王致萍　周文涛

中图分类号：F320 文献标识码：A

内容摘要：新农村建设是解决“三农”问题，缩小城乡差距特别是民族地区的发展差距的重大决策。甘肃作为多民族聚居的省份，受多重因素的影响，少数民族地区的经济社会发展水平较低，贫困程度比较深，加快少数民族脱贫致富速度，实现各民族共同繁荣、富裕，对推动民族团结、加强社会安定、维护生态平衡、促进新农村建设具有重要意义。本文以甘肃临夏回族自治州东乡族自治县为例，通过分析其贫困状况及贫困机理，探讨推进甘肃民族地区扶贫开发的对策建议。

关键词：扶贫开发 民族地区 新农村建设

新农村建设是解决“三农”问题，缩小城乡差距特别是民族地区的发展差距的重大决策。以东乡族为主体的甘肃临夏回族自治州东乡族自治县虽然经过多年的扶贫开发，经济社会状况有了一定的变化，人们生活质量有所改善，但是整体处于区域性贫困状态，已被国家民委列为六个“特困民族”进行重点扶持，也是今后较长时期进行扶贫开发的重点少数民族地区之一。

东乡族自治县贫困状况分析

贫困面广，贫困程度严重。2007年底，东乡县总人口27.61万人，其中农村人口26.6万人，东乡族占84.34%；生产总值5.4亿元，人均GDP为1920元。目前该县共有10.25万的贫困人口，占总人口数额的38.5%，其中人均收入在630元以下的绝对贫困人口有5.72万人，占县贫困人口的49.4%。如果按世界银行每人每天支出1美元的贫困线衡量，东乡现有农村贫困人口全部处于国际贫困线以下，整体贫困程度依然严重。

县域经济发展水平低，经济供给能力差。一是县域经济结构以农业为主，如2007年该县生产总值5.4亿元，农业总产值3.61亿元，占66.85%，其中种植业占绝对比重；二是家庭经济结构以小农经济为主，2007年该县农民人均耕地1.33亩，人地矛盾比较突出，加之这些土地自然条件差，且分散脊薄，产出率极低，很难形成规模供给能力。

返贫率高，反贫困成本逐年增大。东乡族自治县的贫困人口主要集中在高寒边远山区，自然灾害频发，因灾返贫的比例普通年份一般在10％以上，大灾之年甚至高达30％以上。一旦重新返贫，再让其脱贫，就需付出更大的成本，从财政扶贫和以工代赈两项投入情况看，反贫困成本呈逐年增大趋势。

综上分析，东乡族自治县的贫困状况表现出贫困覆盖面较大、贫困程度较深、区域性明显、贫困原因复杂等特点。

东乡族自治县贫困机理分析

（一）自然资源贫乏且生态条件恶劣

根据有关对我国贫困地区类型的研究，东乡族自治县地处青藏高原和蒙新干旱区的贫困地带，海拔在1735-2664米，年均降水量350毫米，年蒸发量高达1387毫米，全县绝大多数人口分散在1750梁卯和3083条沟壑之中。国际公认的人口环境临界指标是：高寒、干旱、半干旱地区的人口密度不得超过 2 人/平方公里、7 人/平方公里、20 人/平方公里，而东乡县的平均人口密度为182人/平方公里，大大超过了本地环境所能承受的临界值。同时，人口增长速度过快，人口密度过大，造成人均环境资源拥有量下降，增加了该地区生态环境承载的压力，甚至超过了环境容量的限度，导致了人地关系失衡、环境状况不断恶化，进而对经济发展产生抑制作用，陷入了所谓的“PPE怪圈”，即人口增长(Population)—环境破坏(Environment)—经济贫困（Poverty）的怪圈。

（二）自我积累水平低且加工业基础较弱

从基础设施来看，由于历史欠账较多，东乡县的基础设施供给能力远低于平均水平。具体表现在：首先是行路，贫困乡村分布在山区半山区；其次是饮水，这里山高坡陡，水源奇缺，人畜饮水极为困难；第三是用电，虽然全县实现了村村通电目标，但用电户为78.4%；第四是看电视，表现在贫困人口分散，广播电视设备不能得到正常维护，同时许多贫困群众不懂汉语，也看不懂电视；另外通讯也不够发达。从产业结构上看，农业作为支柱产业，占该县生产总值的比例为66.8%，工业等其他产业仅占33.2%，虽然部门制定了一些促进经济发展政策，但由于缺乏发展市场经济的外在环境和内在因素，导致加工业基础较弱，工业企业和特色资源关联度低，产业特色不突出，产品增值潜力不足。

（三）扶贫资金投入不足且利用效率低

据研究表明，国内解决一个贫困人口脱贫最小的临界投资是1500元，而国际的标准是4500元。由于东乡族等少数民族地区基础设施建设、教育卫生投资、生态环境改善、生产性投入等需要大量的资金，现有的扶贫资金投入力度明显不足。加之扶贫资金的分配、管理及监督机制尚未完善，扶贫资金漏出率较高，基础设施建设、公共产品提供、生态环境改善、生产性投入等受到资金不足的刚性约束。

推进东乡族自治县扶贫开发的对策建议

（一）发挥政府宏观调控与指导职能

目前完全依靠市场经济机制很难对如东乡族等少数民族地区的扶贫开发起到根本性作用。各级政府要从公平和效率两方面着手，利用法律、经济、行政手段，充分发挥政府在促进经济、社会、资源与环境协调发展方面的宏观调控职能，在制定扶贫开发规划、构建法律法规体系、完善政策保障机制、增加扶贫资金投入、健全基础教育体系、维持社会医疗保障体系、提供社会救济体系等方面进行更有力地支持。

（二）加大各级政府扶贫资金投入力度

提高各级政府对农村教育卫生事业发展、农村基础设施改善、资源综合利用等项目的投入，减少竞争性项目的投资比重；增加各级政府公共财政支出对东乡族等少数民族地区的倾斜力度，完善各级财政对东乡族等少数民族地区的转移支付制度，完善省级财政对民族地区的二级财政转移支付制度；探索横向转移支付制度，提高发达地区和周边富裕地区对民族地区的财政支持；通过收入再分配政策和转移支付政策，实行中央税全额返还；建立东乡族等少数民族地区的专项补贴，保证对东乡族等少数民族的扶贫资金总量有较大幅度的提高；取消中央政府扶贫项目要求东乡族等少数民族地区配套资金的做法，以发挥扶贫开发资金的投资效应和乘数效应。

（三）建立多元化投入机制并优化资金分配方式

应逐步建立中央、地方、集体、个人、国外基金等多主体、多渠道的扶贫开发资金投入机制。统筹使用各项扶贫资金，逐步减少扶贫资金平均分配比重，集中资金解决制约地区经济发展的基础设施建设、资源开发和产业化发展问题；完善扶贫资金使用的瞄准机制，资金分配对象由以投放贫困地区为主，向直接补助最贫困农户转变，减少扶贫资金溢出，提高资金综合利用效率；防止贫困户遗漏，增强扶贫资金使用过程中的公正性和公平性。

（四）强化职业技能培训以提高人力资源素质

通过基础教育学习，可以掌握必要的文化知识，但劳动力经济素质提高需通过职业技能培训来实现。针对东乡族等少数民族地区劳动力素质存量偏低的状况，必须高度重视强化职业技能培训在东乡族等少数民族地区扶贫开发中的重要作用，彻底改变资本存量增加优于人力资源存量增加的观念，将提高人力资本存量作为东乡族等少数民族地区扶贫开发的重要对策。

（五）加强非政府组织在扶贫开发中的作用

非政府组织（NGO）是在一定价值观指导下进行工作，不以营利为目的，致力社会公益事业的社会中介组织，具有非政府性、公益性、非盈利性、中立性等特点。它在扶贫开发工作中表现出针对性强、目标性强、创新性强、适应性强和内容多样化等优点。近年来， NGO在东乡等少数民族区域的教育、卫生、信贷、科技等方面进行扶贫开发，取得了较好效果。

总之，甘肃少数民族地区的新农村建设不仅仅是扶贫的问题，而是首先要解决好扶贫及返贫的问题，这个任务既具有艰巨性，也非常复杂。

参考文献：

1.林毅夫等.中国的奇迹：发展战略与经济改革（第2版）.上海三联出版社、上海人民出版社，1999

2.陆大道等.中国区域发展的理论与实践.科学出版社，2003

3.陈秀山，张可云.区域经济理论.商务印书馆，2003