刘　博　周训芳

摘要探讨了集体林权改革的原因，阐述了林权改革的进展，分析了现阶段公益林保护存在的问题，提出了在林权改革大环境下加强公益林保护法规与制度建设的对策。

关键词生态公益林；集体林权改革；问题；法律保护

中图分类号 DF413.2；F326.2 文献标识码B文章编号 1007-5739（2009）03-0246-03

在以确定权属为核心的集体林权制度改革中，实质就是利益的重新分配。然而，一方面被划为公益林的经营要比商品林投入更大，另一方面森林生态效益是林业可持续发展的基础。生态公益林这种公共生态产品是很难进入市场而得以实现，需要由政府进行干预和协调。笔者就集体林权改革现状下如何对生态公益林进行保护，同时协调公共生态利益与个人利益的问题提出了政策建议，以期在此基础上建立符合改革实际情况的生态公益林保护的法律与制度，深化集体林权改革。

1集体林权改革的原因与进展

随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，集体林产权虚置、农民经营主体地位不落实等问题日益突出，严重制约了农民发展林业的积极性和林业生产力的发展。一是农民收入水平低，对造林没有积极性，严重制约了林业生产力的发展。我国林业产权制度不能激发林业经营者或潜在林业经营者的积极性，这是造成生态问题迟迟得不到解决和林区农民收入得不到明显提高的根本原因[1]。在消除贫困和促进林业发展的过程中，权属问题是非常值得关注的[2]。二是生态建设面临的危机要求改变以木材生产为主的传统模式，要求经济发展与生态建设并重。三是木材供给不平衡，供需矛盾尖锐，生态安全不容乐观。四是市场经济体制要求林业产权市场化。在我国市场经济体制下，林业要适应市场经济体制的新要求，必须在继续推进林产品市场化的基础上，大力推进林业产权市场化。

集体林权制度改革推动了农村的发展，给广大农民带来了实惠。一是大部分农民的积极性得到了显著提高，从“要我造林”变成了“我要造林”，为生态建设创造了良好的基础。二是大部分农村收入明显增加，优化了农村经济结构，给林业发展创造了条件。集体林权制度改革后，在农民收入方面，森林资源成为农户重要的生产资料，同时让利和还利于民，直接增加了农民收入。三是促进了农村的整体发展，增进社会效益。集体林权制度改革，解放了林地，搞活了经营，提供了农民大量就业机会，让农村富余劳动力就业状况得到改善。

然而，改革的背后也逐步显现出一些问题，尤其在公益林的建设与保护方面。在以确定权属为核心的集体林权制度改革中，实质就是利益的重新分配，在公共生态利益与个体利益之间如何进行合理的分配关系到生态建设与林业发展之间能否顺利进行，关系到林业生态、经济、社会效益能否统一。

2公益林保护存在的问题

1998年4月29日第九届全国人大常委会第二次会议修改以后的《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》），从经营管理目的的角度把森林区划为商品林与公益林，在此基础上进行的集体林权改革，一方面，商品林完全放开，进入市场交易；另一方面，集体或农户个人的公益林由各地管理。因此，在集体林权制度改革后，生态公益林的发展和保护存在以下问题。

2.1有关生态公益林的法规政策不健全

一是生态公益林法律概念在现行法律法规中不明确、不统一。由于法律条文中对生态公益的调整对象涵盖范围不周全，直接导致某些生态公益林资源或者功能不能得到国家法律的有效保护。二是没有对生态公益林进行统一管理。生态公益林的管理者及其管理权限没有明确，生态公益林管理相关部门缺乏有效的协调。在管理范围、权利、适用上出现相互交叉甚至冲突，致使生态公益林不能得到有效保护。比如有些地方制定了明确鼓励矿产资源开发、水利水电工程开发的政策，但没制定对被开发生态公益林的地方加以适当保护的具体规定，从而导致生态公益林管理依法办事或执法监督上所采用的法律无法统一。三是现行的相关法规中，对生态公益林管理缺乏力度。我国虽然有《森林法》和一系列相关政策，但是相关的法律法规体系还不完善。生态公益林具有外部性特征，尽管目前《森林法》规定将森林划分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用材林五大类，但并没有有效地建立起相应的保护措施和必要的制度保障，在森林经营、采伐管理制度和方法上将两类林混淆。

2.2森林区划与集体和农民的权益问题

对于公益林和商品林的区划比例的多少会直接影响到集体和农户的收入来源，甚至当地的经济发展。在很多地方的森林分类区划工作比较粗糙，没有结合当地的具体情况来区划；农民对关乎他们切身利益的区划工作甚至不知情，这样的区划工作没有得到集体和个人林地所有权者和使用权者的认可，将很可能在公益林区林地使用权者与商品林区林地使用权者之间产生矛盾。

2.3林农的处置权不落实，积极性不高

经过集体林权改革分山到户，一方面，农户们出于经济利益的考虑，投资于见效快、效益高的树种进行栽培，而生长缓慢、无经济效益但却有生态效益的植被树木无人问津。另一方面，对公益林的采伐有严格的限制，农民精心管理公益林，但没有对林木的处置权或被严格限制，这与《森林法》所体现的“谁造谁有”的法理精神很不相适应，极大地伤害了生产经营者的积极性。

2.4公益林的生态补偿问题

森林生态效益补偿的实施，能使集体和农户经营公益林增加收益，极大提高农户经营公益林的积极性，从而使集体林区的公益林得到有效的经营、管理和保护。目前我国的森林生态效益补偿还存在一些问题。

（1）尚未建立多元补偿机制。我国生态公益林补偿资金的筹资渠道过于单一，主要依靠政府的补偿，社会、市场等多元化筹资机制尚未形成，使得财政负担重、难以满足全国生态公益林营造与管护的实际需要。

（2）补偿的对象范围不全面、界分不明确。如位于大江大河源头和大型水库周围重点防护林和特种用途林未列入补偿范围；对各地的集体公益林全国大多省份尚无立法调整；另外，存在重复安排补助资金的现象。

（3）补偿的标准难以符合生态服务价值。目前，补偿标准确定的主要依据是补偿主体的财政支付能力，没有对生态公益林所能提供的生态服务价值充分确定，难以合理地确定补偿标准。

（4）管理体制不健全，运作程序不规范，资金使用监督及作为经营主体的林农参与决策等配套机制缺位。我国森林生态效益补偿管理体制还刚刚起步，各种主体之间如中央与地方、政府与经营者等法律关系及法律责任不明确，尤其在跨区域、跨行业、跨部门间难以协调，缺乏整套政策法律体系和健全的运行机制及严密的保障措施。

3公益林保护的法规与制度建议

3.1加强政府主导，建立健全公益林管理法规与制度

公益林是以发挥生态、社会效益为主的森林。公益林建设是一项公益性、社会性林业建设。政府一方面必须承担建设和保护的责任，发挥主导作用和宏观调控作用；另一方面必须建立和完善公益林法规与制度。法律规范的主要功能和作用是规范人的行为，因此首先要明确和统一“生态公益林”的法律定义，以明确生态公益林保护专门法规调整对象。在生态公益林管理相关的或专门的法规中，核心目标应当明确为“生态公益林保护”。以此解决现行法规本身在对“生态公益林”管理常出现的管辖交叉、管理冲突、管辖盲区等有法难依的局面。

3.2明确规定，实行生态公益林认证制度

生态公益林认证制度是由公认的、权威的、中立的三方对一个区域的森林资源是否应当属于生态公益林，以发挥生态效益为主进行认定的一种法律制度。从法理学理论来说，生态公益林保护立法具有四大特征：一是国家强制性，即法律是由国家制定和认可的；二是特殊规范性，法律规范是由前提条件、行为模式和法律后果三部分组成的、独特的、严密的逻辑结构；三是普遍适用性，法在其规范的界限内，具有使一切国家机关和公民一体遵行的法律效力；四是国家强制性规定重点防护林和特种用途林应占森林总面积的比例，法律是由国家强制力来保证实施的，这使法律的运行有了可靠的保障。生态公益林经认证立法，森林和林木经营者依法经营生态公益林的，就应当依照国家关于森林效益补偿的有关规定，享受有关待遇，并由国家和地方政府对投资者和经营者给予相应的经济补偿。因此，把生态公益林认证制度在法律上确定下来，这样可以引导、规范、监督从事生态公益林的经营、管理者遵照可持续经营的基本原则和方法从事公益林业的经营活动，为公益事业的可持续发展提供双重保障。

3.3明确执法主体，建立科学的法律责任制度

目前，由于我国生态公益林管理相关部门的职能分工不同，现行生态公益林处于林业、环保、国土资源、农田、水利、建设等多部门交叉管辖下，缺乏明确的统一执法主体。同时，法律尚未明确授权将生态公益林作为统一综合体进行管理，给公益林管理工作带来很大的困难。因此，尽快明确一个统一的执法主体，建立科学的法律制度是生态公益林管理迫切需要解决的一个问题。

3.4重新调整森林分类区划，协调生态利益与经济利益、国家利益与个人利益

日本政府对国有林改革的重要举措是对国有林进行分类管理，成效显著[3]。中国公益林建设完全可以借鉴这种做法。地方政府认定辖区内生态公益林时，应参照国家颁布的公益林认定办法和标准，将公益林界定为严格保护、重点保护、一般保护3种类型。对不同类型的公益林进行区别管理，允许经营者在指定的类型区域内不同限度的利用林木资源。这样既可以推进国家生态建设，亦能缓解对农民利益保护的严重不足。

实施分类管理措施要注意以下几点：一是进行合理的森林分类区划。协调好公益林区和商品林区比例。在公益林区划范围内，重点公益林的面积宜适当偏小，一般公益林的面积宜适当偏大。二是可以参考《中华人民共和国森林法实施条例》（2000）第八条规定：重点防护林和特种用途林的面积，不得少于本行政区域森林总面积的30％。同时，根据《生态公益林建设规划设计通则》的规定，进行生态公益林区划应当遵循以下原则：一是主导功能原则。即根据森林、林木、林地的主导生态功能来确定其主要用途。二是生态保护原则。公益林区划要严格按照保护生态环境和保持生态平衡的要求，沿着环境脆弱区布局，并考虑其特殊效益的发挥，因需划定。三是因地制宜原则。根据各地不同的自然条件和特点、生态地位的重要程度、生态脆弱程度以及防害减灾的要求，确定分类技术指标的不同数值范围。四是适度规模原则。生态公益林要相对集中成片，以便集中管护和整体治理，最大限度地发挥森林的生态效益。五是兼顾生态建设和农民合法权益原则。要依法维护森林、林木、林地所有者和林地承包经营者的合法权益，处理好生态公益和集体利益、农民个人利益之间的关系，兼顾国家生态建设与农民合法权益保护。

3.5建立系统的森林生态效益补偿制度

我国1998年修改后的《森林法》规定国家要建立森林生态效益补偿基金制度，随后相继建立了森林生态效益补偿制度，为发展生态公益林筹集资金起到了一定的作用，但目前还远不能满足生态公益林建设和发展的需要[4]。要从以下几方面来建立系统的生态公益林补偿制度：一是引入市场化的运作对森林生态效益补偿基金的进行实际运作，并加以规范管理。公益林价值不具有市场交易性，但并不等于其生态效益补偿与市场机制格格不入。森林特别是生态公益林的碳汇功能理论与国际社会已有的森林资源碳排放权交易实践表明，我国可以建立森林资源碳排放权市场交易机制。二是在法律条文中明确：公益林生态补偿机制的理论依据和现实需要；补偿标准的确定；对公益林补偿主体的认定；补偿途径；补偿对象；补偿费的管理和使用办法；建立有效的生态公益林补偿费征收和使用监督机制等。三是引导当地农户因地制宜向其他产业投入。由于公益林的禁伐和限伐，使林农的生存空间受到影响，各级政府部门应加强对农村劳动力的培训，引导他们逐渐开辟新的生产门路。例如，有组织地向东部发达地区输出劳动力，通过打工增加收入。又如引导农户利用各自的地理位置与区位条件发展城郊型经济或发展生态和民族风情旅游等。

3.6借鉴自然保护区共同管理模式对公益林进行社区共管

“社区共同管理，是一种让社区参与自然保护区保护方案的决策、实施和评估，并与自然保护区共同管理自然资源的管理模式。”[5]自然保护区土地的社区共管制度，最早见于加拿大政府在自然保护区管理中用来协调土著居民和国家公园的关系问题。借鉴自然保护区合作共管的模式，对集体所有的公益林，在林地、林木权属不变的前提下，由国家公益林管理部门、社区和农户三方组成共管组织，共同管理该社区的公益林。国家公益林管理部门负责制定公益林建设、改造规划和经营方案，负责监督和检查，确保森林生态效益的有效发挥。林农负责公益林的培育和管护，在不破坏资源的前提下，可以通过择伐、间伐等方式，适当发挥森林的经济效应。社区则承担组织林农防火、灭虫、防盗伐、调处纠纷、协调关系等职能。参与共管的各方，共同承担相关责任，共享权力和收益，并为各自的追求目标投资投劳[6]。

4致谢

本论文得到中南林业科技大学法学院院长周训芳教授的悉心指导，在此表示感谢！

5参考文献

[1] 刘文宇，罗小荷.森林资源破坏引发生态问题的产权经济分析[J].生态经济，2005（9）：103-106.

[2] 刘璨，许勤.社区林业发展共有权属分析[J].林业资源管理，2001（2）：38-46.

[3] 赵芳.日本森林林业改革状况剖析[J].东北亚论坛，2000（3）：82-85.

[4] 黄炜.关于生态公益林保护立法问题的探讨[J].林业勘察设计，2006（2）：36-39.

[5] 周训芳，吴晓芙.我国自然保护区土地权属立法中的几个问题[J].林业经济问题，2006（10）：392-396.

[6] 金普春，温佐吾.贵州集体公益林产权案例研究[M].北京：中国林业出版社，2007.