钟坚

8月27日，全国人大常委会第十次会议通过了人民武装警察法草案，使得大陆86万武警部队今后的执法名分再无悬疑。按中国人大审议法案的程序，法案二次审议通过后，相关审议法案不久便可正式生效。

近年来，大陆各地群体性和应急突发性事件呈高发态势，担负内卫任务的中国武警不仅被用来解决边疆问题，还常常用于平息内部的群体事件。因此，有关武警部队行动方向的人民武警法的出台引人瞩目。

武装警察在平定乌鲁木齐“7·5”事件中发挥了重要作用。

即将正式实施的武警法删除了“县级以上人民政府及其公安机关”有动用武警权限的具体规定。很明显，这是对地方政府随意调动武警部队解决群体事件的一种限制。

不过，据中国武警内卫专家透露，调动武警部队的权利也不可能完全上收，以后哪一级政府执行安保任务才能获得国务院和中央军委的授权，武警法语焉不详。而武警部队司令员吴双战在接受媒体访问时，承认长期以来这是一个涉密性的问题。但是最有可能的是，“今后动用武警部队维稳、平暴等任务下放至省级政府和直辖市领导来把握，另外还需及时向北京最高层汇报，避免先斩后奏”。

就在地方动用警力权限紧缩的同时，有迹象表明，为灵活机动应对处突和应急救援等一系列的非战争军事行动，武警部队各部队在与中央各部委在军地信息系统联通、组织体制上近日有大的调整。

本港《大公报》称，武警下辖的交通、水电、黄金、森林四支专业部队，今后将全部设立第一政委，并由国务院相关部委的行政首长担任。此举旨在加强武警与行政部门的联系协调，提高武警部队遂行任务能力。

武警“无法可依”27年

1982年6月19日，中共中央批转了公安部党组《关于人民武装警察管理体制问题的请示报告》，决定将人民解放军担负的地方内卫任务及其执勤部队移交给公安部门，与公安原有实行义务兵役制的武装、边防、消防三个警种统一组建成中国人民武装警察部队。公安部成立武警总部，省、市、自治区公安厅（局）成立武警总队，地区一级成立武警支队，县级公安成立武警大队或中队。

新组建的武警部队采用军地双重领导体制，在编制序列、服装式样、供给标准、纪律要求、教材训练等方面执行解放军的条令、条例和供给标准，享受解放军的同等待遇。

中央政府对武警部队的定位是主要担负国内安保，战时配合解放军作战。“因为抽调军队成建制、大规模、长时间地进行安全保卫、抢险救灾以及其他非训练性军事行动，会对部队正常的军事训练和战备秩序造成影响。”武警指挥学院武警战略发展教研室一位专家称。

从2008年军队执行的各项任务来看，除了北京奥运安保任务经过充分的计划组织外，其他任务，比如抗击南方雨雪冰冻灾害、“3·14”藏区维稳和“5·12”抗震救灾等，都属于重大突发性任务，担负这些任务必然对军队正常的工作安排造成了冲击和影响。这一结果表明，各类非传统安全领域内的“突发事件”，由内卫部队来有效应对，最为合适。

但武警部队执勤，在大陆长期缺乏法律保障和约束。武警法通过后，武警部队司令员吴双战首次接受官媒采访，披露了武警部队重新组建27年却无法可依的尴尬情状。吴双战说，目前，武警部队执行任务的依据主要是中央文件、军队和武警部队有关规定，以及一些国家现行法律中的相关规定。

他透露，大陆武警部队在完成多样化任务中，没有法律法规的保障，比没有先进武器更可怕。制定《武装警察法》，确保武警部队完成多样化任务有法可依、有章可循，不仅非常必要，而且十分紧迫。

1994年，武警系统首次提出《武警法》的立法规划。法案初稿中，武警执行安全任务的表述为“参加处置社会安全事件”和“参加处置恐怖袭击事件”。

参与立法起草的武警指挥学院有关专家称，拉萨“3·14”事件和乌鲁木齐“7·5”事件后，二审稿一致统一为：参加处置暴乱、骚乱、大规模严重暴力犯罪事件、恐怖袭击事件和其他社会安全事件。“这样的表述更富时代特征，具有法律的涵盖性。”他表示。

县级政府动用警力被删

今年4月，《武警法》一审草案中规定：“县级以上人民政府及其公安机关在确需调动、使用人民武装警察部队执行安全保卫任务时，应当严格按照国务院、中央军事委员会规定的批准权限和程序办理。”

在过去一段时间内，大陆陆续发生贵州瓮安、云南孟连和湖北石首等群体性事件，地方政府动辄使用警力平暴被舆论广为诟病。2008年7月，云南孟连县胶农和企业间的商业纠纷被歪曲为有组织犯罪事件，武警被召来后，事情演变成农民和武警之间的冲突，两名村民被打死。这起事件以33名涉案人员被查处告终。

“群体事件如果控制不好，事态会进一步恶化，从而引发暴力犯罪的发生，因此，使用警力、动用武警的时机是很微妙的。”参与审议法案的中央党校某专家表示担忧。大陆武警部队双重管理体制已实践20多年，但在实践中，动用警力的分寸拿捏成为一个可大可小的问题。

即使是担负平暴、维稳任务的武警部队，有时也会受到广泛的质疑。“有些文件和规定密级较高，知情范围小，特别是武警部队处置群体性事件、骚（暴）乱事件时用兵动枪规定等，人民群众并不知道，国际社会更不知悉，因而常有公民和组织提出质疑，甚至责难。”吴双战在接受采访时透露。

现行的武警任务体系中明确，武警部队兵力跨地区集结、输运遂行任务，统一由国务院和中央军委调遣。但应对地方发生的各种突发性事件，伺种情形下动用武警部队，现行国家法律中的相关规定比较零散，大陆各省市因此各有内部规定。

比如内地沿海某省规定，发生100人以上的群体性事件，地市级领导可以调动武警部队进行弹压。而大陆中西部一个县的应急预案中，调遣县武警中队成为县里主要领导的理所当然的—项授权行为。

相对于4月的初审稿，已通过的武警法中对调动使用武警部队执行安保任务权限的规定更加严格和谨慎。该法明确，武警部队将肩负处置暴乱、骚乱、大规模严重暴力犯罪事件、恐怖袭击事件等8项职责。同时写明“批准权限和程序由国务院、中央军事委员会规定”，删除了“县级以上人民政府及其公安机关”有动用武警权限的具体规定。

对于哪一级政府可以在本辖区内动用武警部队，武警法虽然采取了政策性模糊用语，但强调了“严格审批、依法用警”的原则。

此次审议的武装警察法草案还对武警部队在执行任务中的行为进行了规范。草案规定：武警不得有非法剥夺、限制他人人身自由，非法搜查他人的身体、物品、交通工具、住所、场所等行为。同时，武警遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当及时救助。

军地合纵连横

对突发性情况的常态化应对，是中国面临的安全发展趋势，而武警部队的建设势必与这个趋势适应。

武警指挥学院武警发展战略教研室的一位专家表示，建立一体化的军事信息指挥系统，是统一各方力量，有效组织联合行动的重要前提。正如《大公报》近日报道称，武警体制近期进行了局部调整，武警、交通等四大专业警种部队今后都设立第一政委，由国务院相关部委领导兼任。

据报道，国务院、中央军委近日批复了《武警水电、交通部队纳入国家应急救援力量体系方案》，要求武警总部与国家交通运输部、水利部合作，争取在较短时间把两支部队建设成为遂行应急救援急难险重任务的专业骨干力量。

为理顺指挥，中央决定今后将由交通运输部、水利部部长（或一名副部长）分别兼任武警交通、水电部队第一政委；同时在交通运输部、水利部、国务院应急办和两支武警专业部队之间建立联席会议，加强信息共享、情况通报、预案衔接、专家指导等沟通协调机制。

据《大公报》透露，除武警总部外，四支专业部队会相继设立第一政委。武警黄金部队第一政委现由国家发改委副主任蒹国家能源局局长张国宝担任，武警森林部队第一政委由国家林业局局长兼国家森林防火指挥部总指挥贾治邦担任，二人都是正部级官员。

武警交通部队第一政委将由交通运输部部长李盛霖担任，该部队将负责交通枢纽的抢修保通和特殊管护，以及其他突发事件的应急处置。武警水电部队第一政委将由水利部长陈雷担任，水电部队主要担负因自然灾害等方面导致损毁的水利设施、输变电线路、输油输气管道的抢险救援。

根据安排，从目前开始至明年年底，将用一年半时间，分阶段完成交通、水电两支部队应急救援力量建设初步任务。

武警水电、交通等专业警种部队近几年在处置各种因自然灾害引发的突发事件中发挥了重要作用，但由此也发现军地双方在互联互通、指挥协调等方面有诸多障碍。

分析人士认为，此次武警把军地双重领导体制复制到各专业警种，足见大陆在立足国家安全战略全局，着眼武装力量建设统筹发展，建设与形势要求相适应的内卫力量方面迈出了新步。 编辑 涂艳 美编 黄静