韩伟静

一、我国行政问责机制的现状及存在的问题

自2003年“非典”时期以来，行政问责制已经开始成为我国政府体制创新的一项新举措，从中央到地方开始加快推进问责制的制度化建设：纷纷出台相关的法规条例；形成了从中央到地方层层问责的制度框架；建立责任政府，加强政府部门的责任和透明等。这对于行政问责从非常时期的非常举措走向制度化起了极大地推动作用。但当前行政问责制的实践效果离预期还比较远，在实施过程中仍然面临着诸多困境。

（一）文化层面的不足

1.“官本位”思想根深蒂固

我国是封建历史悠久的国家，传统行政文化中的“官本位”观念、特权观念、等级观念在人们脑海里根深蒂固。时至今日，仍有部分官员脑中还存在着“民可使由之，不可使知之”的错误认识，把自己的利益看得太重，国家和人民的利益都抛在脑后，缺乏为人民谋福利的积极主动性，如果出现工作上的失误，很少能够主动承担责任，放弃既得利益，即使通过一定法定程序追究其责任，也会寻找各种理由为自己百般辩解，开脱责任。

2.公民问责意识淡薄

一方面，同样受“官本位”价值观的影响，中国公民对权力、政府有着顶礼膜拜，并对之产生畸形依赖。这种臣民意识，表现在政治参与上是“不在其位，不谋其政”的政治淡漠感。直到现在，公民的权利意识仍然很淡薄，对政府行为漠然视之，公众对政府的决策、管理、执行等行政行为的参与程度不够。另一方面，由于信息不对称，公众对政府政务知之甚少，舆论监督机制缺失等原因，很大程度上限制了公民进行有效的政治参与。

3.官员责任意识缺失

权力与责任往往是相伴而生，每一种权力的背后都承载着与之相对应的责任。然而有些领导干部和地方政府官员在具体工作中却有意忽视或割裂权责之间的天然血脉，注重权而忽视责；不求有功，但求无过；注重对上负责而忽视对下负责。更甚有一些政府官员和公务员漠视手中权力的公共属性，不但没有运用公共权力为公民服务，反而将手中的权力异化为牟取部门利益和个人私利的工具。

（二）制度层面的不足

1.行政体制权责不清

长期以来，我国政府部门之间、上下级之间、行政首长和副职之间以及党政之间存在权责不清，权责不对称现象，致使我国政府进行问责时，问责的客体即问责对象往往模糊不明，最终的处理使问责制归于无效和不公平。一方面，由于政府职能转变尚未到位，部门之间权力划分存在很多交叉、重叠之处，有利可图时积极行使权力，争夺权力，出了问题则互相指责，推卸责任，导致责任主体的模糊化和虚拟化；另一方面，我国行政官员的多重身份导致了责任对象的交叉。

2.问责法律体系有待完善

2003年SARS之后，中央及各省市颁布了一系列有关公务员问责的法律，这些规章制度的颁布出台，向行政问责制走向制度化迈出了重要的一步。但截至目前，我国还没有以立法的形式创制一部全国统一、完整的、容易操作的法律来规范问责制的实施。关于问责制的“法规文件数量繁多、内容杂、可操作性差，给问责主体在量责适裁上造成了极大的困难，甚至危及问责制的公正性”，“对问责对象、问责程序、问责后果等方面的规定，各地的暂行办法存在着诸多的不一致”。更有甚，“一些地方政府创制的专门问责法规与法治体系多有冲突，其合法性、持性受到普遍质疑。”

3.监督机制不力

推行政府问责制必须有一套强有力的监督机制与之相配套，没有健全的监督机制对政府责任履行进行的监督，责任政府就会成为公民的奢望。目前的监督现况正如一些学者所指出的:内部监督，由于部门利益，往往“相互礼让”；外部监督，主体众多难以形成合力；专门监督，虽制度不少，但实施起来步履艰难。

4.配套制度供给缺失

政府问责制的实施虽然有了良好的开端，但与之相配套的制度环境尚未形成。首先，政府信息公开制度不完善。公民参政的前提是公民充分的享有知情权。据统计，我国80%的信息资源为政府拥有。由于没有《信息公开法》，信息公开带有较大的随意性，重要信息依然难以公开，政府信息公开的有限。民众监督、问责缺乏充足的证据。其次，绩效评估机制不健全。正规的绩效评估体制对于检验行政行为是否规范起着重要的作用。目前，政府尚未建立一套科学的政府绩效评估指标体系，评估方法单一落后，评估人才匮乏，且政府官员对绩效评估存在心理上的抵制，制约了政府行政问责制的实际推进。再次，救济制度缺失。“权利依赖于救济”，无救济则无权利。但我国现行的行政救济法规中对受到处分的政府公职人员问责的救济办法尚处于薄弱甚至真空状态。此外，与西方国家相比，我国也不存在公益诉讼制度。

二、基于绩效完善中国行政问责机制的路径选择

（一）完善行政问责的柔性机制——文化氛围

真正的“问责”，既来自于制度的硬规定，也来自于民众与舆论的软压力，还来自于官员的自身自觉，以及更为深厚的政治氛围，在今后政府问责制的建构过程中，新的“行政问责文化”的形成和逐步加强是行政问责制能否完善发展的基础。

要营造一个良好和谐的问责文化氛围，可从以下几方面着手：

1.倡导新型官场文化，强化行政主体的责任意识

“思想解放是社会变革的前提，观念创新是一切创新的先导”，我们应该倡导新型的官场文化。在宏观领域，应当用市场经济的理念和方法构建新型的政府文化。积极倡导能力、道德、社会效益等价值评价标准，实现由“官本位”向“民本位”思想的转变，由“金本位”向“能力本位”的转变，最终建立符合社会主义市场经济的多元化的价值评价体系，为重塑行政文化提供良好的社会心理环境；在中国公共行政领域，要实现从全能行政文化、人治行政文化、管制行政文化向有限行政文化、法治行政文化和服务行政文化的转变，为重塑行政文化提供保障；在微观领域需要对行政人员的价值观作合理定位，通过思想工作、树立典型、舆论传媒等多种方法引导其向“自我实现的人”的方向发展，培养行政人员的道义责任，使其勇于主动自觉的承担责任，使行政问责制最终建立在官员道德自觉基础之上。

政府问责制的开花结果必须植根于义务本位、责任本位、服务本位和规则本位的行政文化土壤上。考虑到问责文化建设的长期性，政府应该制定问责文化发展的长期战略，并加大宣传力度，通过教育加强对行政机构和官员的道德教化和行为引导。一方面，政府要重视官员问责文化的培育，在就职前加强问责官员对问责制度教育和训练，安排相关的课程和实践提高问责官员对问责制度运作的了解和认识。另一方面，应加强官员的服务意识和法制观念，促使官员依法行政，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。此外，还要使有咎必辞、有责必究、有过必罚成为各级官员的惯例，为问责制长期得以贯彻实施提供重要保证。

2.培育完善公民社会，增强公众问责意识

在西方国家，成熟的公民社会为行政问责制良性运行提供了一个良好的外部环境。在成熟的公民社会里，公民的权利意识、法律意识强烈，结合政府的具体制度设计如选民启动问责、舆论问责等，使公民权利遏制政府权力得以成为现实。因此，我国政府要推动公民社会的发育，扩大民间组织，提高公民行动的有效性。同时，政府需要加强对公民的宣传和教育等，来提高公民的权利意识和法制观念，培养人们的“公民意识”，要使每个人认识到自己是国家主权者之一(即公民)而非臣民，是社会政治生活和公共生活的参与主体而非无足轻重的被动客体。此外，要完善一系列参与制度，如听证制度、咨询会等，使之有效地保障政府问责机制的实施。

（二）健全行政问责的刚性机制——制度体系

1.健全法律法规，实现“制度问责”

健全法律法规，依据事实和法律规定来进行行政问责，实现“人治问责”向“制度问责”转变，是行政问责制推行与完善的必由之路。要实现行政问责的制度化，需要有一套统一的、完整的、容易操作的能分别适用于常态和紧急状态的法律。因此，必须整合梳理现有的各级法律、规章和行政法令，消除条款冲突，促进政策法律化，注重问责细节规定，弥补体制漏洞和法律缺陷，建立行政问责专门法律，提高法治的强制力约束，加快问责法律体系的完善。通过法律明确行政问责制的问责主体，客体及其应承担的相应责任，公众的问责程序、方式等，建立健全“明确责任—实施问责—责任追究”制度体系，加快行政问责法制化进程。另一方面，应完善与行政问责制紧密相关的配套法律法规，如行政程序法、信息公开法、行政强制行为法、国家监督法等，从而真正实现政府问责有法可依，问责的法律支撑体系完整高效。

2.强化监督机制，提高监督绩效

政府接受人民的委托，行使管理社会公共事务的权力，作为受托人的政府在行使权力过程中，必须对人民负责。然而，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”因此，为实现权利有效行使，必须强化行政监督机制、加强行政监督力度。在西方，对政府的监督主要通过议会或国会进行，议会或国会的质询权、调查权、弹劾权等也因为有专门的监督机构和具体机制而得到了很好的落实。同时，西方媒体的发达与自由，民意的充分表达也发挥了强有力的监督功效。有必要借鉴西方经验，加强权利监督。

首先，要以法律形式明确人大、党的纪检机关、政府监察机关、司法机关、新闻媒体、公民问责的范围和程序，形成一种分工明确、程序周延、相互衔接、密切合作、监督有力的监督体系。其次，对人大制度进行改革，如在人大建立相应的委员会如质询委员会、特定问题调查委员会等；实行人大代表的专职化，政府机关人员不得兼任人大代表等，彻底实现异体问责，使人大监督制度权利落到实处。再次，健全司法监督机制，包括建立检察机关与政府监察机构、纪检部门的工作协调机制，让检察机关同时参与事故和事件的调查；加强法院对行政行为进行司法审查的力度，追究行政人员在行政诉讼败诉案件中的责任等。此外，完善公民参与政治机制以及新闻法律规章制度，制定新闻法，以切实保障媒体的独立报道新闻权；采取措施充分调动社会公众监督的积极性，使舆论监督作用充分发挥。

3.加强配套制度建设，完善问责机制

建立健全行政问责制的配套机制主要有以下几个方面:

⑴健全信息公开制度。问责的前提是政务公开与透明，问责必须先知情。行政信息公开制度的建立将促进政府事务更广泛的呈现在民众面前，有助于民众了解政府的职能和日常工作，在参与政治生活的同时，监督政府行为，减少政府行为带来的负面效益。构建信息公开制度，首先要完善相关法律，保证公众知情权；其次，采取高效的公开方式和手段，如及时更新政府网上信息，保证网页上信息的科学性、权威性。此外，健全信访制度，保证监督信息渠道的畅通。

⑵完善绩效评估机制。只有对国家公务人员道德、政治素养和工作实绩做出客观公正的评价，才能为行政问责提供客观依据。为此，政府机构应当从考评标准、考评体系、评估方法等入手建立一整套完整的考评制度，并将考评的结果与行政职位的升降相挂钩。其次，大力培训政府绩效评估的专门人才。此外，还应适当介入外部力量，向公众提供更多信息，让公众参与到考评体系中，切实发挥公众的监督作用。

⑶加强救济制度建设。该制度包括保护公民权益的公益诉讼制度和对受处分官员的保障机制。一方面，公民作为社会监督主体应该有权对于行政机关的违法失职行为提起诉讼，鉴于公民相对于强大的国家暴力机器的弱势地位，公益诉讼制度亟待建立。同时要建立相应的公民权利保障机制，防止公民因为监督政府行为及其工作人员而遭到公权力暴力的无情打压和报复。另一方面，行政问责制在我国尚未形成一整套成熟健全的制度或机制，在问责过程中难免出现偏差和失误，但我国现行的行政救济法规中对受到处分的官员的救济办法尚处于薄弱甚至真空状态。行政问责的客体与现存的行政救济法规的对象存在着较大错位。因此，创建问责失范的救济就显得尤为必要。同时，建立被问责干部的政治经济待遇等保障机制，以免其后顾之忧，特别是对于主动引咎辞职的领导干部，可以予以适当安排，并建立相应的跟踪机制，对进步较快、在新岗位上做出突出成绩的，可根据工作需要重新予以提拔任用，努力形成一种领导干部既能上能下又能下能上的良好政治局面。

（作者单位：山东省政协经济委员会）