努尔热合买提

一、 引言

从我国农村实行家庭承包经营以来，关于农村土地承包经营权的稳定与流转问题一直是学术界和政界关注的热点。随着《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）发布，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，农地承包经营权流转（简称农地流转）与规模经营问题再一次成为热点。农地流转关系到农业发展，农民增收和农村稳定，是一个系统工程，因此，必须正确理解农地流转的涵义，规范流转行为，保障农民权益。

土地流转是指土地使用权的流转，即拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，原承包人保留承包权，同时还拥有收益权。事实上，土地流转并非“决定”的新亮点，早在1984年的中央一号文件中就鼓励土地向种田能手集中，土地流转的实践已经先于文件的出现而进行了20多年。“决定”指出，要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。“更加充分” 和“长久不变”是这次文件的亮点。“更加充分”就是给予农民对承包土地完整的权利，包括占有、使用、收益、处置等各项权利，从而使农民有一个长期而稳定的预期。“有保障”的，就是要保护农民对土地的上述各项权利，不能随意侵犯。“长久不变”是指农村家庭承包经营制度将在相当长的时期内存在，这颗“定心丸”将使农民珍惜土地，投资土地，放心自主地流转土地（陈锡文，2008）。

二、土地流转的必要性

1.实现规模效应，建设现代农业的要求。我国户均土地只有半公顷左右，小规模和大市场之间的矛盾突出，农民收入很难通过市场得到保证（孔祥智，2008）。扩大经营规模一方面有利于农田基础设施建设，另一方面，有利于推广使用新品种、新技术以及实行机械化作业。新疆沙湾县部分乡镇的农地互换实践就是有力的佐证。土地互换后，七零八落的上千块土地被改造成一块块大条田，大面积使用滴灌技术，达到了节水、增地、节省劳动力和增收的多重效果。土地流转后的集中经营还便于病虫害的集中防治，也便于监督检查农产品的生产过程，确保农产品质量安全。新疆尼勒克县已经开始的土地流转实践也表明，有规模才会有大效益。

2.增加农民收入的要求。家庭承包经营制度实行之初，的确激发了农民的生产经营积极性，增加了农民收入，改善了农民生活。但近年来，这种分散的小规模家庭经营制度的潜力几乎发挥殆尽，出现了农民增收难，城乡差距逐渐拉大的局面，尤其是2007年，是改革开放以来城乡居民收入差距最大的一年。通过土地流转，实现集约经营，流出土地者既可以获得租金收入，也可以获得股金分红，或者获得返聘从事农业生产的工资性收入和外出打工、从事其它经营活动的收入，收入来源增加，为农民增收创造了条件。流入土地者可以从扩大土地规模、集约经营中获得更多收益。近年来，随着农村增收途径增加，尼勒克县出现了许多忙于其它产业而无暇种地的农民，而一些专门从事土地承包的大户又经常为包不上地而发愁，国家的土地流转政策恰好为两者提供了双赢的条件。土地承包大户把其他农户不愿意种的山坡荒地以及小块口粮地集中起来经营，取得了良好的经济效益。沙湾县上户地乡杨李村农民将土地转包给屯河公司，可以获得转包费、到企业基地工作的工资收入；四道河子镇下八户村的土地互换节约了大量劳动力，该村有三分之一的劳动力外出务工，寻找新的收入来源（杨少华，2008）。

3.实现城镇化和工业化的要求。推进城市化是推动我国经济增长、社会进步的重要手段，而城镇化的直接动力在于工业化。要提高我国的城市化及工业化水平，既需要将农村劳动力从土地上解放出来，实现劳动力从第一产业到第二、第三产业的转移，也需要更多来自农业的食物、原材料等为城市生活、工业生产等提供充足的物质保证，更需要农村不断提高的消费能力来为工业及商业提供更大的市场，拉动需求，刺激经济增长。土地流转将带来土地的高效集约经营，提高农业生产率，增加农民收入，为实现城镇化提供了必要的人力物力基础，也为工业化的进一步发展提供了动力。

三、土地流转模式

20多年来，我国各地农村探索了不同的农地流转模式。目前，主要有以下几种可以借鉴（斯木，2008）：

模式一：转包。转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。接包方按转包时约定的条件对转包方(原承包方)负责。承包方将土地交他人代耕不足一年的除外。 该模式的代表是温州市，他们通过转包的方式，实现耕地向种粮能手、村集体及专业合作社集中，并实施全程机械化服务，不仅有效遏制了耕地抛荒现象，还成功稳住了粮食生产。

模式二：互换。互换是指承包方之间为各自需要或者方便耕种管理，通过自愿平等协商，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。互换后，原土地承包合同规定的权利义务可由原承包者承担，也可随互换而转移，但如果转移则须按规定办理相关手续。沙湾县四道河子镇、老沙湾镇等是这种模式的实践者，他们遵循“宣传动员、征求意见、民主协商、制定方案、签订协议、登记备案”的基础程序，通过“民主议事卡”、“一事一议”方式开展土地互换工作，推进农业集约化、规模化经营（肖兵，2008）。2007年，土地互换经营的四道河子镇下八户村农民人均纯收入近8000元，有些农户的收入达几十万元，甚至上百万元。

模式三：入股。入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业生产经营；其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营，承包方按股分红。甘肃宁县焦村乡任村首个土地股份合作社就采

四、土地流转中存在的主要问题

1.流转机制不健全。流转和租赁市场尚未形成，加上政府引导滞后，缺乏中介组织，造成土地流转的供求信息不灵。一些有了稳定职业的农民将承包耕地抛荒或请人无偿代耕，甚至倒贴求耕，而农业企业及种养能手缺乏耕地，又由于农村投资补偿机制尚未建立，土地流转补偿费标准缺乏，阻碍了土地的正常流转。

2.流转的手续不规范。有相当部分的流转只是口头的约定，没有签订书面合同。个别有签订书面合同，也存在条款不完整，内容过于简单，对于流转土地的质量、坐落、双方权利义务及违约责、流转价款及支付方式、合同期满后地面的处置、复耕赔偿措施等条款缺乏明确具体的规定，到期后没有复耕，造成抛荒，致使土地的严重浪费。

3.个别地方违背农民的意愿，损害农民的利益。一些乡村领导简单的认为种田没有效益，没有出路，用低价补偿和简单粗暴的行政手段集中农民土地，没有考虑农民的退路，对社会稳定埋下隐患。

五、完善土地流转的对策思考

1.提高统一对土地流转工作的认识。做好土地流转工作、是关系到保障农利益、促进农村稳定、农业发展的大事。各级政府按照中央十七届三中全会的精神和“三个代表”重要思想的要求，结合本地实际，从有利于农村生产要素的合理流动和与优化配置，有利于促进农村产业结构调整大局出发，积极引导和规范土地流转，保证土地流转健康有序的进行，促进农村和谐发展。

2.完善土地流转机制。土地流转要按照明确所有权、稳定承包权、搞好经营权、保障收益权的要求、坚持平等、自愿、有偿原则，确保土地流转的健康发展。要尊重农民依法享有土地的使用权、收益权和流转权，有权选择流转对象和形式，在引导农村土地流转运程中，决不允许用行程手段强行流转、对成片流转的、须征得所涉及的农户一致同意。

3.建立健全土地流转管理制度。一要健全和完善农村土地承包管理制度，根据各地的实际情况，制定切实可行的规章制度，使土地经营权流转有法可依、有章可循。二要流转双方都签订合法、规范的书面合同或协议，流转期限不得超过承包期限，并报乡镇相关部门备案，涉及土地承包权变更的，要报市（县）农业主观部门审核备案；农业主观部门要依法指导流转合同的签订、变更和解除，健全合同档案管理，依法调处合同纠纷，维护双方当事人的合法权益。三要建立土地经营权流转中介服务组织，加强事前、事中、事后监督，防止受让方在经营期间恶意经营，改变农业用途。

4.做好农村土地经营权流转的服务工作。一是乡镇党委政府要坚决惯窃执行党的土地承包政策，维护农民的承包权益，依法监督、管理土地的合理使用，为农村土地经营全流转提供法律、信息服务，做好纠纷协调工作；二是农村集体经济组织是集体土地的代表，对土地经营转的流转应做好指导、协调、管理、服务、监督等工作

（作者单位：新疆财经大学经济学院）