宁　亮

[摘要]党的十七大报告中提出要“以创业带动就业”，要落实这一惠民方略，改善创业环境是关键。结合我国现阶段实际情况来看，政府在改善创业环境方面应发挥积极作用。我国政府应致力于完善创业政策，以健全创业融资机制为重点，并引导逐步建立完善创业支持体系。

[关键词]创业环境；政府行为；创业支持体系

[中图分类号]F272[文献标识码]A[文章编号]1008-1763(2009)01-0061-04

胡锦涛总书记十七大报告第八部分中提到要“以创业带动就业”，要“完善支持自主创业政策”，“使更多劳动者成为创业者”。这是关注民生的具体举措，体现了党和政府促进社会公平、推进和谐社会建设的既定方针。一些学者较早就指出要实现“创业带动就业”关键是优化创业环境，创业环境是影响创业活动的重要因素。而我国现阶段改善创业环境，政府行为占有重要的地位。

一引言：从GEM调查报告看我国的创业环境

GEM(全球创业观察Global EntrepreneurshipMonitor)采用专家调查的方法对全球若干重点国家地区的创业活动进行调查。GEM确定了9个企业创业环境条件：金融支持、政府政策、政府项目支持、教育与培训、研发转让效率、商业和专业基础设施、国内市场开放程度、有形基础设施以及文化和社会规范。这些因素促进创业机会的产生和增强创业能力，促使创业机会和创业能力相结合而产生创业活动。这个框架提供了一个进行不同国家、区域之间进行比较的基准，因此被广泛采用。我国从2002年开始参加该组织的创业调查，目前面世有2002、2003、2005年若干年份的调查报告。

根据GEM报告显示，我国2002年的创业环境在GEM的37个参与国家和地区中排名第23位，属于中下水平。在衡量创业环境的9个方面，我国的得分多数在平均水平以下。到2005年有了很大的进步，排在中间偏前的第14位。与我国往年的情况相比，创业环境相比有改进的方面是：教育与培训、研究开发转移、知识产权保护、商业基础设施和文化与社会规范。创业环境相对于往年没有出现明显变化的方面是：金融支持、政府政策；创业环境相对于去年更差的方面是：市场变化。与参与调查的其他国家相比，创业环境相对较好的方面是：有形基础设施、文化和社会规范；创业环境处于中等水平的方面有：商务基础设施、研发转移、市场开放程度、知识产权保护等；创业环境相对较差的方面是：金融支持、政府政策、政府项目、教育与培训。

从2002年到2005年，我国的创业环境国际排名有了较大的提升，但相对于发达国家，甚至是同为亚洲发展中国家的印度而言，相对于我国创业活动排名第六而言，我国创业环境仍不能令人满意。同时，我们看到，在创业环境的构成因素中，基于政府行为的若干因素成为相对较差的部分。

二政府行为是我国改善创业环境的关键

所谓政府行为简而言之就是政府部门制定并执行相关政策，政府行为是政府职能运行过程的具体外化。结合我国现阶段的具体情况来看，政府行为是改善创业环境的关键。

1.我国政府行为存在的问题

从GEM的报告来看，近年来我国的创业环境得到了一定程度的改善，但从我国的现实情况来看还存在许多问题，尤其是政府的政策及执行尚需改进。周天勇曾从产业结构、城市管理、审批制度、收费罚款体制、行政执法体制、创业融资和土地制度等七个方面对此提出了尖锐的批评。笔者以为，现阶段我国创业环境问题主要集中在以下方面。

(1)创业政策体系不完善。近年来，我国通过制定扶助政策来支持国内的创业活动，取得了一定的成效。但是，我国的创业政策尚未形成体系，属于应急性的政策较多，这为具体的执行带来许多不便，甚至出现不同部门出台的政策在同一个问题上出现抵牾。

创业政策体系不完善带来的直接问题就是政策的制定与执行不一致，在政府的相关规制手段上尤为突出。首先是目前创业的门槛仍然较高。现行公司注册的门槛高，新设立企业程序复杂，在经营范围、经营方式的核定上过于严格、缺少灵活性，在知识产权的投资比例上限制过死；其次是政府部门执行上的问题较多。收费部门多、收费项目过多，甚至存在乱收费情况，城市管理等管制过于严格，甚至存在乱执法情况。个体工商户、微小和中小企业的创业与管制和收费负担关系十分密切，因此我国这些企业的生存特别困难，至于非正式创业的规模就更小了。

(2)对创业融资的支持力度不够。我国与创业环境有关的金融支持主要集中在私人的投资和非正式投资两方面，而需要政策推动的创业投资和IPO方面的金融支持做得很不好。中国少于20人的小企业只有2.3％的运营资本来自银行，而印度是29％；笔者曾参与一项江西省再就业小额担保贷款政策效应的调查，调查中发现企业规模越小，来自正式融资渠道的融资越少。而且金融机构提供小额担保贷款的积极性不高，同时金额偏小的(最高金额为10万元，2006年之前最高金额只有5万元)贷款也难以满足创业的需要；创业风险投资资本市场发育不充分，创业企业缺少直接融资渠道。

(3)对创业公共服务的扶持力度不够。目前来看，我国创业服务市场不健全，为创业者提供指导、咨询和服务的机构无论从数量上、服务规模上都不能满足需求，而且服务大多集中于盈利性服务领域，满足弱势群体需求的公益性服务机构少；城乡统筹的劳动力市场尚未形成，人才的流动及招募存在一定的困难；而且缺乏把新概念、新技术孵化为企业所必需的基础设施、政策和经济条件等构成的企业孵化系统。这些问题与其等待市场慢慢地演化形成，不如由政府积极介入，积极扶持效果更好，这方面我国一些发达地区已经提供了成功的例子。

由于这些问题的存在，导致我国创业效应不高，比如更能体现创业活动质量、对经济推动更大的机会型创业的比例不高，生存型创业比重偏大(超过了60％)；2003年，中国创业活动中企业关闭率为8.04％，是GEM平均水平的1.8倍。

2.我国政府行为在创业资源配置中居于核心地位

资源的获取和配置是创业环境影响创业活动的内因。从创业绩效的角度来看，环境影响创业的理论基础主要有两种，一种是资源依存理论，该理论认为，由于组织不可能从内部生产所有的必要资源，所以任何一个企业组织都处于一种与环境因素相交易的关系，环境即通过资源的配置来影响创业活动；另一种是种群生态学理论，该理论是以组织群落作为分析单位，通过检验企业的、特别是初创企业的“出生”和“死亡”率来研究进化和选择。目前的研究以资源依存理论为主。在我国，市场经济尚未发育完全，而且由于历史的原因，政府仍然是影响配置创业资源的主要力量，因而政府行为也是创业环境的主要因素，改善创业环境必须从政府的角度入手。

3.我国政府是构建创业环境的关键主体

创业环境主体主要包括个体以及组织主体，其

中个体包括家人、亲戚、朋友和熟人，构成了创业活动的非正式网络；组织主体包括政府机构、科研机构、融资机构、中介机构、关联企业等。其中，政府是我国构建创业环境的关键主体。

政府的职能主要包括保护公民的各项自由、生产共享品和进行产权的再分配，政府的行为方式通过供应、补贴、生产、管制等四个手段及相关机制得以实现对经济的干预，履行政府职能。在构建和改善创业环境中，政府行为的干预包括了直接途径和间接途径。在GEM的分析框架里，政府通过政策的制定(包括金融政策)、有形基础设施、政府项目支持这三方面对创业环境产生直接的作用，而在其他构成因素中，政府均能产生间接的作用。从这个角度讲，政府行为的作用确实是构建创业环境的主要力量。

综上所述，我国改善创业环境要重点从以上薄弱环节入手，其中发挥政府行为的作用又是最主要的。

三基于政府行为创业环境改善的对策与建议

基于GEM的调查报告，结合我国创业环境的现状，再借鉴美国、日本等发达国家的经验，我们认为，我国政府改善创业环境应以完善创业政策为中心，以推行健全创业融资机制的金融政策为重点，并主导逐步建立完善创业支持体系。

1.完善创业政策体系

制定、执行公共政策是政府实施管理的主要方式。从美国、日本等发达国家的创业政策来看，其最重要的特点就是体系化。创业政策要以促进创业为核心，从体系构建的角度来设计和实施，而不是阶段性、应急性的。

我们基于维尔休尔的研究，将创业政策归纳为以下5种类型：1)创业需求政策，主要通过技术发展、全球化、经济发展、产业结构升级(外包、产业群及地区发展)等方面来影响创业机会的种类和数量；2)创业供给政策，主要通过年龄结构、人口密度、城市化程度、移民人口、女性占劳动市场的比例等地区发展政策来影响创业机会的种类和数量；3)创业风险激励政策，政府主要通过税收政策、收入政策、社会保障、劳动市场法、破产法等对个人决策和职业选择进行直接干预；4)创业资源配置政策，政府主要通过财政、金融手段及其他信息资源来弥补资源缺口、优化资源配置，包括刺激创业投资市场，提供金融支持，提供商业信息以及创业管理指导等；5)创业宣讲政策，政府主要通过教育系统、新闻媒体等途径来宣讲创业，改变人们对创业的态度，增强创业意识、培育社会创业文化。结合阿奇·佐尔坦认为创业政策应从创业社会的4个层面(即个人层面、企业层面、经济层面和社会层面)进行设计的观点，我们设定一个创业政策体系的框架。

2.推行健全创业融资机制的金融政策

新创企业在开业时所需资金大半由创业者自己筹集，主要来源于私人的投资和非正式投资两方面，即所谓的3F：创业者本人、家属和朋友。从正式开业以后到经营进入正规化阶段时融资就成为主要问题。不同阶段、不同性质的创业企业的融资来源各有不同，创业融资体系应具有针对性。我国可以从直接手段(风险投资)、间接手段(银行融资)和政府直接参与三个方面入手健全创业融资机制。需要指出的是我国金融市场仍在建设完善中，政府监管部门(银监会、证监会)在这个过程中扮演了很重要的角色。因此本该由市场来完成的风险投资和银行融资，背后也需要政府行为的推动。

(1)改进风险投资的金融政策。风险投资主要满足处于成长期和扩张期的企业需要。与发达国家相比，我国在风险投资的金融政策上还有待改进。尤其要在放松金融机构进入风险投资资本市场的管制、建立专业风险投资机构从事风险投资业务以及建立风险投资退出(IPO是最为有效的)的金融政策支持环境三个方面着手。同时要建立创业投资和创业板这两个创业融资体系的核心环节的对接机制。

(2)加强信用担保体系建设，畅通银行融资渠道。风险投资大多针对高新技术企业，对于刚刚处于创业初期的小业主来说，风险投资似乎高不可攀，间接金融市场自然就成为它们的主要融资渠道。但是，一般银行的担保条件比较苛刻，对正处创业期的小企业来说，缺乏资产作为抵押物，融资相当困难。根据发达国家的经验，一方面政府制定相应的政策，加强信用担保制度，建立互通性的全社会个人信用系统；另一方面促使各大银行建立信用评估制度，如美国的信用评分(Credit Scoring)制度，增加小额贷款项目，使创业初期的企业有更多间接融资的机会。另外，我国民间十分活跃的“地下钱庄”为很多创业者提供了快捷的融资途径，民间融资有其存在的合理性，甚至是不可替代性，政府应正视其存在，出台相关的法规规范其运行。

(3)政府出资创办专门为中小企业创业提供贷款业务的金融机构或基金项目。这项措施主要是针对种子期和初创期的企业。如日本设立的国民生活金融公库、中小企业金融公库、商工组合中央金库、投资育成公司，美国的小企业投资公司(SBIC)等。我国曾于1999年设立“中小企业创新基金”，但资金规模偏小且是向科研院所转型倾斜的，作用有限。因此急待成立专门的创业投资机构、提供对创业者融资的直接帮扶。

3.积极引导构建创业支持体系

创业支持体系是创业促进系统的强力支撑。创业支持体系的主体是“民、官、学”，其特点是民间组织、政府和教育机构共同参与。在创业的各个阶段中，民、官、学三方支援主体有一定的分工与合作，形成整个社会的创业支持体系；对象则应涵盖创业者未成年、创业行动开始之前、开始创办企业和企业成长四个阶段。反观我国，目前创业支持体系尚未整合好民间组织和教育机构的力量，而且支持对象仅局限于新创企业，因而未能发挥应有的效力。

从长远来看，我国建设创业支持体系要逐步摆脱政府包办的局面，政府在其中发挥间接作用而非主要作用。但现阶段对于创业支持体系的建设政府行为仍要积极予以引导。具体来说，创业支持体系应包括以下一些基本内容：

(1)提供创业管理和信息咨询。设立专门研究机构，密切关注业界的需求及发展趋势，发布业界最新信息，帮助企业策划符合需求的产品与服务，并进行市场推广；建立公益化、专业性强的咨询机构，如美国退休创业者和工程师组成的“退休人员咨询团”分布在全国各地，为中小企业创业者免费咨询；健全行业协会的功能，把维护会员权利、帮助行内企业发展壮大作为行会的主要任务。

(2)为中小企业提供技术开发、技术创新服务、贸易项目支持以及法律援助。创业企业多为中小企业，要为其提供专门的服务和援助。一是制定专门的政策为中小企业的技术改造提供政策性融资，为地方中小企业提供官办工业试验所，为中小企业提供技术创新无偿资助、为技术转化为生产建立众多创业孵化基地等等；二是政府和公共部门的年度采购必须保证向中小企业采购的份额(如日本规定不低于39％)，为中小企业提供拓展国际贸易业务的免费信息咨询、招收研修生、国际考察等等；三是为中小企业法律纠纷解决提供特殊援助。

小企业的纠纷标的小，当事人希望尽快解决，因此需量身定制相关法规并执行。如香港设有一个“小额钱债审查处”，专门处理5万元以下的案件，当事人都不聘律师，官司花费通常也只有约一百五十元，其审查效力等同于法庭判决。这种收费低廉、程序简单、审结快速的法律程序，自然受到创业者的欢迎。

(3)进行全程化的创业教育。以教育机构为主的创业教育应从公民未成年阶段即开始。要逐步实现创业教育的实用性、功利化向长期性、内涵化转变，正如美国学者杰弗里·蒂蒙斯指出的，真正意义上的创业教育应当着眼于“为未来的几代人设定‘创业遗传代码，以造就最具革命性的创业一代作为其价值取向”。