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人与自然和谐相处是破解中国水问题的核心理念

2004-01-12 06:45:14 《中国三峡建设》 2004年5期

编者按:l999年3月,水利部部长汪恕诚在中国水利学会第七次全国会员代表大会上作了题为“实现由工程水利到资源水利的转变,做好面向21世纪中国水利这篇大文章”的报告.提出“人与自然的和谐共处”。引起水利水电界的极大关注。人们对水的认识逐步转变。2002年9月,在中国水利杂志专家委员会会议暨水资源管理与可持续发展高层研讨会上,汪部长作了题为“资源水利的本质特征、理论基础和体制保障”的报告,又进一步明确提出资源水利的本质特征就是人与自然和谐相处。

党的十六届三中全会提出坚持以人为本,全面、协调、可持续的发展观以后,人们对正确处理中国水问题,实现人与自然的和谐相处有了更深的认识。2004年4月8日,水利部部长汪恕诚在中国水利学会第八次全国会员代表大会上作题为“再谈人与自然和谐相处——兼论大坝与生态”的学术报告。汪部长的报告就新形势下治水事业,应该如何进一步树立落实科学发展观,做好各项水利工作提出了看法,并进一步明确今后水利工作的思路、目标和任务。本刊分两期摘要刊登汪部长的这次学术报告。

1 提出“人与自然和谐相处”是经济社会高度发展的必然要求

在人类历史发展进程中,人与自然关系的发展经历了4个时期——依存、开发、掠夺、和谐。在各个时期,经济社会发展程度不同,人们对自然的认识不同,在处理与自然的关系时也采取了不同的态度。

第一个时期,在生产力水平极低的原始社会,人和自然是一种依存的关系,人依附于自然。人类一方面直接或通过简单的生产工具从人自然获得所需的一切,另一方面又要承受自然界给人类生存带来的各种威胁。这一时期,人类被动地适应自然,与自然的关系处于一种原始的和谐状态。随着生产力水平的提高,青铜器、铁器的使用及至农业、畜牧业出现后,人类开始开发利用自然资源,改变自然,使得这种关系进入了开发阶段。在这一时期,由于人类开发利用自然的能力有限,还没有对自然造成较大的破坏。但是随着科技进步和生产力水平的进一步提高,近现代人工业生产出现后.人类的自信心和对生存环境的不满足感,驱使他们去“征服自然”“统治自然”,毫无节制地向大自然索取、掠夺,人与自然的关系进入厂第三个时期。在这一时期,掠夺性地开发资源,一方向对大自然造成破坏性的灾难,另一方面也招致大自然对人类的报复与惩罚。然而,人类终究是有理性的。当这种掠夺式的开发难以为继时,人与自然的关系进入了一个新的境界——人与自然和谐相处。

人与自然关系发展的四个时期,在哲学意义上是一种否定之否定、螺旋式上升的过程。在原始社会,人依附十自然,处于“天人合一”的原始和谐状态;在掠夺阶段,主导人们的是“人定胜天”,对人与自然的初级关系给予了否定;现在,我们追求“人天和谐”的境界,就是要否定“人定胜天”的思想。“人天和谐”不同于“天人合一”。它是人类反思资源过度利用、生态破坏造成恶果之后思想上的一次升华,是人类主动地在更高层次上同自然和谐相处。

综观人与自然关系的发展史,当前提出的“人与自然和谐相处”理念.是经济社会不断发展的必然结果,也是经济社会高度发展的必然要求。特别需要强调的是,充分了解人与自然关系的发展史,对我们在水利工作中自觉树立和落实科学发展观具有重要的现实意义。随着人类经济社会的不断发展,生产力水平的不断提高,我们在处理人与自然的关系时应发挥自身的主观能动性,有意识地去追求人天和谐的境界,达到与自然和谐相处,而不能以牺牲子孙后代的发展条件为代价来求得眼前的发展。这才是可持续发展的真正含义。

2 人与自然和谐相处是破解中国水问题的核心理念

实践人与白然和谐相处的理念.对中国治水事业而言,就是要用这种理念去努力破解中国面临的水问题。

当前,水利工作面临4项任务,即解决我国面临的洪涝灾害、干旱缺水、水土流失和水污染严重等四大水问题-这些问题表面上是水对人的伤害,但本质上是人对水的伤害造成的后果。因此,在防止水对人的伤害的同时更要注意防止人对水的伤害。破解中国的四人水问题,最核心的理念是人与自然和谐相处。

按照人与自然和谐相处的理念,破解小国的四人水问题分别有四个核心要点。

2.1 给洪水以出路——解决我国洪涝灾害问题的要点

在处理人与洪水的关系上,我们有很多经验教训。其中,最核心的一条就是要给洪水以出路。

去年淮河流域防汛抗洪厂作,集中体现了这一指导思想。去年淮河流域发生大洪水.在抗洪救灾中,我们按照中央要求,坚持以人为本,科学防控,实施政府有效的社会管理,提早部署、充分准备,利用各种先进的预测预报技术和手段.科学调度。充分发挥水利工程的作用,及时运用行蓄洪区和分洪河道,做到了“拦、分、蓄、滞、排”合理安排,严密防守、科学抢险,使洪水始终处于可控状态,实现了对洪水的科学有效防控。精心组织,妥善安置受灾群众,防洪救灾工作井然有序,切实维护了群众利益和社会稳定。尽管淮河洪水量级大于1991年,汛情重于1991年,但灾情、抗灾投入和灾害损失均小于1991年。在整个防洪调度和人员撤退中,没有死伤一个人。当然,淮河防洪实践成功的一个重要条件是具备了必要的工程和技术手段。如果没有这些基础设施和调度手段,再好的理念也是无法实现的。

洪水灾害具有自然和社会的双重属性。二者都是灾害的本质属性,缺一不成其为灾害。正因为如此,给洪水以出路,不仅要体现在抗洪期间,而且要把它作为整个防洪工作的指导思想,在经济社会建设中就要予以高度重视。比如在城市规划中,不能侵占行洪河道,要注意给河道让出一定的宽度来,防止人为约束河道造成恶果;在堤防建设上,要统一规划,因地制宜,在一些山区、支流或非人口密集区,要适度控制堤防建设规模;在防汛工作中,要加强分蓄洪区建设,科学合理地运用分蓄洪区,在处理江湖关系、雨洪资源利用等一切工作中,都要按照给洪水以出路这个思路来展开。只有这样,才能真正实现人天和谐的理念。

2.2 建设节水型社会,提高水资源的利用效率和效益——解决我国干旱缺水问题的要点

我国水资源短缺,人均水资源占有量只有2200立方米,是世界人均的30%。而且水资源时空分布极不均衡。南方水多,北方水少,整个北方地区,尤其是西北地区干旱缺水十分严重。

应对干旱缺水,有多种措施。按照常规做法,解决时间分布不均,主要靠修水库多蓄水;解决空间不均,主要靠调水。但是,必须清醒地认识到,我国水资源总量短缺,靠修水库、建调水工程,不能从根本上解决水资源短缺问题,建设节水型社会才是解决我国干旱缺水问题最根本、最有效的战略举措。调水可以解决区域的部分水资源短缺问题,但如果不搞节水型社会建设,人们没有节约水资源的意识,就可能出现调水越多,浪费越严重的情形。

节水型社会和通常讲的节水先进城市有本质区别。建设节水型社会,不是简单地用行政的办法去节水,其本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制。建设节水型社会,是通过社会制度的建设来解决干旱缺水问题,要形成以经济手段为主的节水机制,从而使资源利用效率得到提高,生态环境得到改善,可持续发展能力得到增强,推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

建设节水型社会,是水利部门的一项基本任务,同时也是一项重要的基础工作。

2.3 充分依靠大自然的自我修复能力——解决水土流失问题的要点

面对大自然,人类的力量终究是有限的。因此必须依靠大自然自身的力量来治理水土流失。实践证明,大自然在不受人类干扰的情况下,是可以依靠自身力量实现生态自我修复的。目前生态治理中所采取的退耕还林、封山禁牧禁柴等措施,就是充分依靠大自然的力量实现生态的自我修复。

大自然生态是自我平衡的。人为干预大自然的生态,往往会适得其反,造成破坏。如在沙漠中发展绿洲,人工群落用水多了,天然生态就会萎缩。如果人不去伤害大自然,给自然生态提供休养生息的机会,大自然就会自我修复。

因此在解决水土流失问题上,必须把充分依靠大自然的自我修复能力作为核心的指导思想。即使摘人工治理,其目的也是为了更好地发挥大自然的自我修复能力。不要简单地认为依靠大自然的自我修复能力,人类就无所作为了。我们需要采取工程措施、行政措施、技术措施等,为大自然自我修复创造条件,增强其自我修复能力。比如搞牧区草原生态保护水资源保障规划,发展局部的牧区灌溉,使单位草场的载畜量大大提高,就可以实行轮牧,使休牧的大面积草原生态得到恢复。

2.4 发展绿色经济,严格排污权管理——解决水污染问题的要点

绿色经济可以涵盖循环经济的概念,循环经济强调的是在生产和消赞领域形成完整的生态链条,绿色经济则把这一思想扩大到整个经济结构的布局和经济。

发展的过程中间,要求国家在宏观管理上要充分考虑绿色问题。与此同时,解决水污染问题,还要严格排污权的管理。水环境承载能力集中体现在排污权的管理上。正如节水型社会是以水权、水市场理论为基础建立起一整套社会制度,排污权的管理也应以水权、水市场理论为基础,建立起宏观控制、微观定额两套指标,按照排污权的上市交易规则,采取一系列市场经济的做法,以此米提高水环境的承载能力。

破解中国四大水问题,必须在牢固树立人与自然和谐相处理念的基础上,牢牢把握以上四个核心要点。这四个要点的核心思想,就是要切实从人定胜天转变为人与自然和谐相处,进而实现以水资源的可持续利用保障经济社会可持续发展的目标。

3 实践人与自然和谐相处,必须深化水利改革,确立水资源统一管理新体制

树立人与自然和谐相处的理念,完成水利面临的四项任务。可以综合运用四种手段,即行政手段、工程手段、经济手段、技术手段。在新的形势下,开展各项水利工作,特别是建设节水型社会,必须综合运用这四种手段,尤其要十分注意经济手段的运用,充分发挥市场在水资源配置中的导向作用,形成以经济手段为主的节水机制,不断提高水资源的利用效率和效益。针对当前的水利情况,有两点需要特别强调:一是要充分发挥市场机制作用,注重制度建设,注重经济手段的运用。二是要十分重视工程带来的生态影响。

生产力水平的提高,必然促进生产关系的调整。在水利发展进程中最重要的是体制建设。当前亟待我们去研究和开展的是四项改革,它关系到四种体制的建立。

一是流域管理体制改革。水是以流域为单元的,要协调上下游、左右岸、干支流之间的关系,统筹考虑水的多种功能,必须建立起以流域为单元的水资源统一管理体制。流域管理体制改革的核心是要建立起政府宏观调控、流域民主协商、准市场运作、用水户参与管理的权威、高效、协调的真正意义上的流域管理委员会。政府宏观调控,是要充分发挥政府在流域管理中的宏观调控作用;流域民主协商,是指流域管理委员会是由流域内各省区市组成,要建立民主协商机制,流域内的一切涉水事务都要经过民主协商来确定;准市场运作是指水市场由于受一些因素制约,不是一个完全意义上的市场,水权的转让、交易要在一定的条件下才能进行;用水户参与管理,是指要充分调动广大用水户参与水资源管理的积极性。在此基础上,流域的水资源管理才能更科学、民主,更符合人与自然和谐相处的理念。

二是区域水务管理体制改革,即水务体制改革,是对供节水、排水、中水回用、污水处理等涉水事务进行统一管区域水资源统一管理是改革的必然趋势。

三是节水型社会建设。要建立起政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制,推动流域和区域水资源的一体化管理。要充分发挥政府的主导作用,加强组织协调和政策、资金支持,做好规划、方案、规则等制度体系建设.并通过法律和行政手段予以落实,为节水型社会建设提供体制和机制保障;要充分发挥市场在水资源配置中的导向作用;要鼓励公众参与水资源管理,促进节水的社会化。

四是水利国有资产管理体制改革。对水利非经营性资产,要建立健全国有资产监督管理制度,建立水行政主管部门对水利非经营性国有资产的监管制度,推进水利非经营性国有资产监管的法制化、制度化和规范化。对在水利国有资产中占有很大比重的准公益性资产,要探索建立授权经营、权责明确、补偿合理的管理体制与运营机制。对全局有影响的工程,应由流域或区域的水资源统一管理部门行使出资人职权。

这四种体制的改革相互交叉、相互影响,涉及的因素很多,改革的难度相当大,是一个逐步深化的过程。但是,只有朝着这个方向坚定不移地走下去,才能为可持续发展水利提供强有力的体制保障。

4 水权转换是水资源优化配置的重要手段

水资源短缺是我国水资源问题的主要矛盾,日益成为制约我国经济社会发展的瓶颈,是实现全面建设小康社会目标所面临的重大挑战之一。在社会主义市场经济条件下,解决水资源短缺问题,要研究并运用水权、水市场理论,充分发挥市场机制的作用,注重经济手段在水资源配置中的重要作用。

(1)水权转换可以引导水资源向高效率、寓效益方向流动,实现以节水、高效为目标的优化配置,为经济社会发展提供水保障

近几年,黄河来水偏枯,供用水矛盾日趋突出,水资源短缺已成为黄河流域经济社会发展的“瓶颈”。通过水权转让,在农业节水基础上,统筹城乡水资源配置,通过工业支持农业节水,农业节水支持工业和城市建设,充分提高农业用水效率,保障今后工业乃至社会发展用水,是我国北方地区,尤其是黄河流域经济社会发展的必由之路。

(2)水权转换既可以在企业和灌区之间进行,也可以延伸到地区和地区之间,整个黄河流域经济结构用水的转换,还可以跨流域进行流域之间的水权转换

(3)进行水权转换,必须加强制度建设,建立健全水权转让的政策法规

在社会主义市场经济条件下,要做活水资源文章,既要研究技术问题、工程问题,还有很重要的一条,就是要研究制度问题、体制问题。原来我们比较多的是研究生产力的问题,现在要在研究生产力问题的同时,注重研究生产关系问题。通过生产关系的变革和调整,去促进生产力的发展,满足经济社会对水资源的需求。

大规模、跨行业、跨地区,甚至跨流域的水权转让,对于提高水资源的利用效率和效益,推动流域和区域水市场的初步形成,具有重要的现实意义和深远的历史意义。但是水权转让一定要根据各地水资源的条件和经济发展的水平来进行,不能搞一刀切,不能一个模式。目前,水权转让还处于试点阶段,难免出现这样或那样的矛盾和问题,这些矛盾和问题要在实践中去解决,在探索中士完善。水权转换价格的底线应该是投入当地丁程建设资金从而获得水的使用权的价格,而高限应是当地跨流域调水的工程建设价格,那是最高价格。如果超过这个价格,那么需水方就不搞水权转换,而是考虑跨流域调水了。市场价应在这中间浮动。另外,价格还需要与时间结合起来考虑。订的协议转让时间越短.价格相对越低;时间越长.价格相对越高。

5 当前水权转让试点工作需要深入研究的问题

水权转换的探索是一件十分有意义的事情,在一些地方出现了很好的势头。针对当前水权转让试点工作的发展形势和所面临的一些问题,有几个方面的问题需要深入研究,逐步完善。

第一,加强政府宏观调控。水市场是一个准市场,水权转让涉及工业、农业及农民利益等问题,情况较为复杂,不能完全由市场调节.需要政府和水行政上管部门加强宏观调控,逐步利用市场机制,引导水权交易和水市场建立。水权转换应在当地水资源总体规划的框架下,按照水资源合理配置的要求进行。

第二,明晰初始水权。要逐步建立完善两套指标体系,一套是水资源的宏观控制体系,一套是水资源的微观定额体系。有厂两套指标的约束,各个地区、各个行业、每一项工作都明确了自己的用水指标和节水指标,节水责任就可以层层落实,水权转让也就有了基础,各方权益才能从根本上得到保障。

第三,规范水权转让行为。各地应从实际出发,尽快出台水权转让工作指导意见,使水权转让规范进行。要加快水资源综合规划与节水改造规划的编制工作,建立并严格执行水权转让的可行性评价与审批制度等等,以保证水权转让有序进行。在水权交易时,必须分析灌区的节水潜力,水资源的供给、需求和缺水状况,从节约用水、优化配置水资源和调整产业结构人手,论证水权转让的可行性和必要性。

第四,合理确定水权转让年限。采用灌区改造等工程措施节水时,存在工程维护和工程老化等问题。工程老化后节水功能逐步丧失,渠道需要再次进行更新改造。到底水权转让的年限应该是多少,应该综合考虑工程使用年限等因素来确定。

第五,科学确定水权转让价格。水权转让的价格至少应该包括工程建设投入、经济生态补偿、更新改造和运行维护费等。各地应尽快研究建立具有可操作性的水权转让的价格形成机制。

总结这些年治水理论的创新和实践的探索,可以清楚地看出,人与自然和谐相处,是可持续发展最核心的问题。因此,今后要坚持把人与自然和谐相处的理念作为指导各项水利工作的核心理念,推动治水事业再上一个新的台阶。这正是科学发展现在水利工作巾的具体体现。