李金龙　朱松泉

[摘要]人的三大假设——“人性假设”、“人智假设”和“人的需求假设”——对政府管理模式有着重大的影响，直接关系到政府职能的设定、政府制度的设计和政府管理方式的选择，是政府管理模式的重要理论前提。文章对古今中外的“三大假设”思想进行了梳理，并分析它们是如何影响政府管理模式的。

[关键词]人性假设；人智假设；人的需求假设；政府职能；制度设计；管理方式

[中图分类号]D035.2[文献标识码]A[文章编号]1008-1763(2009)01-0065-05

人是公共管理活动的主体，是公共管理学研究的核心对象。人作为一种高级动物，其特征是复杂多样的。在对人的特征的研究过程中，学者们进行了各种假设，其中三大假设——“人性假设”、“人智假设”和“人的需求假设”——最为基本。“三大假设”对政府管理模式有着重要的影响，它直接关系到政府职能的定位、政府制度的设计和政府管理方式的选择。

一人的“三大假设”思想简评

在学术文献中，一些学者常常把“人智假设”和“人的需求假设”包括在“人性假设”之中，我们认为这是不妥的。这“三大假设”尽管有着紧密的联系，但它们首先都是独立的命题。对它们分开进行研究，有利于学术研究的深化。

(一)“人性假设”思想

休谟曾经说过：“一切科学对于人性总是或多或少地有些联系，任何科学不论似乎与人类离得多远，它们总是会通过这样或那样的途径回到人性。”…在中国哲学中，“人性”是指人天生具有的秉性。荀子曾说：“凡性者，天之就也，不可学，不可事。”在西方哲学中，“人性”既指人天生具有的秉性，如基督教的“原罪说”和“救赎说”中的人性；又指人在现实中的秉性，如“经济人假设”所指的人性；还指自然状态下人的秉性，如霍布斯、卢梭等学者研究的人性。

中国对人性问题的研究最早可追溯到孔子。孔子提出“性相近，习相远”的重要思想。此后围绕人性的问题，学者们提出多种假设，概而言之，主要有四种，即以孟子为代表的“性善论”、以荀子为代表的“性恶论”、以告子为代表的“性无善恶论”和以世硕为代表的“性有善有恶论”。

在西方，“人性假设”思想也非常丰富，政治学、经济学、管理学等学科对人性问题都进行了深入的探讨。在政治学中，学者们对于人性问题的看法比较一致，亚里士多德、马基雅维里、霍布斯、洛克、孟德斯鸠、黑格尔、休谟以及美国“联邦党人”和当代政治哲学家绝大部分都主张“人性恶”。在经济学中，斯密和穆勒等人提出的“经济人假设”，认为人的行为的基本倾向是“自爱”的。后来，美国芝加哥学派的贝克尔和弗里德曼等人把“经济人假设”发展成“效用人假设”，认为理性个体所追求的利益决非狭隘的金钱利益，而是根据自己的价值观念所定义的利益行动，即追求效用最大。同时，经济学的公共选择学派用“经济人假设”来分析政治行为，认为经济行为中的人性和政治行为中的人性本质是一样的，都是追求自身利益的最大化。在管理学中，关于人性的看法集中体现在“X-Y”理论中。美国学者道格拉斯·麦格雷格于1957年提出“X-Y”理论。X理论认为人的本性是坏的，一般人都好逸恶劳、尽可能地逃避工作，而不喜欢有压迫感的创造性的工作；相反，Y理论则认为，人并不是懒惰的，他们对工作的喜欢和憎恶决定于工作对他是一种满足还是一种惩罚，在正常的情况下人都愿意承担责任，都热衷于发挥自己的才能和创造性。

可见，中国的“人性假设”思想主要是从道德哲学的角度来阐述的，其主要目的是在人性论的基础上探讨人的德行教育；而西方的“人性假设”则从政治、经济、管理等学科进行探讨，其主要目的在于探讨政治制度的设计、经济行为的预测和人的科学管理。中国的“人性假设”主要集中在“善”与“恶”的争论上；西方的“人性假设”既有“善”与“恶”的争论，又有“自爱”与“利他”的争论，还有“好劳”与“恶动”的争论。

(二)“人智假设”思想

“人智假设”是本文提出的一个新概念，它指的是关于人的知识、能力与理性的假设。尽管“人智假设”是一个新概念，但它却是一个老命题，因为无论在中国还是西方，关于人的智力和理性，学者们都早有研究。

中国学者早在先秦时期便对人智问题进行了研究，并引出了延续几千年的“合天论”(“天人合一论”)与“胜天论”(“人定胜天论”)之争。“合天论”认为，人的智力和理性是有限的，人的行为只有合乎和利用天道，才能取得好的成效。“胜天论”则认为，人的智力和理性是无穷的，人可以战胜天道，甚至可以逆天而行，如“夸父逐日”、“精卫填海”、“后羿射日”等故事便是“胜天论”的表现。

在西方学术界，“人智”又称之为“理性”。西方学者关于人的理性的假设主要有两种：“完全理性假设”和“有限理性假设”。其中，“完全理性假设”产生于经济学，它认为人能够获取自己所需要的任何信息，并能够作出理性的决策。“有限理性假设”则认为，人的智力和理性是有限的，其作出的决策并不总是最优的。“有限理性假设”的代表人物是西蒙和林德布罗姆。西蒙主要运用“有限理性假设”理论来分析决策问题，他认为，“一切管理决策都有一个内在约束，即可用资源的稀缺性”，这种约束“可能就是(生物学定义的)生物自身的生理、心理限度”。林德布罗姆不仅用“有限理性假设”理论来分析决策问题，还用它来分析制度设计问题。他在《政治与市场》一书中，对两种“人智假设”的差别及其对政府制度的影响进行了深入的分析。

可见，中国的“胜天论”思想近似于西方的“完全理性假设”思想，而中国的“合天论”则近似于西方的“有限理性假设”思想。对于“人智假设”，中国学者和西方学者的观点都十分鲜明，要么对人的智力与理性持一种乐观的看法，认为人具有完全理性；要么对人的智力和理性持一种悲观的看法，认为人的理『生是有限的。本文认为，“完全理性假设”对于学术研究有一定的意义，但“有限理性假设”更符合现实，更有利于指导实践。

(三)“人的需求假设”思想

对于人的需求，我国学者有丰富的论述。《论语·里仁》中记载：“子曰：富与贵，人之所欲也，不以其道得之，不处也。”孔子认为，拥有充足的财富和高贵的地位是人本能的需要。告子提出“食色，性也”，认为食、色乃是人的本能。韩非子认为，“利之所在民归之，名之所彰士死之”，还借用管子的话说“凡人之有为也，非名之则利之”，把人的需要归结为名和利。《列子·杨朱》提出“生民之不得休息，为四事故，一为寿，二为名，三为位，四为货”。杨朱认为世人之所以奔忙不休，是出于对长寿、名誉、社会地位、财富等四种事物的追求。王夫子也指出“盖凡声色、货利、权势、事功之所欲者，皆谓之欲”，认为生理享受、财富、权势、事功是人的四种需要。

西方关于“人的需求假设”思想十分丰富。奥

德费认为人有存在的需要、关系的需要和成长的需要。麦克利兰认为人有权力的需要、归属的需要和成就的需要。马克思把人的需要分为自然的需要、精神的需要和社会的需要，并认为人的需要是与一定的生产力相联系的，具有历史的动态性。恩格斯把社会主义社会人的需要分为生活的需要、享受的需要和发展的需要。列宁把人的需要分为物质的需要、精神的需要和“共产主义劳动”的需要。西方最著名的“人的需求假设”是马斯洛的需求层次理论。马斯洛将人的需要分为生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我实现需要，并认为人的需要有递进层次，某一层次的需要得到满足后，另一层次的需要才出现。

可见，首先，尽管各个学者所主张的“人的需求假设”的内容不同，但是他们都认为人的需要既包括物质的需要，又包括精神的需要，人不仅是“经济人”、“物质人”，还是“文化人”、“道德人”。其次，人的需求是有层次性的，一般而言，人对自己需求的追求与满足是从低往高逐步上升的。再次，人的需求具有历史动态性。在不同的历史阶段，人的需求是不同的。例如，在古代，由于生产力低下，人们的主要需要是生存的需要，而到了现代，由于社会生产力大大提高，人们则不再满足于生存的需要，而更多地追求享受的需要、发展的需要。

二人的三大假设对政府管理模式的影响

人的三大假设对政府管理模式的影响是多方面的，其中主要体现在对政府职能、政府制度设计和政府管理方式的影响。

(一)人的假设对政府职能定位的影响

1.“人性假设”对政府职能定位的影响。“人性假设”不同，政府的职能定位也就不同。在人性恶的假设中，人是自私自利的，每个人都是“各扫自家门前雪，不管他人瓦上霜”。在这种情况下，公民社会不可能存在，社会需要一个绝对极权的“利维坦”来解除“每一个人反对每一个人的战争状态”。政府的主要职能是运用暴力工具进行政治统治。在人性善的假设中，人是具有同情心和合作精神的，人们可以通过互相帮助来解决所面临的困难，可以通过成立自治组织来管理公共事务。在这种情况下，政府是不必要的，或者说，社会可以处于一个无政府状态。正如麦迪逊所说：“如果人人都是天使，那就不需要任何政府。”然而在现实中，“人有神性般的优美亦有兽性般的卑劣，人性存在于神兽之间，善恶一体”。

既然人性中有善的一面，那么人们可以互助合作，进而可以形成一个市民社会；既然人性中有恶的一面，那么人与人之间是存在冲突和斗争的，需要以追求“善”和“正义”的第三方——政府——来缓解和解除人类存在的冲突与斗争；既然市民社会是可以存在的，政府也是必要的，那么政府尽管必要但不应该成为一个万能政府，而应是一个有限政府。

2.“人智假设”对政府职能定位的影响。“完全理性假设”由于对社会精英阶层的知识和能力持一种乐观的看法，认为由社会精英组成的政府对社会的需求能够有清晰的认识，对社会如何有效地配置资源能够通过努力发现正确的答案，由此推导出政府是万能的。在现实中，社会主义国家的计划经济就是建立在这种“人智假设”的基础上，认为通过普遍的精密的计算，决策者可以对全社会的资源做出妥当的配置。“人有多大胆，地有多大产”是这种“人智假设”的生动体现。“有限理性假设”由于对人特别是社会精英阶层的知识和能力持一种悲观的看法，所以主张在社会决策过程中应该注重社会的“相互作用”，而不是政府官员的个人判断。具体而言，在经济资源配置上，需要的是一个以相互作用为典型特征的市场体制而不是以个人判断为典型特征的计划体制；在社会资源配置上，需要的是一个以相互作用为典型特征的公民社会而不是以个人判断为典型特征的全能政府。因此，由“有限理性假设”推导出来的政府是有限的，而不是万能的，这种“有限政府”主要是在社会相互作用以外的领域发挥作用。

3.“人的需求假设”对政府职能定位的影响。政府作为人与人之间订立契约的产物，它的存在是以满足人的公共需求为基本前提的。人的需求决定着政府职能的设置，如人有安全的需要，政府便设有保卫的职能和维持秩序的职能；人有生存的需要，政府便有发展经济的职能，如此等等。人的需求具有多样性，政府的职能也就具有多样性；人的需求具有历史动态性，政府的职能也相应地具有历史动态性。政府在设置自身的职能时要准确地弄清楚人们的需求，如果把握不准，就会导致职能缺失、服务不到位，或者是公共服务供给过剩，造成社会资源的浪费。

(二)人的假设对政府制度设计的影响

1.“人性假设”对政府制度设计的影响。不同的人性假设带来不同的制度设计。在人性善的假设下，政府制度设计得比较灵活，人为的空间比较大；而在人性恶的假设中，制度设计得很严密，人为的空间比较少。历史经验和严峻的现实表明，政府制度设计建立在“人性善”的“人性假设”基础之上是不妥当的。我国当前之所以腐败问题比较严重，一个很重要的原因就是，在“人性善”的传统观念的影响下，政府制度的设计者对政府官员的人性抱有过于乐观的看法，导致制度设计得不够严密，不足以对具有自利倾向和投机倾向的政府官员形成有效的监督和制约。与之相反，政府制度设计必须以“人性恶假设”为基本前提，以“防恶原则”为首要原则。因为既然人性经不起金钱、权力和美色的诱惑，而现实的权力和制度还是要由这样的凡人来运作，那么制度构建首先要考虑的就是如何防止和遏制权力的滥用和异化。正如休谟所言，“在设计任何政府体制和确定该体制的若干制约、监控机制之时，必须把每个成员都设定为无赖之徒，并设想他的一切行为都是为了谋求私利，别无其他目标。我们必须利用这种个人利害来控制他，并使他与公益合作。”洛克在《政府论》中也曾引用胡克尔的一句话——“一句话，除非假定人的劣根性比野兽好不了多少，并针对这种情况做出规定，以规范人的外部行为，使他们不至妨碍所要组成社会的公共福利，除非法律(制度)做到这种地步，他们便不是完美的”——来论证制定制度(法律)时假设“人性恶”的必要性。在现实中，我们不能把政治期望寄托于政府公务人员人性善的虚幻的假设上，而应托付于更为根本的制度安排。邓小平曾指出，制度问题“更具根本性、全局性、稳定性和长期性”。在制度设计时，只有假定政府的公务人员都是“无赖之徒”，才能建立起最坚固最可靠的制度保障。

把“人性恶”作为制度设计中人性的首要假设，并不排除把“人性善”仍作为制度设计的重要假设。我们强调制度的“防恶”功能，并不排除制度的“扬善”功能。从某种角度来说，政府制度有两大基本功能：一是规范的功能，一是激励的功能。制度的规范功能以“人性恶”为假设前提，而制度的激励功能则以“人性善”为假设前提。在“人性善”的假设中，人具有利他性、正义感和责任心。现实中也确实存在许多这样的好人。至于好人能否充分做好事，则

要看制度的好坏，制度是否具有激励功能。正如邓小平曾经说过：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”所以在制度设计中不仅要建立一整套规范性制度，而且要建立完善的激励性制度。

2.“人智假设”对政府制度设计的影响。由于“完全理性假设”比“有限理性假设”更具有现实意义，因此，在制度设计时，我们应该以“有限理性假设”为基础，注重“相互作用”在制度中的作用。首先，在政府内部运作制度的建设上，应注重政府机构的相互作用。这在宏观层面上表现为立法、行政和司法部门的相互制衡以及政党之间的相互制衡；在中观层面上表现为政府中各部门的相互制衡；在微观层面上则表现为政府决策、执行和监督三个环节的相互制衡。其次，在政府与外部关系的制度建设上，应建立健全参与式管理制度，让普通公民和社会专家参与到政府的决策中来，以弥补政府决策者智力与理性的不足。

3.“人的需求假设”对政府制度设计的影响。设计政府制度时要准确了解人的需要，因为政府制度的本质乃在于满足人的需要。历史证明，政府制度只有契合人的需要，才能很好地得以运行。邓小平之所以能够带领广大人民取得改革开放的重大成功，其中重要的原因就在于他对人们的需求有清晰的认识——他指出“不讲多劳多得，不重视物质利益，对少数先进分子可以，对广大群众不行，一段时间可以，长期不行……革命是在物质利益的基础上产生的，如果只讲牺牲精神，不讲物质利益，那就是唯心论”——并在这种认识上设计合理的激励制度。政府要满足人们的公共需求，使人们的需求与政府职能紧密契合，还需要建立健全社会需求表达机制和信息反馈机制。

(三)人的假设对政府管理方式的影响

1.“人性假设”对政府管理方式的影响。对于政府管理而言，不同的“人性假设”有不同的管理方式。基于“人性恶”的假设，政府管理主要采用法律的方式、行政的方式和定量的方式等。这些管理方式具有刚性和约束性，能够很好地“治恶”。而基于人性善的假设，政府管理则采用经济的方式、思想教育的方式和目标管理的方式等。这些管理的方式则具有柔性和激励性，能够很好地“扬善”。

2.“人智假设”对政府管理方式的影响。“人智假设”不同，政府管理的方式也就有很大的区别。基于“完全理性假设”的政府管理方式是集权式的、封闭式的，管理主体呈现出单一性。这是因为乐观的“人智假设”相信政府管理人员是高智商的，他们能够解决工作中所遇到的任何问题，因此在决策中不需要公民与社会专家的参与。而基于“有限理性假设”的政府管理方式则是分权的、开放的，多元主体共同参与的，讲究程序和竞争的。这是因为悲观的人智假设认为政府管理人员的知识和能力是十分有限的，所以其决策应该遵循科学的程序，应该让更多的人参与到政府决策中来，以集中民智、反映民情、体现民意。

3.“人的需求假设”对政府管理方式的影响。人的需求不同，政府的管理方式也就不同。例如，对于人的物质需求，政府主要采取经济的管理方式；对于人的精神需求，政府则主要采取思想教育的管理方式；对于人的不合理的需求，政府则主要采取法律的管理方式，如此等等。现实中，人的需求具有多样性，所以政府管理方式也应该多样化，应该根据不同的事情从政府管理的“工具箱”中选取不同的治理工具。

三结论

人是政府管理的主体，又是政府管理的客体。历史证明，政府管理模式只有建立在对人的特征的正确认识上，才有可能高效运转。人的“三大假设”与政府管理模式的关系十分复杂，本文只是做了一个框架性的描述，其作为行政哲学的一个重要问题值得学术界进行深入的研究，特别是在当前我国加快行政体制改革的重要时期，更要加强对这一问题的研究。