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涉案企业合规案件检察监督难点及履职建议

2024-05-15郑爱芝冯耀法张梦玉

中国检察官·经典案例 2024年3期

郑爱芝 冯耀法 张梦玉

摘 要:涉案企业合规改革试点工作全面推开以来,检察机关在营造法治化营商环境、确保涉案企业合规案件提质增效方面不断探索。从目前来看,涉案企业合规案件办理仍面临行政证据材料认定存争议、基于第三方组织的合规监督易形式化、行刑衔接不通畅等问题。对此,检察机关可通过自行補充侦查、提出检察建议、建立“合规互认”机制等方式解决。高质效办好涉企合规案件,应注重发挥检察机关主导作用,从全流程角度完善合规案件启动及审结流程,坚持检察机关一体履职作用的发挥,以点带面实现个案办理效果的对外延伸,推进涉案企业合规改革全面规范化建设。

关键词:涉案企业合规 行政证据材料 第三方组织 行刑双向衔接 全流程

涉案企业合规改革是检察机关在党的绝对领导下,依法平等保护各类市场主体、营造法治化营商环境的重要举措。检察机关在涉案企业合规改革实践过程中,在营造法治化营商环境方面取得了很好的成效,但是在如何对办案中发现的程序和实体问题进行深化监督、对第三方组织选任及功能发挥、履职的监督以及构建行刑双向衔接机制等方面的问题仍需加强探索并予以解决。笔者结合涉案企业合规案件的办理过程,就如何充分发挥好检察监督职能和促进涉案企业合规整改全面化、规范化建设角度进行了一些思考和总结,以供实践借鉴。

一、基本案情及办案情况

山东省潍坊市某公司系中外合资企业,是中国溴素阻燃剂产能最大的企业之一。张某某系该公司副总经理、生产经理。

2020年5月,张某某雇佣人员在厂区土地挖掘沟渠后填埋某公司生产过程中产生的溴素阻燃剂落地料4.8吨。经山东省环境保护领域专业司法鉴定中心认定,上述倾倒特征物为危险废物。某公司违反国家规定,非法填埋危险废物4.8吨,涉嫌污染环境犯罪,张某某系某公司直接负责的主管人员,应予追究刑事责任。案发后,张某某被依法传唤到案,如实供述了犯罪事实。2021年8月5日,公安机关以某公司、张某某涉嫌污染环境罪移送山东省潍坊滨海经济技术开发区人民检察院(以下简称“滨海区院”)审查起诉。

2021年10月,在滨海区院的建议下,当地生态环境部门委托专业机构进行了生态环境损害鉴定评估工作,并得出某公司在厂区土地挖掘沟渠非法填埋危险废物的行为导致沟渠内的土壤被污染的客观结果,遂要求某公司支付土壤环境监测、现场调查、环境损害评估等费用8万元。

滨海区院对案件是否符合启动合规程序开展背书审查,发现潍坊市某公司与张某某均认罪认罚,已经全面停止违规违法行为,涉案企业能够正常经营,并承诺建立企业合规制度,自愿合规整改并适用第三方监督评估机制,最终认定案件符合涉案企业合规适用条件,遂启动了相关办案程序。在合规开展中,滨海区院践行检察一体化,根据污染环境犯罪的特点,由山东省潍坊市人民检察院针对性选择市生态环境局、市应急管理局、市税务局各1人,律师2人组建第三方监督评估组织,并在合规评估中,提出了针对性的检察意见。合规案件办理的成效显著,该企业集团公司在华十余家企业同步开展合规建设,显著提高了企业持续发展的能力,保持了企业的国际竞争力,同时对本地其他化工企业起到了警示作用。

二、办理涉案企业合规案件的难点及应对

(一)关于行政证据材料认定争议

在污染环境等的案件中,行政机关的行政结论及意见在诉讼环节无法作为证据材料直接得出结论,而必须补足鉴定意见等其他法定证据。以本案为例,污染环境案件的办理具有较强的专业性,对涉案特征物性质的认定是通过《国家危险废物名录》(以下简称《名录》)还是鉴定意见,特别是在《名录》中出现但未确定是否具有“有毒性”的涉案特征物如何认定为“危险废物”存在较大争议。以上述涉案企业合规案件为例,在危险废物的认定上,按照生态环境部门认定危险废物的程序和标准[1],只要确定涉案特征物属于《名录》中列举的条目,则可直接认定为危险废物。本案中生态环境部门按照该程序出具了认定本案涉案特征物为危险废物的意见,而针对危险废物应具有“有毒性”这一特性,涉案企业认为其涉案特征物不具有“有毒性”,不认可生态环境部门根据《名录》直接将涉案特征物认定为危险废物的意见,认为没有鉴定机构的技术鉴定,无法从属性上认定其为危险废物,案件物品证据认定的争议明显。

针对涉案企业提出涉案特征物是否具有有毒性、是否为危险废物等问题,滨海区院全面审查案件,先后多次会同区生态环境局、区公安局、涉案企业及辩护人召开联席会议进行讨论。最终决定,由区公安局在侦查阶段委托进行危险废物鉴定。后因经费问题导致鉴定机构迟迟未出具鉴定意见。

2022年3月24日,滨海区院积极协调鉴定机构,由检察机关出具鉴定费用,自行委托山东省环境保护科学研究设计院有限公司司法鉴定中心对倾倒的涉案特征物进行鉴定,最终认定涉案特征物为危险废物。通过联席会议的讨论及鉴定机构的鉴定,涉案外资企业全面认识危险废物的相关法律规定并矫正了生态环保观念,同时补足了具体行政行为在证据认定上的不足。

(二)关于第三方组织的合规监督易形式化问题

根据涉案企业合规第三方监督评估机制相关规定,第三方组织成员除参加涉案企业合规监督评估启动仪式外,还需要多次会同检察机关或者单独深入企业进行考察,研判涉案企业在合规领域存在的薄弱环节和突出问题,制定整改指引、整改方案、合规评估方案,撰写阶段性考察报告等,并最终出具结论性合规整改考察评估报告。但实践中,第三方组织成员除启动仪式全体参加外,在之后的工作中,经常出现部分人员缺席、由助理代替出面、针对合规整改计划及方案修改意见不明确等问题。

第三方组织的履职过程在整个涉案企业合规整改中具有重要影响,关系到合规整改的实质性效果。为有效防止“虚假整改”“纸面合规”,让第三方监督发挥实效,滨海区院在引入第三方组织之前,就明确了“全程参与第三方组织履职”的工作要求。一方面,主动参加第三方组织与涉案企业关于整改计划、整改方案的相关会议,全程跟进第三方组织的工作进度,督促第三方组织按时提供评估方案、阶段性考察报告、结论性考察报告等文书,适时提出意见,保证合规进度。另一方面,在注意到第三方组织人员出现缺席、人员代替、“形式会议”等情况时,滨海区院及时向第三方机制委员会提出了意见建议,并向第三方组织成员明确表示,确实存在不适宜履职情形的,将通知第三方机制委员会终止相关人员资格并更换组成人员。

(三)关于行刑衔接不通畅问题

行刑双向衔接相关制度或机制的不足,也给办案带来了困难。如本案,即使滨海区院在侦查阶段就提前介入了该案,也引导侦查机关补充了一些案件事实的证据,但未能对区生态环境局、区公安分局提出收集涉案企业合规相关证据的建议。该案在移送审查起诉后,行政机关与涉案企业在生态环境修复评估以及磋商赔偿费用方面迟迟未达成一致意见,一定程度上影响了涉案企业合规开展进度,导致案件办案周期不确定性延长。再如,因合规处置配套机制不完善,行政机关在案件进入刑事阶段之前未对涉案企业进行行政处罚,经过涉案企业合规整改,检察机关作出不起诉处理决定后,部分地区行政机关因无明确法律规定或制度规定,未认可涉案企业合规的效力,未给予必要的行政激励,在行政处罚方面,依旧从重处罚了涉案企业,导致涉案企业合规的刑事激励效果大打折扣,一定程度上打击了涉案企业合规的积极性。

本案中,检察机关作为案件合规办理机关及法律监督机关,可多向探索行刑衔接的方式。一是通过回访制度对涉案企业的整改未尽事项进行后续的监督。对办案中发现的行业风险隐患或特定区域监管漏洞,除会同第三方组织一起“回头看”之外,检察机关可及时向行业协会、主管部门提出完善意见建议,可与行政机关合作,定期对同类企业进行跟踪考察,帮助同类企业守法经营,持续合规发展。二是通过会签文件、制定办法,建立涉案企业合规行刑互认机制。检察机关可将涉案企业合规整改过程中的问题定期分别向行业协会、主管行政部门通报,使行政部门明确掌握涉案企业已经建立合规制度以及持续改进合规整改情况。在企业全面有效完成合规整改,检察机关在作出合规不起诉决定后,通过制发行业合规检察建议、行政从宽处理检察意见的方式,对认定完成涉案企业合规整改的市场主体,建议行政机关根据涉案企业合规整改的效果,结合法律法规和具体案情减轻或免除行政处罚。本案办结后,滨海区院对行政机关制发检察意见,建议对涉案企业从宽处罚,该意见被行政机关认可,最终行政机关仅对涉案企业作出适格罚款的行政处罚。三是在行政处罚领域,检察机关与行政机关应共同结合《行政处罚法》新增的“首违不罚”制度,探索“首违不罚、轻罚机制”在涉案企业合规建设中的适用,通过提出检察建议的方式推动刑事与行政激励一体落地。通过以上“合规互认”配套机制或方式的完善,有效帮助企业持续合规发展,助力经济社会高质量发展。

三、检察机关涉案企业合规案件全流程履职的进一步思考

为进一步高质效办好涉案企业合规案件,在解决证据认定争议、合规监督易形式化,行刑衔接不通畅等问题的基础上,笔者认为应该从全流程对涉案企业合规案件进行思考,不断完善合规案件的启动和审结流程,坚持检察机关一体履职促进涉案企业合规流程及机制的不断完善,在确保案件质效和第三方组织履职优化的基础上,以点带面,实现个案合规向外延伸,推进涉案企业合规改革全面化、规范化建设。

(一)完善涉企案件启动和审结流程

1.建立检察官办案背书制度。办案质效是刑事检察工作的生命线,加强对员额检察官办案启动涉案企业合规工作的监督,可以探索建立检察官办案背书制度,背书制度是对检察官办案过程的监督,也是保证办案质效的有力举措。山东省潍坊市人民检察院创新制定《潍坊市人民检察院刑事案件办理“一案百问”背书制度(试行)》,对检察官在涉案企业合规案件办理过程中多发易发的程序问题、实体问题、廉政风险、舆情预案等履职风险节点,实施背书监督管理和提示,帮助检察官规避了办案风险。背书表将案件办理各个诉讼环节的重要节点和履职要点清晰列明,检察官填报背书表的过程也是对办案规范再确认的过程,需要在审查报告中对是否适用合规管理及理由进行重点分析。分管领导、部门负责人通过复核及时提出监督和指导意见,保证涉企案件办理的规范性。

2.落实检察官联席会议制度。涉企案件启动合规可通过检察官联席会议方式确定。通过检察官联席会议对案件事实、法律适用进一步探讨,实现检察官履职情况透明化,通过集体智慧为承办检察官提供意见参考,形成涉企案件检察机关内部的监督制约模式,确保“放权不放任、用权受监督”,有效的监督制约不但解决了涉企案件承办检察官自由裁量权过大的问题,同时解决了承办检察官单兵作战的局限性,实现了涉企案件启动程序上的规范化。

3.建立“一案双查”机制。在案件受理环节,检察机关应积极推行案管部门形式审查、办案人员实质审查的“双审查”机制,案件管理部门受理案件时,通过对单位犯罪案件的形式审查,对于满足企业单位这一形式条件的涉罪案件,统一标注“涉企”标签,再经过办案部门的实质确定,对于经批准启动企业合规程序办理的案件,在案件名称补充标注“合规”标签。实现流程化管理,形成分类办理,分类统计,助推案件评查等实质化。

(二)探索检察机关一体履职

1.探索建立“两报两审”机制。本案在审查起诉环节,实施“两报两审”制度,即在企业合规整改启动前与完成后均通过统一业务办案系统请示案件流程。一是由市县两级检察院检委会研究并层报省院审批后方可启动,启动后严格按照相关规定对企业开展合规审查,通过流程化管理,更好对检察机关履职进行监督。二是检察机关邀请人民监督员、侦查机关、行政机关、第三方组织开展公开听证,在合规考察完毕后,再由市县两级检察院检委会研究并层报省院审批后,方可公开宣告作出决定,从结果和标准上进行把控,确保案件达到更高质效。

2.推动第三方组织成员的不断完善,在组建第三方组织的过程中,检察机关可根据案件罪名、案件性质、合规重点方向等方面,坚持上下级检察机关联动,依托上级院的支持,就拟选任的第三方组织成员人数、行业身份及专业背景向上下级第三方机制管委会提出建议,针对性选任不同层级、不同专业领域第三方组织成员,通过不同层面的资源整合,体现了第三方组织的专业性和多元化,满足了个性化的合规要求,更有利于优化第三方组织的选任,实现精准监督。在合规案件办理过程中,上下两级检察院会同第三方组织成员到涉案企业进行考察、座谈、评估,通过认真研判涉案企业合规领域的薄弱环节和突出问题,督促涉案企业制定、修改、完善合规整改方案,同时针对涉案企业内部成立的专项合规建设小组,上下两级检察机关与第三方组织主动引导涉案企业在有条件的情况下聘用外部专家及外部合规顾问协助涉案企业合规整改,不同层级检察机关的联动办案更有利于对第三方组织的履职进行监督,更有利于对合规结果精准性评估,更有利于弥补涉案企业的监督管理漏洞,有效防止再次发生相同或类似违法犯罪,助推涉案企业完善现代企业管理制度。

(三)以点带面,实现个案合规向外延伸

检察机关办理涉案企业合规案件时,除了做好个案合规案件,还要以点带面,促进行业合规整改。以滨海区院办理的上述涉案企业案件为例,在涉案企业合规整改过程中,外资公司或中外合资公司虽然意识到应当将国际ESG合规标准应用于中国本地企业,但该标准内容多为体系与原则性规定,在中国落地必然需要依据中国法规与中国实践经验进行细化。办案中,检察机关与第三方组织协助中外合资公司结合我国法律分析本地常见违规情况,识别可能导致企业刑事责任的风险点,与中外合资公司深入研究案件发生的原因,提出专业解决方案。考虑到集团公司在国内不同地域有多家子公司的情况,遂督促和指导集团公司全面落实本土化合规标准,以点带面,促使集团公司在中国的其他十余家企业均进行了内部合规整改,在多方合力共同监督下,引导集团公司的十余家子公司均建立环境安全合规管理体系、合规风险发现、举报、监控及处理机制、合规绩效评价机制,开展全员合规培训以及专项培训,使企业合规文化得以重塑和深化普及,真正实现了集团企业全面合规,保证了集团企业在中国的可持续发展。

法治是最好的营商环境。深化涉案企業合规改革必须发挥好检察机关的主导作用,加强监督能力,坚持聚焦涉案企业合规案件中发现的重点和难点,以全流程视角更好把握涉案企业合规案件,以能动履职实现治罪和治理并重,实现“办理一起案件、扶助一批企业、规范一个行业”,确保涉案企业合规案件政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。

*山东省潍坊滨海经济技术开发区人民检察院分党组书记、检察长、三级高级检察官[261108]

**山东省潍坊滨海经济技术开发区人民检察院第一检察部副主任、一级检察官[261108]

***山东省潍坊滨海经济技术开发区人民检察院第一检察部四级检察官助理[261108]

[1] 参见《危险废物鉴别标准 通则》(GB 5085.7-2019)4.2确定的细则:“经判断属于固体废物的,则首先依据《国家危险废物名录》鉴别。凡列入《国家危险废物名录》的固体废物,属于危险废物,不需要进行危险特性鉴别。”