选区或者本地域的群众意志和利益的代表者。在采取职业选举或按阶层选举的情况下，则每一人民代表是本行业或者本阶层的群众意志和利益的代表者。”③

3.社会主义国家对人民代表大会及其组成人员代表性的要求

社会主义国家的人民代表大会制度不仅要求人民代表通过选举获得代表性，通过与选民联系保持代表性，而且还规定选民可以对代表行使罢免权，以确保人民代表真正对人民负责，受人民监督。对人民负责，受人民监督，是由第一个无产阶级专政政权巴黎公社首创的。马克思在《法兰西内战》中指出：“公社是由巴黎各区普选选出的城市代表组成的。这些代表对选民负责，随时可以撤换。”④马克思又说：“因为巴黎是公社的首倡者和楷模，我们应引为范例。”⑤列宁也在《罢免权法令草案》中写道：“任何由选举产生的机关或代表会议，只有承认和实行选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关。”⑥在马克思列宁主义的指导下，我国宪法第3条则明确规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由选举产生，对人民负责，受人民监督。”为落实这一宪法精神，我国《选举法》第44条和第45条分别详细规定了，对于直接选举产生的县级和乡级的人民代表大会代表，以及对于间接选举产生的县级以上的人民代表大会代表（包括全国人民代表大会的代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会代表）的罢免程序。

二、代表性的获得和保持

为了充分体现现代代表机关既是立法机构同时又是该国各地方代表集会这一内在本质，各国都十分重视人民代表机关组成人员的选举过程。人民代表只有经过民主选举产生，才能保证他们确实从民众中产生，也才能保证他们获得代表性。因此，选举的过程就十分重要，它相当于签订一个委托合同以确定代理关系的过程：参加竞选的候选人分别提出自己的政纲，这就是向所在选区不特定选民发出了要约邀请；选民比较各个候选人的人品、政治见解、施政纲领、解决特定问题的方案等，从中选出一个候选人并投他的票，将立法权、监督权和重要事项议决权委托给他，这就是提出要约；代表候选人胜出，并如期履职，这就是做出了承诺。经过前述三个环节，双方缔约人达成合意，合同成立并有效。代表当选后行使代表职权的过程就是对合同的具体履行过程，合同期限到该代表的任职届满为止。选民投票授权给获得选票较多的候选人，使其获得代表资格，也就是获得代理权，以代理选民。因此，“代表性要求选民选择自己的使者并使其成为他们行动的代理人。这种关系意味着代表应该以选民代理人的身份行动。”⑦

人民主权不仅意味着人民有权参加选举，将自己的权力委托给代表，而且还意味着在合同期满后人民有权依法予以收回，再委托给其他的代表。到了议员或人民代表换届选举的时候，选民根据其上一任期的表现进行验收，对满意的代表或议员，以继续投他的票的方式使其得以连选、连任或担任更高一级的代表或议员，以示表彰；对不满意的代表或议员，就可以取消委托，终止代理关系。选民在新的一轮选举中不再投那些怠于代表他们意志和利益的议员（代表）的票，解除原先与其签订的委托合同，同时根据新一轮选举中各位候选人所提出的要约邀请，另行选出新的议员（代表），用将选票投给新的议员（代表）的方式，与新的议员（代表）签订委托合同，以确定新的代理关系。

因此，议员或代表选举，除第一届的选举之外，其后的每一届选举均有验收、结算或清算的性质。⑧这种验收、结算、清算的特性实质上是赋予了选民有“秋后算账”的权利，能保证选民选出的代表确实持续地代表他们的意志和利益。

三、目前我国代表机关代表性不足的表现

1.从代表性的获得情况进行分析

第一，选举权配置不合理。现行《选举法》第12、13、14、16条明文规定，农村应选代表的名额，“按照农村每一代表所代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”第二，大量流动人口的选举权在流动中流失了。我国目前城镇农村流动人口大约1.5亿人左右，而且这个数目从长远看还会有继续增多的趋势。长期以来，由于实行以户籍地而不是以居住地为选民登记地的选民登记办法，大量流动人口的选举权在流动中流失了。而选举权的流失则导致他们更多权利的虚化。第三，直接选举的范围偏窄。根据《选举法》第2条的规定，只有县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。而“全国人民代表大会的代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会代表，由下一级的人民代表大会选举”。非直接选举，即间接选举，其实就是一种由被选民委托的代表进一步转委托，建立一种复代理关系。由于这种复代理无需基层选民的另外单独授权，因此，在实施转委托的过程中是否充分、真实反映基层选民的意志和利益，只能靠具体实施转委托的各个代表的政治自觉。

2.从维持代表性的角度进行分析

第一，选举没有很好地体现出验收、结算或清算功能。目前的选举普遍没有竞选活动，而且人大代表之所以能够当上代表，一般不是因为其上一任期履行代表职责好，而是因为其他的原因，比如说组织安排。有一些地方把担任人大代表作为给领导干部的政治待遇，更有的地方把担任人大代表作为招商引资的条件对纳税大户进行奖励。这样，代表是否再次当选，不是取决于选民的满意与否，而是取决于组织是否再次安排，取决于自己还是不是领导干部，或者还是不是纳税大户。选举没有体现出验收、结算或清算功能，如果体现出验收、结算、清算的功能，那也是其标准发生了变异，而且这种验收、结算、清算的主体已不再是选民。可见，选举确保代表维持代表性的激励机制先天不足。第二，人民代表和选民的利益关联度偏低。利益关联是指选民能够通过他们推选出来的代表的参政行为，获得和维护他们的正当利益，否则有权取消这些代表的资格。由于现行单位制度、户籍制度的影响，代表和选民的利益关联度明显偏低。较低的利益关联度通常会导致选民对代表的约束力降低。同时，因为代表分别来自不同的阶层，不可避免地要为其所处的阶级、阶层谋福利，而对于其他阶级、阶层的利益则由于关联度不高要么仅是出于良知偶尔提及，要么被置于次要的或无关紧要的地位。目前我国人民代表里农民和农民工代表太少，人大代表与农民、农民工的利益关联度不高。第三，代表中企业家和一府两院官员过多。一是企业家代表过多，导致政治精英与财富精英的过度亲密结合。而这种过度亲密结合，有可能不利于表达大多数普通群众的利益诉求。二是一府两院官员代表过多，明显削弱了人大对一府两院的监督职能。从全国人大到地方各级人大，代表当中一府两院的领导干部比例偏高，一般都高达七成以上。领导干部比例偏高，不利于人大发挥对一府两院的监督职能。有人认为，我国是议行合一的体制，故而如此，这实在是大大的误读。马克思说的是权力机关作为机关的议行合一，并没有说是个人的议行合一。

四、提高人大代表性的途径

1.统筹城乡经济社会发展，逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表

统筹城乡经济社会发展，是党中央在正确把握我国新阶段经济社会发展的新趋势、新矛盾、新挑战、新机遇和遵循经济社会发展规律的基础上提出的，具有极为重要的战略意义，我们在人大制度建设时也应努力做到这一点。我国的根本政治制度是人民代表大会制度，而且“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”（宪法第2条第二款）。选举权是政治权利的重要组成部分，也是实现其他基本权利的重要基础。十七大报告提出“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，最终实现城市居民和农村居民选举权的完全平等，以便更真实地反映我国当前和将来社会构成的实际情况，使各阶层在全国和地方各级人民代表大会中都有与其地位相当的代表，切实做到城乡统筹，切实体现科学发展观。

2.尽快改革选民登记制度，实行以居住地为选民登记地的登记办法

关于一个公民居住多长时间才可以在居住地参加选举的问题，这里有必要提一提19世纪的法国。当时法国的农村人口占该国人口总数的三分之二以上⑨（以户籍类别为标准，人口结构比例正好与我国的现状近似），法国1848年宪法规定，选民必须是在选区居住满六个月的才在该选区拥有选举权。马克思在《路易•波拿巴的雾月十八日》中认为这种做法是过于苛刻的。⑩作为真正信奉马克思主义的社会，绝不会允许近两个世纪前马克思就加以垢病的制度缺憾长期维持下去，只要条件具备，这种社会一定会做出适当的改革。因为选举权不仅是人民一项最根本的权利，而且“民主选举已被视为充分保障基本人权的一个重要条件。”(11)所以，修改现行选举法已于2008年10月被纳入十一届全国人大常委会立法规划。在修改选举法时，应该充分考虑我国社会的发展要求，实行以居住地为选民登记地的选民登记办法，从而解决市场经济改革后大量流动人口选举权得不到落实的问题。

3.适当改革现有的代表结构模式，以真实反映社会现实的结构状况

具有“破冰”意义的是新疆维吾尔自治区党委办公厅下发的第12号文件《关于认真做好县(市、区)人大、政府、政协和乡(镇)人大、政府换届选举工作的通知》规定：“人大代表的构成应有先进性、广泛性、代表性，其中县（市、区）人大代表中领导干部代表比例不超过25%，工人、农牧民、知识分子和其他劳动人民等代表所占比例不低于75%。”第十届全国人民代表大会第五次会议《关于第十一届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定》中规定：“来自一线的工人和农民代表人数应高于上一届。”到了选举十一届全国人大代表时，省级官员代表大幅缩减，一线工人和基层农民代表大幅增加。其中，一线工人代表比上届增加了一倍以上，基层农民代表比上届增加了70%以上。现在的关键是防止反弹，而且在经过一段时间的探索之后，还需要形成制度固定下来。在实际工作中，一是要确实认识到逐渐降低人大代表中官员特别是一府两院官员比例的重要性。只有一府两院官员比例下降了，一线工人、农民代表和法律等专业代表的比例才可能增加，人大对一府两院的监督职能才能真正落实和强化；二是在操作时严格分清代表的“界别”。要规定各提名代表候选人的单位必须公示提名人选的基本情况，不能让厂长摇身一变成了一线工人代表，乡长镇长变成了农民代表。从长远来看，我们长期沿用的按工人、农民、党政干部、知识分子、民主党派和无党派代表人士、归侨这几个方面来确定代表界别，已不能充分反映当今社会构成的实际情况。新兴职业群体，如企业家群体，如果不能获得正式的代表比例名额，反而会挤占更多工人、农民、知识分子的名额。因此，有必要考虑根据形势的发展，与时俱进，适当改革现有的代表结构模式，以真实反映社会现实的结构状况。(12)

4.提高人民代表与选民的利益关联度

在将来的制度设计中，有必要重视关联度偏低带来的负面影响，努力提高人大代表与选民的利益关联度。比如，代表们的任职表现，包括是否积极主动地提出议案，以及所提的议案是否代表基层选民的意愿，会影响到他们是否能继续当选。只有这样，人大代表提出选民关心的议案的积极性才会被激发出来，否则他们将有意无意地根据他们自己的判断以指导自己的政策选择，即回到了艾德蒙•柏克的议员独立主义。这也就是说，如果建立起一种机制，将人大代表的表现与他们的连任甚至提升紧密联系起来，那么，那些有抱负的代表势必会加倍努力地工作。

5.在条件成熟的时候逐步扩大直接选举的范围

邓小平同志曾经在1987年4月16日会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时说过：“大陆下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。现在我们县级以上实行的是间接选举，县级和县以下的基层才是直接选举。因为我们有十亿人口，人民的文化素质也不够，普遍实行直接选举的条件不成熟。”(13)很显然，随着广大人民群众素质的不断提高，随着相关条件的不断成熟，我们要逐步扩大直接选举的范围。

注释

①John C.Courtney:Elections,UBC Press,2004,P.130.

②Roger H.Davidson and Walter J.Oleszek:Congress and Its Members,CQ Press,2004,P.4.

③许崇德：《宪法》，中国人民大学出版社，2002年，第111页。

④⑤《马克思恩格斯全集》，第17卷，人民出版社，1963年，第358页。

⑥《列宁全集》，第33卷，人民出版社，1985年，第102页。

⑦Scott Morgenstern:Patterns of Legislative Politics,Cambridge University Press,2004,P.27.

⑧蒋劲松：《全国人大常委会的代表性探讨》，《政法论坛》2004年第6期。

⑨《马克思恩格斯全集》，第7卷，人民出版社，1959年，第96页。

⑩《马克思恩格斯全集》，第8卷，人民出版社，1965年，第134页。

(11)Ho-Won Jeong:Peacebuilding in Postconflict Societies:Strategy and Process,Lynne Rienner Publishers,2005,P.114.

(12)王松苗：《降低官员代表比例有利于优化代表结构》，《检察日报》2008年01月18日。

(13)《邓小平文选》，第3卷，人民出版社，1993年，第220页。

责任编辑：思 齐