孙开，赵祝涛

（北京交通大学马克思主义学院，北京，100044）

政治体制改革顶层设计是一个宏观且容易混淆的概念，因此，有必要对其概念进行厘定。在政治学科范畴中，政治体制（Form of Government）是指国家政治体系运作形式，一般指国家政府的组织结构和管理体制。政治体制因历史阶段、国家疆土地域的不同而有所差异，从殷商时期的世袭制、禅让制，到秦汉时期至清代的中央集权制，在历史更迭淬炼中演变至现代的宪政制度等。这一系列改革治理模式的演变凸显了政治体制改革从必然王国向自由王国的转变，体现了时代性与包容性相契合的特征。政治体制改革顶层设计具有战略性、整体性、全局性的发展构想和设计规划，在党和国家经济社会发展中发挥着不可或缺的功用。

一、坚持我国政治体制改革顶层设计的现实理据

顶层设计（Top—Down Design）的概念首先形成于西方，最开始作为自然科学或工程技术领域的术语而出现。《我国国民经济和社会发展第十二个五年（2011—2015 年）规划纲要》提出，“以更大决心和勇气全面推进各领域改革，更加重视改革顶层设计和总体规划”，是对学习吸取西方经济社会管理经验的突破尝试，也是结合我国具体国情和时代特征并应用到制度方面的大胆革新。顶层设计，是筑于整体框架之下各方面、各层次、各要素之间的平衡协调的制度建构，同时围绕制定的总体目标，在最高层面寻求问题的解决之道。从经济领域出发，延及其他领域，进而形成全面深化改革的总布局。政治体制改革顶层设计关乎我国社会主义民主政治和政治文明，因此，对当前我国政治体制改革顶层设计的提出有其必要性。

（一）基于国际国内“两个大局”的客观要求

面对国际国内“两个大局”的复杂局面，政治体制改革亟须调整以应对经济社会的急剧变革。在顺应新时代发展的条件下，为适应经济社会发展水平，需逐步改革完善政治体制上的落后环节与因素。伴随全面深化改革步伐的纵深迈进，“摸着石头过河”这一改革思路也经历了从探索试验阶段过渡到层次与系统更加夯实稳固的“顶层设计”发展阶段，体现了马克思主义认识论中认识与实践相结合的过程、理论与实际相统一的关系，也反映出实践具有的社会历史性特征。列宁说：“从生动的直观到抽象的思维，并从抽象的思维到实践，这就是认识真理、认识客观实在的辩证途径。”［1］毛泽东同志在《实践论》一文中系统阐明了实践与认识的辩证过程。从“十二五”规划中提出“顶层设计”，到党的十七届五中全会提出“全面推进各领域改革”，再到新时期的“全面深化改革”，这是一个不断完善、发展递进的阶段，也是从现象阐释到本质显现的过程。当前，国家步入后疫情发展阶段，新冠疫情的出现搅动了全球格局的原本状态，打破了西方资本主义所谓独霸一方的论调，尤其西方资本主义制度的内在弊端日渐显露。相较于西方而言，中国特色社会主义制度的优越性则充分彰显。在经济全球化、世界多极化、文化多样化和社会信息化发展趋势下，政体体制改革顶层设计既需要依循当前国际局势的突变而灵活调整，也须立足于中华民族伟大复兴的战略全局精准施策、定向发力；在制定国家宏观政策方针和主要原则时，也要与当前具体实际相符合，并根据“变化了的实际”应势而为、因时而变。

（二）基于生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的必然反映

政治体制改革的顶层设计决定于生产力与生产关系、经济基础与上层建筑。邓小平同志指出：“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”［2］196政治体制改革的演进以先进生产力为基础保障和经济支撑。政治体制改革归根结底是对不适应生产力发展的环节而进行的根本性变革，牵连各领域、各阶层、各群体间的主体利益，是一项浩大繁复的系统工程。解决不好，就会影响整体的社会稳定与国家安全。基于此，我国的改革首先以经济领域作为突破口，以确保人民群众的物质生活得到满足。起初从家庭联产承包责任制拉开改革开放的序幕到社会主义公有制、按劳分配制度的形成，再到市场在资源配置中发挥基础性作用向“市场在资源配置中起决定性作用”的根本转变，旨在说明在政府进行宏观调控下市场所承担角色的积极性和主动性渐趋增强。这一演化过程不仅反映了我国经济制度在反复摸索与试验中愈加成熟与稳定，而且政治体制改革及其他方面改革的适时调配逐步与生产力发展要求相适应。政治体制改革顶层设计作为上层建筑的组成部分，理应表现并服务于经济基础，而经济基础的强弱与变动直接影响政治体制改革的调整与变革。更基本的生产力与生产关系的发展与革新也会促使政治、文化、社会等体制机制的更新与完备，以适应当前新发展阶段的主要特征。

（三）基于社会主要矛盾转变和实现第二个百年奋斗目标的迫切需要

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在面对国际复杂格局和国内深化改革调整的同时，始终坚持以人民为中心，不断满足人民对美好生活的期待与憧憬，使党和国家继续沿着中国特色社会主义道路勇毅前行，并取得了举世瞩目的成就。从历史发展的进程来看，改革开放和社会主义现代化建设新时期到中国特色社会主义新时代的跃进是经济社会发展的充分理论和实践依据。在发展的同时，要清醒认识到当前我国仍处于社会主义初级阶段，并且是世界上最大发展中国家这一基本国情和国际地位；在全面总结推进社会主义现代化建设所取得的重大历史性成就基础上，要认清我国与发达国家在关键技术领域等方面还存在较大差距。其中，政治体制改革顶层设计是关键一环，既要在稳固国体与政体方面提供制度助力，也要为实现第二个百年奋斗目标夯实政治保障。总体而言，一些改革部署和重大政策措施需要进一步强化与落实，将改革的力度、发展的速度以及社会可以承受的程度结合起来并作为重要原则，以改善人民的生活作为全面深化改革的落脚点，这恰与当前社会主要矛盾中解决人民美好生活需要同不平衡不充分发展方面相贴合。质言之，实现第二个百年奋斗目标与政治体制改革顶层设计的价值旨归具有相通之处。社会主要矛盾的根本转变表明物质与生产之间需求与被需求、满足与被满足的关系被更高层面的精神境界的提升所替代，意味着我国要站在新的历史起点上重新审视和洞察，从“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局着眼和统筹，又要细微到局部，处理好经济、政治、文化、社会、生态均衡发展，为实现社会主义现代化国家新征程奠定稳固的体制基础。

二、坚持我国政治体制改革顶层设计的内在逻辑

顶层设计，实质上是在不断的理论探索和经验总结的基础上发展而来。在中国这样一个人口基数庞大的国家，实现全面深化改革是一个长期的历史过程。“没有可以奉为金科玉律的教科书，也没有可以对中国人民颐指气使的教师爷”［3］，只能是在“摸着石头过河”这一思路下，勇于尝试探索，大胆试错创新，从而摸索出有效应对解决问题的措施，降低因错误施策造成的损害。因此，要从对“摸着石头过河”思路的清晰体认及演进历程分析出发，对当前我国政治体制改革顶层设计进行科学阐释，从而在更好把握两者关系的同时制定出更精准的政策方略。

（一）从“摸着石头过河”到顶层设计的过渡

讲顶层设计，必然离不开“摸着石头过河”。据现有可查的文献记载，陈云同志作为最早强调“摸着石头过河”思路的人，对这一思路先后进行过多次论述和阐释。1980 年12 月16 日，他在中共中央工作会议开幕会上说：“改革固然要靠一定的理论研究、经济统计和经济预测，更重要的还是要从试点着手，随时总结经验，也就是要‘摸着石头过河’。”［4］邓小平同志对陈云同志所阐释的“摸着石头过河”的论述十分赞同。邓小平同志强调，“我们现在所干的事业是一项新事业，马克思没有讲过，我们前人没有做过，其他社会主义国家也没有干过。所以，没有现成的经验可学，我们只能在干中学，在实践中摸索”［2］278。“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯。”［5］改革开放初期，小岗村村民实行“大包干”政策，即包干到户，这是农村家庭联产承包责任制的主要形式。这一形式受到农民和农村干部的积极响应，这与当时农村生产力发展水平、干部经营管理水平相符合，“保证国家的，交足集体的，剩下都是自己的”。在一定意义上，“包干到户”政策的实施激发了农民的生产热情，也得到党中央的支持拥护。后续印发的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的通知，在总结各地创新经验的基础上，肯定了“包干到户”的做法，并逐步向其他地方推广。不可否认，“包干到户”政策是“摸着石头过河”的一次大胆尝试，从长远来说确有一定的弊端，比如部分土地资料私有化，致使群体阶层间产生矛盾分歧，影响人民主体利益的落实。

改革开放以来，我们坚持“摸着石头过河”与顶层设计相结合，既不能否定“摸着石头过河”这一思路所积累的有益经验，同时也要应时而变呼唤顶层设计的出现，将全面深化改革引向深入。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以宏阔的战略思维和世界眼光，运用马克思主义科学世界观与方法论推动改革向纵深迈进，在强调顶层设计的系统性、科学性与协调性的同时，继续鼓励敢于突破、大胆试验的做法，将顶层设计与先行探索有机结合，形成良性互动。当前，在改革顶层设计方面我们已经有了较为明朗可行的方向，并且通过一批重大试点的先行试验，形成了有章可循的推广经验，为社会主义现代化建设注入了强劲动能。

（二）“摸着石头过河”与顶层设计关系勾连

顶层设计原本是一个工程学概念，本义为一种对战略思维和宏观设计的把控，是对经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等作出统筹谋划，加强对各项改革关联性的研判，具有系统性、整体性与前瞻性。“摸着石头过河”作为基础或铺垫，为顶层设计的转变过渡提供大胆尝试的逻辑理路与依循路径。“摸着石头过河”体现了马克思主义认识论中实践与认识辩证关系原理。“摸着石头过河”从歇后语演变至一种科学的工作思路，它不是按图索骥的本本主义，也不是止步不前的保守主义，而是有据可依的稳步迈进，即“踩稳一步，再迈一步”。“摸着石头”本身就是遵循已有的、既定的知识、理论、经验去进行探索；“过河”就是实践的过程，其中有可能产生南辕北辙或遭遇多次挫折反复，但这是获取真理性的唯一途径。由此可知，我们面对新鲜事物时要稳妥而不冒进，只有不断地认识、实践、再认识、再实践，才能无限地接近真理，实现价值。

“摸着石头过河”与顶层设计相辅相成、辩证统一。其一，“摸着石头过河”具有中国特色、符合中国实际，为顶层设计的铺就提供理论基础和必要前提。如果没有这一方法论的有效指导，我国计划经济就难以顺利完成向社会主义市场经济的转变，更不会有社会主义市场经济体制的建立与完善。其二，顶层设计是全面深化改革的必然要求。政治体制改革牵涉多重利益，处理不当就会影响社会的整体稳定。随着改革的持续深入，原有的修修补补、零敲碎打、就事论事的方法已经逐渐同改革发展的实践要求不相适应，甚至出现一定程度的背离与脱节。加之国内外局势风云涌动、变幻莫测，一系列新矛盾新问题逐步凸显，让全面深化改革更显艰巨性和复杂性。邓小平同志强调，“这个问题太困难，每项改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍，需要审慎从事”［2］196-197。就某种程度而言，审慎从事就是循序渐进。细水长流，试错修正，才能使得“摸着石头过河”这一思路渐趋丰富臻善。

政治体制改革作为一项系统工程，需要将“摸着石头过河”与顶层设计有机结合，也要将审时度势与敢闯敢干结合起来。改革的进程中机遇与挑战并存，改革成功了，说明我们路子走对了；改革遇到挫折或失败，也不掉以轻心，及时回头修正，总结经验教训，减少损失。从“摸着石头过河”到“顶层设计”的转变过程也是社会基本矛盾之上层建筑与经济基础相互融洽、相互适应的过程。将政治体制改革的顶层设计这一宏观概念转换为贴近人民群众生活的微观日常，落实到基层，使决策转换为具有可操作性的实际行动。不论是顶层设计还是设计顶层，其落脚点都是为了人民切身利益的实现。换言之，政治体制改革顶层设计不是束之高阁、遥不可及的，而是可以让人民群众可以真正获得切实的、看得见的“实惠”。

习近平总书记强调，“提出改革举措当然要慎重，要反复研究、反复论证，但也不能因此就谨小慎微、裹足不前，什么也不敢干、不敢试”［6］。没有风险的改革是不存在的，不改革，发展难度更大。政治体制改革作为一块难啃的“硬骨头”，没有统一的思想和敢于涉险滩的勇气和魄力是不行的，也是干不了的。试错的过程也是探寻规律的重要门径。从间接经验到直接经验，从感性认识上升到理性认识，再返回到实践，这是一条被反复验证的、符合真理与价值的清晰而扎实的重要路径。“摸着石头过河是加强顶层设计的基础，加强顶层设计是摸着石头过河的必然结果和升华。”［7］单论一方，必然会陷入绝对主义的泥淖。因此，要辩证分析“摸着石头过河”与顶层设计两者的关系。从所处阶段来看，“摸着石头过河”是感性认识阶段，是相对低级的阶段；顶层设计处于理性认识阶段，是更为本真的高级的层面。从主体侧重来看，“摸着石头过河”注重基层群众的参与，顶层设计则主要侧重于“高层”决策与权威，二者相互贯通于全面深化改革的实践进程之中。即既要迈开步子，大胆试验突破，为全局着想，又要以顶层设计的相关制度理念来指引实践行动，为顶层设计提供可资借鉴和有益启发，以避免发生原则性、方向性错误。

三、坚持我国政治体制改革顶层设计的当代启示

当前，我国正努力向着实现社会主义现代化国家新征程而团结奋斗。回望改革开放40 多年的发展历程，我国取得了经济社会的繁荣发展。“摸着石头过河”的改革思路对中国的经济发展具有重要的开拓性意义，在这一思路的引领导范下，社会主义现代化建设取得了一系列丰硕成果，但仍需根据新发展阶段和时代特征进行客观总结。立足基本国情、总结经验借鉴、找准关键问题，系统谋划，大胆创新，以满足人民美好生活需求为依归，并将法治建设贯穿于政治体制改革顶层设计的制定、贯彻、实施过程中，坚持问题导向与结果导向相统一、“摸着石头过河”与顶层设计相统一，以建立科学完备的制度体系，为国家治理体系和治理能力现代化发挥功效。这是坚持政治体制改革顶层设计给予我们的当代启示。

（一）立足基本国情，进行系统谋划

习近平总书记指出：“上层建筑需要不断适应经济基础发展的要求，但这是一个不断调整的过程，不可能毕其功于一役，不可能通过一次改革就统统解决，有的改革还需要探索、还需要时间，可以进一步积累共识和经验，条件成熟时再作推进。”［8］目前，我国仍处于全面深化改革的关键时期，立足我国社会主要矛盾的转变，制度的完善亦须与基本国情相匹配，政治体制改革顶层设计关涉改革发展全局，体现中央层面的高瞻远瞩，为重大领域、关键问题提供整体框架和系统谋划。政治体制改革亦须顾全人民利益的均衡优化，尤其是社会主要矛盾的转变已经突出不平衡不充分这一典型特征。如何保证在满足人民日益增长的美好生活的需要基础上进行革新，是当前政治体制改革顶层设计必须考虑的重要课题。

政治体制改革的优势在“摸着石头过河”之思路中不断彰显，其间必有一个曲折反复、不断试错的过程。顶层设计更注重前瞻性问题的总体把握，包括对重点领域、基本规划、主体原则等方面的布局谋篇。政治体制改革顶层设计是要建构一种现代民主制度模式，使之与全面深化改革的总体目标相承接，使政府与社会达成某种价值共识，同时在社会各阶层形成一种普遍的信任感，即顶层设计既要互适又要互容，在继承中坚持，在稳妥中发展。同时从顶层设计的高度向下扎稳根基，照顾到不同阶层、不同群体之间的利益。社会主要矛盾的转变，从某种意义表明人民对精神需求的满足提升到更高层面，不仅涉及利益分配的公平正义，而且对政治体制改革顶层设计提出较大挑战，不只是宏观上的方针，还要综合考量具体的实施步骤与关键节点。

现阶段的改革是一项涉及多部门、多层次的结构调整的繁杂工程，这需要在理顺各部门的结构和功能的基础上进行整体性规划，才能制定出符合适应复杂环境、又能兼顾整体与局部的科学方案。另外，在制定决策方案的过程中，要考虑各部门之间利益的协调性，也要关注目标操作的可行性，只有这样，才能将改革落到实处，做到有的放矢。

（二）把准关键领域，解决重点问题

面临世界百年未有之大变局、中华民族伟大复兴战略全局以及全球疫情的大流行趋势，全面深化改革任重而道远。政治体制改革顶层设计作为社会治理改革的重点，在继承经验、稳妥变革的同时，敢于突破也极为关键。目前，改革的重点涉及破除政治体制束缚、破除垄断等问题，因此仅凭“摸着石头过河”思路的加持远远不够，还需要依法依规来进行顶层设计的维系完善，将法治建设纳入政治体制改革的轨道。一要完善我国的根本政治制度，处理好改革、发展、稳定的关系，把改善人民生活作为正确处理三者关系的结合点。顶层设计依托政治与法律制度的双重保障，这是改革的难点。邓小平同志说：“经济建设这一手我们搞得相当有成绩，形势喜人，这是我们国家的成功。但风气如果坏下去，经济搞成功又有什么意义？会在另一方面变质，反过来影响整个经济发展。”［2］174在大力发展经济之时，道德败坏之风也要令行禁止。任何政治体制都需要解决如何避免权力腐化的问题［9］，政治体制改革涉及多重利益纠葛，处理不好可能会影响整个社会的安定发展。二要凭借法律政策的权威，限制“关键少数”滥用职权，将“权力关进制度的笼子里”。顶层设计只是宏观层面的标准原则制定与设计，并非具有完全的理性，必定会在制度的合理性与适用性方面存在偏颇。所以，法治的介入与衡量十分必要。既要让政治体制改革顶层设计不逾越法律界定，又要监督顶层设计者的行为行动合法合规。顶层设计者在战略制定和政策落实层面如无法符合大众心理预期，可能会在一定范围内引起利益纠葛和矛盾，因此，政治体制改革顶层设计的把控、推进与落地，包括后期的跟踪、反馈与完善，除了强大法律保障作为依托之外，还需要一批理论素养扎实、实践能力突出、眼光视域高远的顶层设计优良人才。

（三）总结经验借鉴，不断为民谋利

作为社会历史发展的产物，政治体制的存续都有其特定的历史沿革和内在优势。“摸着石头过河”的思路逐步深入以及时代的更替，使得对新事物的摸索与实践更为稳妥谨慎。建立健全政治体制改革“顶层设计”必须要与“摸着石头过河”结合起来，从走过的弯路、犯过的错误和积累的经验中认真汲取，加以运用转化，并运之于创新实践中来，为社会主义现代化建设服务。以新冠疫情为例，可以窥见中西方文明制度的巨大差异和明显鸿沟。这里涉及一个主体信任问题，即民众与国家之间的相信度。从对新冠疫情的茫然无措、恐慌逃避到后疫情时代社会井然有序的状态，体现出国家对重大事件处理的丰富经验以及人民对国家制度、体系、能力的始终坚信。“一个国家的抗疫成效与国家制度是分不开的，应对新冠危机一定意义上说是国家制度优劣与否的一次检验。”［10］

政治体制改革顶层设计作为中国特色社会主义政治制度的重要组成部分，为世界上其他发展中国家提供了可资借鉴的范式参考。政治体制改革顶层设计须自下而上，以人民的重大关切为出发点和落脚点，同时发扬全过程人民民主，让人民有充分自由的权利参与社会治理。此外，借鉴吸收国外政治体制改革中的合理因素，切实将经验转化到实际行动当中，“不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节”［11］，牢牢抓住人民利益分配和困难诉求的问题，保证人民群众基本生活的满足。实现全体人民共同富裕的现代化，是对中国式现代化鲜明特征的高度凸显，也是在“摸着石头过河”与顶层设计的融入调适下不断为民谋福利的价值追求。