周兼明

最近因网上晒出海南文昌农户余亚英每月3元钱的养老金凭证，引起舆论大哗，网民们戏谑地称之为“中国最牛养老金”。随后《南方都市报》作了跟踪调查，证实了消息的确凿。记者在调查中透露，这种情形在各地非常普遍。如黑龙江领农村社会养老金的4万余人中，每月只领到几毛钱的占到1/4，半数农民只能领到五六元钱。而重庆一份调查显示，由于不够来回车费，大多农村老人根本无法去领那几块钱的养老金。

民众此时热议农村养老金问题，应与8月18日召开的全国新型农村社会养老保险试点工作会议有关，这次试点简称“新农保”。国务院总理温家宝在会议上强调，在国家财政困难的情况下，宁可压缩其他开支，也要挤出钱来，把“新农保”这件大事办好。对此，大陆媒体一片赞誉之声，但“3元钱养老金”引发的争议，却透露出民众对此项政策能否稳定推进还是持怀疑态度的。

这种怀疑是有历史渊源的。17年前，中国农村就开始了养老保险试点，1992年民政部专门颁布了“关于《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》的通知”。当时的原则是“以个人缴费为主，集体补助为辅”，国家只给政策扶持，实际运作中却举步维艰。迄今为止，参加养老保险的农村人口也不到10%，2002年此项工作便完全陷入僵局。即使参加的农民，领到的养老金也极少，距离养老目标实在太远。

人们把这次农村养老保险的行政作为，称为“老农保”。虽是农民自己出钱养老，政府并无资金扶持，但这些农民的血汗钱却养活了庞大的农保机构。除管理损耗外，还出现很多贪污挪用现象。比如张家港市就查处过某村委会副主任挪用农保基金炒股案，先后挪用本村养老基金104万余元，亏空40万余元。另外就是当年对农民承诺的回报率，因无法实现基金增值，根本无法兑现。于是各地便出现“3元钱养老金”这种让人尴尬的局面。

如果说“老农保”制度政府职责模糊，这次“新农保”推行，政府是期望担起责任的。如今的新农保，采取的是基础账户和个人账户相结合的方式，基础养老金由中央和地方财政共同负担。应该说，这个理念是美好的，但由于它依然是政策性文件，遂依然难以长远、稳定地被保证推进。一方面是投入的问题：政府是否能加大投入？中央和地方的投入比例到底是多少？另一方面则是保障问题：如何保证各级政府投入到位？如何防止投入的资金不被中间环节卡压掉？亦即政策指令与资金配置要匹配，执行力度与法制建设也要匹配。不能只出行政命令，更不能没有独立方监督，“没有条件创造条件也要上”的豪迈精神在国家制度建设层面是不适用的。

这些年来，中国农村社会保障制度的建设，主要依靠的就是国务院及其部门的相关通知，真正的法律文件几乎空白。这类政策文件，多有阶段性特征，随着政府5年一换届，新老两届工作重点的转移，政策的连贯性是很难得到彻底执行的。并且，政策性文件与法律文件还有一个不同，就是社会透明度低，不仅影响到对农民的告知，全社会也无法担负起监督的职能。而立法则不同，法律是硬性的，不管哪些政府上来，都必须遵守，比政府行政政策更具有权威性、持久性。

纵观发达国家经验能发现，政府对农村社会保障的组织实施大多走的是立法先行的路，即使有调整也是先制定法律。比如德国在1957年就制定了《农民老年援助法》，1995年又制定了《农业社会改革法》来改革相关体制；日本1959年发布《国民养老金法》、1970年再制定了《农民养老金法》。因为有相关法律的颁布与实施，这些国家早在上个世纪末以前，就建立起了完全覆盖农村的社会保障体系，不仅包括公共医疗、养老等社会保险，还包括护理、老人保健等公共福利。政府的职责，涵盖了从立法到组织实施、从资金投入到监督管理的全部过程。

要想降低制度变迁的成本，立法先行无疑是最佳路径。因为只有统一的立法，才能真正确立农村社会养老保险制度在公共政策中的基础，明确中央、地方和个人的权利和义务。有了这个总体法律框架，各地才可能根据本地区的现状，制定更为细致的、与本地区相适应的法律规范。立法不仅能保证制度的权威、独立和稳定，也能避免因政策反复带来的负面效应。所以行政伦理中的公平正义，首先体现在公共政策的法制化上，而立法是表明政策实施的正义性与公共性的最好方式。

虽然在“3元钱养老金”的背后.还有一个公务员、企事业和农民养老系统的“三元结构”的问题。但先行确立农村社会保障的法律地位，无疑是“新农保”的首要任务，全国人大只有制定了《农村社会保障法》，国务院依据该法颁布的相关条例才具权威性和连贯性，才可能避免重蹈“老农保”的覆辙。这次“新农保”要求到2020年前基本实现全国覆盖.如果没有法律作为后盾，这个目标能否达成依然前景堪忧。假如11年后，又出现“30元钱养老金”的故事，谁又来承担责任呢？生命的流失和衰老，是不允许我们再犯这样的错误的。