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促进土地经营权纠纷长效化解的判例分析*

2024-05-15陶建旺

中国检察官·司法务实 2024年3期

陶建旺

摘 要:当前司法实践中,涉土地经营权纠纷问题频发。广西壮族自治区2014—2023年间的司法判例显示,土地经营权纠纷产生的原因主要有地界不清、土地权属紊乱等历史因素,土地收益增加以及纠纷解决机制不完善的现实因素等。从检察能动履职促进土地经营权纠纷长效化解角度出发,检察机关应积极融入社会治理,通过推动完善土地流转配套保障机制进行源头预防、强化调解和仲裁等非诉机制化解纠纷、加强民事检察精准监督推动矛盾纠纷实质性化解等,助力构建土地经营权纠纷诉源治理路径,为实现农业农村现代化的乡村振兴战略总目标提供有力司法保障。

关键词:检察能动履职 土地经营权纠纷 诉源治理

土地自古以来就是人类赖以生存和发展的物质基础。近年来,随着国家对农业农村发展的日益重视,一系列惠农政策不断出台,加之城镇化、工业化、农业现代化的快速发展,农村土地所带来的经济效益不断增强。党的二十大报告进一步强调全面推进乡村振兴,深化农村土地制度改革。但伴随着相关政策和法律的不断规范和完善,实践中因土地经营权流转引发的矛盾纠纷也日益增多。本文从检察机关推进诉源治理角度出发,通过对广西壮族自治区(以下简称“广西”)10年间的涉土地经营权纠纷司法判例,特别是检察监督案例进行研究分析,从中探寻土地经营权纠纷产生的深层原因,进而提出具体对策,为全面推进乡村振兴提供法治保障。

一、土地经营权纠纷基本情况

笔者通过“聚法案例”网,以标题同时包含“土地经营权”“广西”进行关键词搜索发现,广西三级法院2014年至2023年审理的与土地经营权相关的民事行政裁决达3146件,其中84.36%的案件类型为民事纠纷;案件分布范围较广,遍及广西14个地市,较集中于城镇化快速推进和人口相对集聚的大城市;61.27%的案件系一审审结,29.08%经过二审审理,0.89%经过再审,2.13%经过再审审查与审判监督,0.04%适用非诉执行审查,6.59%进入执行程序。[1]

(一)土地经营权纠纷基本特点

1. 从数量来看,广西不同时期的农村土地承包经营纠纷数量整体在不断增加。受《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)2018年二次修正、农民法治意识不断增强以及当时一系列惠农政策推动等因素影响,2019年广西农村土地承包经营纠纷数量相较2018年激增至翻一番。

2. 从地域分布来看,纠纷集中发生在重点工程较多、基础建设进程较快的城市。按纠纷数量多少排列,分别为南宁市(495件)、崇左市(459件)、百色市(373件)、桂林市(307件)等。这些城市城镇化、工业化进程发展较快且相对集中,大型工程建设、基础设施建设等大量加速开展,需要大面积征用、占用农村土地,从而易引发纠纷。

3. 从纠纷内容来看,涉土地经营权纠纷主要出现在土地流转环节,土地经营权出租、承包纠纷是主要的纠纷类型。尤其是再审审查与审判监督环节,排名前五的案由分别为土地承包经营权出租合同纠纷、转让合同纠纷、租赁合同纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷以及侵害集体经济组织成员权益纠纷。

(二)土地经营权纠纷类型检视

1. 以涉案主体为标准划分,涉及主体主要有村民、村组集体、企业等其他主体,即纠纷类型可分为村民之间、村民与村组集体之间、村民与企业等其它主体之间的纠纷。2014年至2023年间,广西涉土地经营权纠纷最突出的形式是农户与村组集体之间发生的矛盾,约占流转总纠纷的63.8%。

2. 以引发纠纷缘由为标准划分,既有因土地不规范发包引发的纠纷,主要体现在因历史因素造成的部分村民土地与集体土地产权不清或在土地发包过程中,某些村民小组没有严格按法律规定操作,出现“人情地”现象[2] ;也有流转过程中未签订规范明确合同引发的纠纷,流转双方多是口头约定,有的虽签订合同,但不够规范,致使纠纷发生时没有明确的解决依据;还有因土地征占引发的纠纷,主要体现在补偿标准与村民期待有差异。

(三)审判监督与检察监督情况检视

2014年至2023年间,广西三级法院办理的涉土地经营权纠纷案件中有67件(约占2.27%)经过再审审查与审判监督,其中,有7.46%的案件结果为指令再审或撤销原审判决。从引发诉讼监督的缘由来看,进入再审审查与审判监督环节的案件中,主要因调整、收回或流转承包地,违建或擅自改变土地用途,户口迁移城镇而产生的代耕或借耕以及因结婚、离婚、丧偶等引发。从申请监督理由来看,主要是证据采信问题以及当时法律适用问题。证据采信问题总体上体现在口头约定或条款不齐全的流转协议、政府清册和基本情况表登记内容的效力问题等。法律适用问题则主要是适用新法溯及既往错误以及对相关司法解释的理解出现分歧。从纠纷实质化解来看,再审及再审审查与审判监督案件多难以达到案结事了效果。该类案件多数具有牵涉面广、争议耗时较长、经济利益特征明显等特点,处理难度大。这些案件原审往往适用法律正确、诉讼程序合法,判决结果也无不当,但多因发生在同村乡里或亲戚之间,当事人情绪对抗激烈,即使判决、裁定生效,也存在不获一方认可、执行难等问题。

值得注意的是,同期广西检察机关共受理审查涉土地经营权纠纷监督案件94件,经审查支持监督申请并提出抗诉的只有5件,法院审理后对其中3件维持原判,仅有2件获得改判或发回重审,检察机关抗诉采纳率仅为40%。经反向审视,检察机关不支持监督申请多是因案涉纠纷时間跨度长、原始材料不规范或缺失,缺乏新的证据材料佐证,当事人需承担举证不能的法律后果。检察机关支持监督申请并获法院改判或发回重审的2件案件,均是因检察机关主动调查核实,获取新的相关证据材料获法院采纳。从上述情况不难看出,司法实践中,检察机关在涉土地经营权纠纷案件的法律监督工作中仍有较大的履职空间。

二、土地经营权纠纷的形成原因

经对广西检察机关受理的涉土地经营权纠纷监督案件进行分析,该类案件背后的形成原因主要有地界不清、土地权属紊乱等历史因素,土地收益增加、纠纷解决机制不完善等现实因素。

(一)土地经营权纠纷产生的历史因素

1. 约有91%的案件存在土地发转包手续不清、档案不全问题。多数涉土地经营权纠纷申诉案件争议焦点为不全面、无原件的证据材料是否应予采纳以及是否构成再审新证据问题,如村委出具的证明、乡镇政府的核实复函等不一致的情况较为普遍。究其原因,一方面,受制于当时的历史条件,土地承包工作不够细致、基层组织操作不当、部分村干部不作为或乱作为,再加上开荒拓耕等原因致使承包合同和经营权证书的记载与实际不符,造成农户承包地普遍存在位置不明、四至不清、面积不准的问题。另一方面,在首轮或二轮土地承包以后,村民家庭出现农转非、分户析产、婚嫁等情形致使承包土地出现争议等。

2. 约有73%的案件存在土地流转合同不规范、农户法律意识薄弱的问题。在《农村土地承包法》出台前,收回、交回、调整承包地以及承包地的流转比较随意,为日后产生纠纷埋下隐患。[3] 一是很多土地流转只有口头同意,没有签订书面合同,也缺乏相关的备案或申请变更登记材料等。二是签订的书面土地流转协议,因缺乏政府指导以及村民的法律素养不高,多数也不同程度地存在主体不合法、不规范,对土地流转年限、租金、违约金等问题约定不明确或者没有约定等问题。

(二)土地经营权纠纷产生的现实因素

据统计,约有93.75%的案件系因土地征收征用而产生的纠纷,凸显出因土地收益增加引发纠纷的现实因素。

1. 土地资源价值和效益大幅提升,村民對土地经济价值产生高期待,是纠纷产生的主要原因。随着近年来各项惠农政策的出台,如国家取消农业税费、下发农业支持保护补贴等政策,再加上城郊农业的快速发展,土地资源价值效益日益提升[4] 。加之城市工业化和城镇化进程加快推进,征占了大量农村土地,给村民带来了高额补偿,集体与村民、村民与村民之间关系错综复杂,在利益分配过程中,容易出现冲突。

2. 村委会和乡村权威的纠纷调解作用未能充分发挥。村委会或村集体、乡贤具有调解优势,既熟悉土地纠纷事实又能低成本高效率解决纠纷,但实践中,由于乡村熟人社会、亲戚关系、人情往来、法律专业知识受限等因素影响,涉诉村民可能会认为村委与乡村权威会偏向某一方、充当“和事佬”或者调解不够专业,工作流于形式,调解的信服力大大削弱。

3. 乡镇政府治理水平有待提高。因事多人少等因素制约,乡镇调解人员往往采取集中向村委了解情况、召集争议双方开展调解的方式来获取信息,涉案村民多因外出务工等无法及时反映情况,调解人员不一定能精准掌握真实信息。另外,由于乡镇工作人员对业务、政策不熟,在引导涉案村民解决纠纷方面工作不到位,又易引发相关行政诉讼。

三、检察能动履职促进土地经营权纠纷长效化解的路径

党的二十大报告明确要深化农村土地制度改革,赋予农民更加充分的财产权益。涉土地经营权纠纷能否妥善处理,与经济发展、社会稳定和全面推进乡村振兴息息相关。但实践中因土地经营权流转引发的矛盾纠纷并未因相关政策和法律的不断规范和完善而有所减少。检察机关作为专门法律监督机关,在推进土地经营权纠纷治理中担负重要法治职责,应通过依法监督办案,在源头预防、前端化解和关口把控三个环节发挥重要作用,做到源头预防为先、非诉机制挺前、深耕精准监督。

(一)源头预防为先,推动完善土地流转配套保障机制

检察机关可通过检察建议、走访调研、座谈交流等方式推动建立完善相应的风险预警防范机制,并协助各类基层组织进行事前疏导,防患于未然。

1. 建立事前审查协商机制,规范事前土地流转行为。如推动探索设立乡镇级土地流转服务咨询机构,制定统一规范工作流程,提供制式协议范本供当事人参考,帮助农民进行土地经营权流转协议合规性审查,从协议约定内容、纠纷解决方式选择等方面进行全面审查,完善协议内容,避免和减少纠纷风险。

2. 构建利益主体联动机制,加强事中土地利用监督管理。从村民、村民委员会、基层政府、企业等土地受让方主体要素的角度出发,协同构建各方公平协商、风险明晰、利益共享、责任共担的联动机制。如推动设置乡镇政府主管部门备案登记机制,由所在村委加强对土地流转的监督管理,并报告乡镇政府主管部门备案,发现违反法律法规情形的,由主管部门依法监督纠正。

3. 健全跟踪评价机制,强化已调解纠纷回访反馈。从受理的涉土地经营权纠纷检察监督案件来看,该类纠纷均经过调解确权,但后续仍普遍存在多轮诉讼,矛盾未得以解决。因此,可推动建立健全跟踪评价机制,强化对已调纠纷的回访反馈,充分发挥村组集体约束作用,同时及时发现苗头问题,注重总结调解经验,避免后续出现相同问题。

(二)非诉机制挺前,强化调解和仲裁化解纠纷的作用

探索在涉土地经营权纠纷已经出现时,积极发挥调解和仲裁的功能作用,通过非诉途径尽力化解矛盾,最大限度避免纠纷进入诉讼程序,减少当事人诉累的同时,节约司法资源。

1. 畅通诉求表达渠道。一是进一步深化村民自治。推进村民委员会规范化建设,加强对农村基层干部队伍的监督管理,发挥好村规民约、村民民主协商、村民自我约束自我管理的积极作用。二是进一步加强宣传教育。检察机关应积极联合相关部门开展形式多样的法治宣传,提升村民依法维权意识。三是进一步发挥公开调处作用。可选取部分典型案例,邀请相关主体代表进行公开调处,依法公开、公平、公正调处纠纷。

2. 提高人民调解工作水平。一方面,要激活农村潜在的治理资源和调解主体。推动村民委员会组织动员工作经验丰富、社会声望较高的群体,如退休老干部、老党员、老教师、复员军人等积极参与纠纷调解工作,提升村民参与度和信服度。另一方面,创新调解工作方法手段。可由综治部门牵头组织,选派法官、检察官、警官、律师等法律工作者兼任村调解员,有效解决调解不专业问题,推动提高人民调解的权威和质量。

3. 探索常态化仲裁新模式。仲裁作为一种居中裁决的非诉纠纷解决方式,拥有不同于诉讼的优势,可以成为化解农村土地经营权纠纷的主渠道。建议构建“仲裁+N”矛盾化解机制,即加强仲裁机关与法院的裁审对接,与政府、村级集体经济的调裁对接,以及加强仲裁機关与相关部门及社会团体的联动配合。

(三)深耕精准监督,推动矛盾纠纷实质性化解

在诉讼监督阶段,检察机关应充分发挥民事检察监督的能动性,健全各种非诉对接机制,增进各方信息互通协作联动,进而推进矛盾纠纷得到实质性化解。

1. 能动履职精准监督,着力提升民事检察监督质效。检察机关要坚定落实“高质效办好每一个案件”,持续提升自身履职能力,不断拓宽监督线索,加大调查核实权运用力度,真正实现有效监督。要强化做实民事检察和解工作,促进提升社会治理效能。若当事人有和解意愿,主动对接人民调解,引导、促成当事人自愿达成和解。此外,若当事人符合国家司法救助条件,也应做到应救助尽救助,积极回应当事人现实需求,努力实现检察办案“三个效果”的有机统一。

2. 构建检法协作促和机制,协同推动矛盾纠纷化解。检察机关应主动加强与法院沟通协作,对于法院作出正确裁判的案件,着重强化释法说理,努力将矛盾终结在检察监督环节,真正实现案结事了人和。经审查发现法院确有错误的案件,在提出监督意见之前亦充分听取承办法官意见,经调查核实后再选择抗诉或提出再审检察建议的监督方式。在法院启动再审程序后,还需要主动协同法院做好调解工作,推动矛盾纠纷实质性化解。

3. 落实“谁执法谁普法”责任制,切实解心结、促和谐。检察机关可通过检察官送法下乡、以案释法、公开听证等形式,加大对相关法律法规的宣传力度,注重将普法教育贯穿司法办案全过程,引导群众用法律来捍卫自身合法权益。尤其对检察机关已经作出不支持监督申请决定的案件,更应强化释法说理,积极引导当事人依法履行生效判决,实现案结事了政和。

*本文为第十一批广西壮族自治区人民检察院检察理论研究立项重点课题“检察机关推进诉源治理机制研究”(GJ2023A05)的阶段性成果。

**广西壮族自治区防城港市人民检察院党组书记、检察长、三级高级检察官[538000]

[1]  “土地经营权纠纷”为2020年12月14日《最高人民法院关于修改〈民事案件案由规定〉的决定》新增案由,在《中华人民共和国农村土地承包法》2018年修订前,“土地承包经营权”和“土地经营权”用语尚未严格区分,原“土地承包经营权纠纷”事实上包括了土地经营权纠纷。

[2]  参见张勇、包婷婷:《农地流转中的农户土地权益保障:现实困境与路径选择——基于“三权分置”视角》,《经济学家》2020年第8期。

[3]  参见谢舜、周金衢:《不规范合同的社会基础及运行机制——基于玉林市福绵区农村土地流转的实证调查》,《江汉论坛》2013年第11期。

[4]  参见程雪阳:《土地发展权与土地增值收益的分配》,《法学研究》2014年第5期。