黄礼登,德国柏林洪堡大学法学博士生,出国前曾在北京市人民检察院供职。中国的信访与德国的请求申诉制度相比,他认为,中国信访应该基于国情,从源头抓起,即提高国家工作人员的执法素质和水平。同时要拓宽公民的救济渠道。

走出信访制度的困境,要立足于我们的国情,实事求是进行改革。但是,了解一下西方国家这方面的制度和运行情况,恰当进行借鉴,应该也是一项有意义的探索。鉴于此,笔者以德国为例,来分析一番其“信访”制度。

从功能上看,中德两国的信访制度有很多相似的地方。比如两国公民都可以向行使公权力的机关写信表达意见和看法,这属于言论自由的内容,并且都受到一定的限制,比如说不得含有侮辱诽谤等内容;两国都有公民参与政治生活的特点,比如向有关机关提出立法或者修改法律的建议。两个国家的信访制度都深深烙上了权利救济途径的印记。

从数量上看,德国联邦议会请愿委员会一年可以收到大约两万件请求和申诉的信件,这还不包含其他委员会收到的信件。而中国的全国人大常委会在2005年大约办理了19万件次信访。

2008年因为9位在德国的中国异议人士向联邦议会发出公开信,要求调查过于“亲华”的德国之声中文部张丹红女士,后来59名德国作家也向联邦议会写信要求对德国之声中文部进行审查。后来一百多名华人签名向德国联邦议会的文化和媒体委员会发出公开信,要求公正处理该事件。随后49名欧洲著名的中国问题专家也发出这样的信件,反对对德国之声中文部进行清洗。这起轰动全球的“张丹红事件”中较量的双方都运用了信访手段。

发生在中国2004年3月的三博士上全国人大书事件,即要求全国人大审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,也算是一起严格意义上的信访。

与中国不同的是,德国基本上没有专门的信访机构。联邦议会和各州、市和乡镇的议会中的“请求和申诉委员会”(各地名称并不统一)可以视为一种专门的信访机构。他们要承担实质审查的任务,不光是转办。但是在其他的机关里,如果是以反对意见的方式进行申诉,那么申诉接受方是办理该事件的主办人。如果是采用监督申诉的方式,包括法律监督申诉、专业监督申诉和职务监督申诉,那么接受方是该机关的领导或者上一级机关,法律监督申诉机关是法律规定的机关。

在德国普通采用书面去信的方式提出建议、进行申诉、控告、检举等。但是很多机关的部门的领导有固定的接待时间(一般是一到两三个小时),或者承诺可以和他们约定特别的会面时间,公民可以在这个时间前往。在救济视角上可以视为公民的一种上访渠道。中国的检察机关把举报职务犯罪也列为信访事项,检察院的控告申诉部门是信访事项的接待部门。在德国法律规定公民举报犯罪同样可以直接去检察院口头举报,检察院不得拒绝。德国的职务监督申诉和中国的就国家工作人员违法违纪进行检举控告的信访有异曲同工之处。

在德国信访制度之所以没有陷入类似于中国遭遇的困境,首先在于德国有相对畅通和完善的司法救济渠道。笔者曾有一次陪国内一个政府法制办的代表团访问柏林行政法院,了解到大部分的行政诉讼案件都是公民一方败诉,同时行政案件的审理没有期限,实践中一个案子拖上五六年是很正常的,但是并没有引发大规模的不满和上访。其原因在于很多行政机关注重依法行政,法官专业素质很高,判决有很高的权威性,公民认为信任法官的裁判。

其次德国的媒体在舆论监督方面发挥了很大的作用,这是公权力机关在作出行为时必须要考量的一个因素,这间接遏制了肆意专断型政府和司法行为的发生。

德国经过多年发展,国家总体上处于一个平稳的状态,而中国处于经济和社会的转型期,各种矛盾尖锐激化,因此现有救济手段总体来说能满足公民维权的需要。

当在某些特殊情况下,信访和其他救济手段都不能满足需要时,公民可以上街游行示威,公开表达自己的不满。在德国游行示威不需要许可,但是应该提前去警察局登记。这也是一种化解社会怨气的渠道。

中國有人在讨论是不是废除信访制度,实际上信访制度是不可能废除的,因为这是现代政治法律制度的必要组成部分。对比中德两国的情况,可以提出一个问题:有没有可能撤销专门的信访机构?从中国的国情看,这也是不可能的。如果没有专门的接访机构,而是像德国那样,由机关领导每个星期花一两个小时来接待群众来访,这根本满足不了群众的需求。中国信访制度的难题之一是在于它的解决率非常低,有数据说只有千分之二的解决率。但这实际上是一个认识误区,信访并不是要保证信访人的诉求都得到满足,它只追求信访人的合理诉求得到满足。实际上在德国申诉成功的机会总体上看也是很小的。解决这个问题还得从源头抓起,即提高国家工作人员的执法素质和水平,不管是行政行为还是司法行为,都有严格依据法律。其次要拓宽公民的救济渠道,现在中国的媒体监督十分活跃,很多问题都是通过媒体曝光来获得解决的,这方面还应该加大力度。■

编辑:卢劲杉lusiping1@gmail.com