宋 霖

王晓洁

严国泰

周宏俊*

2018年，国家林业和草原局挂牌国家公园管理局，对包括风景名胜区在内的自然保护地体系实行统一管理。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布指导意见，强调“编制自然保护地规划”，落实国土空间开发保护要求[1]。自1978年改革开放后，风景区作为中国特有的区域性管理自然和文化资源的保护地制度逐步建立起来[2]。各风景区编制总体规划统筹和安排保护培育、合理利用和经营管理等工作，总规上报审批后具有法定效力，是管理风景区的基本依据[3]，也是指导下位详细规划和衔接区域性空间规划的核心内容。多年来，风景区已形成了以一系列法规、标准为基准的总体规划制度，保证了其编制、审批、实施、检查等环节的内容完善和程序规范，促使风景区在保护遗产和环境、拉动旅游经济、丰富社会文化生活、促进区域发展等方面成效卓著[4]。风景区总规制度成为其区别于其他自然保护地最显著的制度特征。

由于多年来风景区发展及其相关制度建设程度的局限，早期文件和研究中所称“规划”实质上即指“总体规划”[5-6]。而就目前来看，关于风景区规划的研究多着眼于解决具体问题的方法[7-8]，而有关现代风景区制度的研究，多是回顾性总结[9-10]，或是综合性地梳理风景区设立、规划、保护、管理等制度各方面[11-12]，仍未辨明其中总规制度的内容。总体规划是风景区设立后的首要工作，总规制度的建设发展对风景区依规、依法落实保护和管理至关重要，有必要进行专门研究。

基于笔者梳理公文分析风景区制度建设历程的研究[13]，筛选出风景区主管及相关部门发布的以规划为主的150余份公文、近10项法规和标准，又爬梳各国家级风景区管理机构公示或印发的总体规划文本、说明书和图册200余份。以1978年风景区开始建设后，国家层面发布的具有革新意义的规划法规、标准的时间节点为划分依据(图1)，参考笔者此前对风景区发展历程及贾建中对当代风景区规划发展历程的阶段划分[10，14]，分5个阶段论述这40余年风景区总规制度的发展变化，总结不同时期总规编制、审批、实施、检查等制度各方面在要求和内容上的异同，言明总规实践对法规标准的遵循和创新之处，以期为新时期自然保护地规划制度的发展提供参考。

图1 1978年以来风景名胜区规划相关的重要法规、公文和标准

1 1978—1981年：总规编制要求的初定

1.1 总规编制要求“初稿”拟定

面对当时我国风景区普遍被占用、破坏的严峻情况，国家建委城建局于1978年11月组织召开风景旅游城市规划座谈会，急切呼吁要立法保护风景资源，编制专门的“风景区建设规划和旅游事业规划。不但要有总体规划，还要强调做好详细规划和重要地段的规划模型”[15]。12月，第三次全国城市园林绿化工作会议召开，此次会议形成文件于次年6月发布(图1)，强调“风景区建设要统一规划、统一管理”。首次提出设立专门机构管理风景区并组织规划[16]。

1981年3月，国务院批转《关于加强风景名胜保护管理工作的报告》，针对当时我国风景资源数量不清、价值不明的状况，督促全国各地调查风景资源并确定风景区的等级和范围，要求各地组织全面的规划，规定了规划的基本内容，指明了国家级风景区规划组织、审查、批准和实施的单位[5]。同年6月，国家城市建设总局下发《风景名胜资源调查提纲(初稿)》和《风景名胜区规划内容及审批办法(初稿)》(以下简称《景源调查初稿》和《规划办法初稿》)，是我国官方最早发布的指导风景资源调查和规划的2个文件，标志着我国风景区规划开始规范化探索。前者包括风景资源的调查内容、评价，以及风景区的分级和调查报告四部分内容(图2)，后者规定了规划原则、基础资料、规划编制、总规成果的文件及图纸、审批等要求[17]。由于各风景区总规都尚未全面开展，更未能涉及下位详规的内容，因此，各文件虽以“规划”为名，但实际上是针对总规提出要求。

1.2 总规实践中注重资源调查并探索规范化编制程序

桂林等风景区自1959年起便组织针对风景区的规划设计工作[18]，但全国性的风景区规划工作开始于改革开放后。1978年以来，国家召开的多次会议都要求尽快保护此前遭受重创的风景资源并合理利用之，地方上也迫切地想要管理好风景区，并乘当时国内旅游勃发之势发展风景旅游、提振地方经济。因而在2个“初稿”下发前，峨眉山、庐山、黄山、九华山、泰山、洛阳龙门等风景区已在省、市人民政府及城建部门的要求下，开始着手进行风景资源调查及风景区总规的工作，总规的目标、内容和方法与2个“初稿”中规定的有诸多相似之处。

1979年4月全国自然风景区座谈会在杭州召开后，浙江省率先要求各市、县普查各地风景资源[19]。1979年3—4月，四川省建委组织包括规划院和高校在内的规划工作组，完成了峨眉山风景区总规与分项规划的初稿，此后经省建委初审并向省委汇报，又组织专家召开评议会，同年底修改完成后上报省政府并于1982年1月13日得到批复[20]，较早地探索并施行了总规编制审批程序。1980年丁文魁编撰完成了《风景区的开发与规划编制》，开篇论述了这一时期普遍关注的风景资源调查及保护、开发的基本要义，而后对规划编制、审批的内容和程序提出要求[6]，是较早专门研究现代风景区规划的专著，实际上仍多关注总规方面。

2 1982—1987年：总规法制基础的形成

2.1 总规制度基本内容法规层面的确定

1982年11月，国务院审定公布了第一批44处国家重点风景名胜区，并敦促各地抓紧编制规划，为刚设立的风景区提供建设和管理的科学依据。1985年，国务院颁布《风景名胜区管理暂行条例》(以下简称《暂行条例》)，首次在行政法规层面规定了风景区规划(总规)基本的内涵、目标、内容和审批程序，奠定了风景区总规制度的法规基础。1987年城乡建设环境保护部出台的《风景名胜区管理暂行条例实施办法》(以下简称《暂行实施办法》)细化了规划编制要求，明确了各级风景区总规、详规的编制组织、审查、批复和备案分别由国务院、各级人民政府和建设部门各负其责，规划编制可委托国内有资格的科研单位或大专院校协助进行[21]。其附件1为《风景名胜区调查评价提纲》，与上述《景源调查初稿》相比内容相差不大，但在写法上更为概要和条目化。附件3为《关于风景名胜区规划内容和上报材料的规定》，规划编制内容在《规划办法初稿》的基础上(图2)增加了景物和环境评价，以及交通、居民社会经济等一系列专项规划，初步形成了机构设置、法规建设等管理规划，表明这一时期的总规还必须制定风景区建立初期尚不健全的管理制度。

图2 1978年以来风景名胜区(总体)规划内容的传导与革新图2-1 《风景名胜区规划内容及审批办法(初稿)》(1981)图2-2 《关于风景名胜区规划内容和上报材料的规定》(1987)图2-3 《风景名胜区规划规范》(GB 50298—1999)图2-4 《风景名胜区总体规划标准》(GB/T 50298—2018)

另外，随着国内开发建设项目增多，再加上当时风景区内土地管理混乱，1987年国家土地管理局发文要求加强风景区土地管理(图1)，强调在总规阶段对风景区各级保护范围及各类用地的划定进行审查[22]，科学分析土地利用的环境、社会、经济效益，提出合理意见。

2.2 抓紧总规编制并培养专门人才

2个“初稿”下发后，风景资源调查和风景区规划工作在全国迅速开展起来，各地组织多个部门、单位、专业形成综合性多学科考察组，全面考察各风景区的资源情况。各地上报的风景资源调查报告，成为国务院审定第一批国家重点风景名胜区的重要依据。“摸清家底”的风景资源调查和评价是这一阶段总规的重点工作。

基于此，加之国家相关文件的敦促，该阶段多个风景区抓紧编制总规，部分省市有意组织人员跟进学习并引进专门人才，以便此后独立开展规划编制工作。同时，国家也认识到了各地风景区专门人才缺乏的问题，于1984和1986年，由城乡建设环境保护部委托同济大学举办了2期全国风景名胜区领导干部研习班，邀请冯纪忠、朱畅中、罗哲文等专家授课，近百位学员提高了对风景区保护、规划和管理的认识和专业素养[23]。

截至1986年底，太湖、武夷山、路南石林、井冈山、衡山、黄龙—九寨沟6处风景区总规由国务院同意批准实施，其他各处国家级风景区的总规也处在编制或上报审批阶段。总体来看，各总规基本上遵照了规章中编制内容和审批程序的要求，但在具体方法和成果上略有不同。

1)针对资源保护和旅游开发两方面的需求，各风景区采用了不同的方法区别保护和利用的功能和空间，对于重大建设工程的必要性也有截然相反的认识。其中，黄山风景区首次系统运用了功能分区和分级、分类保护的规划方法；庐山风景区首次进行了土地利用区划，划分了农林用地和不同的可利用地类型。而索道建设则在庐山、黄山、泰山等多个风景区总规编制和评议中形成了赞成和反对两派，争论的焦点实际上仍是如何平衡资源保护和旅游开发之间的关系。

2)在当时文物保护“两重两利”方针和“系统论”思潮的影响下[24]，风景区规划也急于为保护和开发工作分清主次，因而多形成了层次化、系统性规划内容。如太湖风景区规划大纲中就形成了多个历史文化古镇、文物保护区、博物馆、文物保护单位组成的“文物网”；崂山风景区总规中确定了层次分明的风景点、旅游点、居民点三大职能系统；西双版纳风景区总规中采用“以面为主，点、线、面相结合”的方法对景区景点、道路游线及全区分期分批进行绿化规划。

3 1988—1999年：总规编制和建设管理的规范

3.1 总规编制的规范性逐步增强

1988年8月，国务院审定公布了第二批40处国家重点风景名胜区，各地也陆续审定了一批省、市(县)级风景区。基于前一阶段规划方法的探索，以及风景区设立、规划后，建设和管理问题的增多，10月，建设部发文将此前规划实践中尝试的“多学科、综合性”评价风景资源的方法作为官方要求，敦促抓紧编制规划，指明“经政府批准的总体规划以及景区和近期建设小区的详细规划是风景名胜区资源保护、开发建设和经营管理工作的依据”[25]。这体现了实践对于制度制定的促进作用，明确了经批准后的规划的法定作用，还区分了总规和详规的层次。进一步地，1992年9月，国务院办公厅发文敦促现有的各级风景区要加紧编制总规并上报审批，并针对当时风景区中旅游开发和设施建设过度的问题，开始要求制定风景区实施规划建设的相关规定，加强规划实施过程中的监督、检查和管理。这直接促使1993年12月《风景名胜区建设管理规定》的发布，要求风景区内的各项建设必须按照规划进行，以遏制这一时期风景区中各项设施违规建设的势头。1995年，国务院办公厅发文重申要认真执行风景区总规，严格控制各类建设活动[26]，再次彰显规划对于建设管理的作用。

与此同时，1989年，国家计委下达了工程建设国家标准《风景区规划规范》的制订计划。直到1999年11月，《风景名胜区规划规范》(GB 50298—1999)(以下简称《规范》)才正式发布，是我国首个风景区规划强制性国家标准。《规范》指明风景区规划应分为总规和详规2个阶段，但仍未明晰二者规划要求和内容的不同，实际上还是以总规为主，明确了总规的具体内容、基本方法、成果和深度规定。《规范》结合近20年的规划实践经验，在《规划办法初稿》《暂行实施办法》等基础上(图2)：1)延续了风景资源评价、范围和分区划定、容量人口等内容；2)将资源保护、风景营造、旅游服务、设施建设等作为专项并细化要求；3)把原有的生产生活规划明确为“居民社会调控规划”和“经济发展引导规划”；4)补充了此前法规未有但实践已进行的“土地利用协调规划”。此外，明确规划成果应包括文本、图纸、说明书、基础资料汇编4个部分，文本要以法规条文形式呈现规划的主要要求，这是风景区规划具有法定效力的直接表现。《规范》是此前多个规划实践、理论和方法研究的思想结晶，在此后很好地指导了各风景区的规划编制工作，规划文本成为最简要且规范的规划成果。

3.2 加强总规实施后的工程建设管理

各风景区基本完成了首次总规，共检索到1993—1998年批复的国家级风景区总规36个。同时，这一阶段无论是规划专业人才还是技术方法都得到了较大的提升。电子计算机、航测、遥感等新兴技术被应用到了海南、丹霞山、九华山等风景区总规实践中，有助于快速完成规划中的资料搜集和数据处理等耗时费力的步骤，以便迎合当时旅游勃发迫切需要建设旅游设施的需求，迅速进入总规实施和建设阶段。各风景区编制完成的总规，成为指导建设并加以管理的法定依据。

然而，部分风景区未按或是超出规划建设破坏了风景和环境，促使国家多次发文重申规划的法定意义，要求加紧编制总规、建设要依规执行，强化了对工程建设的管理。例如，在《风景名胜区建设管理规定》施行后，1998年鼓浪屿、庐山索道缆车的建设选址都需经过建设部审查同意。此后，《规范》中要求大型工程项目规划需进行前期论证分析，并提交环境影响评价报告。相关规章和规范的出台，也从规划内容和审批程序上加强了对建设实施的约束性，对这一阶段风景区中过快的建设速度和旅游开发势头起到了遏制作用。

4 2000—2018年：总规监管和法规体系的完善

风景区的规划和建设同步于我国改革开放以来的城乡建设的飞速发展，多年来“重开发、轻保护”的思维和举措，致使部分风景区中建设规模过大，于风景无益。2002年5月，国务院发布《关于加强城乡规划监督管理的通知》(以下简称《通知》)痛批这些问题，重申风景区要认真组织规划编制并严格按规划实施[27]，强调总规编制的法定性和内容的强制性。2006年，《风景名胜区条例》(以下简称《条例》)出台结束了暂行20余年的《暂行条例》，从法规层面进一步明确了总规的法定地位和权威性。以此为基点，分为法制强化和规章细化前后2个阶段，细化梳理这一时期的风景区总规制度建设特征。

4.1 2000—2006年：增强总规制度的法律效力

2000年元旦起，作为强制性国家标准的《规范》正式开始实施，标志着我国风景区规划工作进入一个新的阶段[28]。与此同时，部分风景区过度建设的问题更加突出，甚至还出现了将部分景区、风景资源出租出让的违法违规情况，保护压力倍增。为此，2000年3月，国务院发文要求“科学编制风景名胜区规划”，重申要按照保护需求严格控制开发利用活动，敦促尚未编制总规的需在2002年底前完成，并检查总规实施情况[29]。此外，2001年建设部发布《国家重点风景名胜区规划编制审批管理办法》，将国家级风景区总规的审查工作纳入城市总规部际联席会议审议。基于此，8月建设部联合其他八部委发文要求贯彻《通知》，指明对规划的监督管理是当下风景区工作的重点。随着大部分风景区总规编制完成且已执行实施，风景区规划及其制度建设的重心由编制执行转向监督管理[13]。

2003年4月，为进一步贯彻落实《通知》的要求，同时为了改善此前部分风景区因面积过大、边界不明而管理不到位的情况，建设部发文要求划定风景区“核心景区”并单独编制专项保护规划，加强风景资源保护的完整性[30]。这促使多个风景区专门编制核心景区规划，保护最为精华的风景资源，也对游客到访最为频繁和集中的区域加强了管理。6月，建设部印发《国家重点风景名胜区总体规划编制报批管理规定》指出，规划文本是实施风景区总规的行动指南和规范[31]，对风景资源的保护具有强制性，对其合理利用具有引导和控制性。

2006年出台的《条例》取消了20余年的“暂行”，重申了风景区总规的内涵、目标和内容并与详规明确区分，纳入了“缆车、索道等重大建设工程”的管理要求[32]。风景区总规制度在内容上、程序上的法律效力得以加强。

4.2 2007—2018年：完善总规制度的法规体系

以《条例》为依据，结合风景区总规建设基本完成，又因执法检查和重大建设项目等管理要求的提高，这一阶段的总规编制更具针对性，并进一步加强了与城市总体规划、乡村建设规划等的协调，落实区内详细建设规划的管控。国务院及建设部门在这一阶段发布了系列公文，修订了部分规章，并新颁布了标准，重点加强了监督管理的内容，风景区总体规划制度的法规体系也逐渐得到完善。

2015年，《国家级风景名胜区规划编制审批办法》(以下简称《编审办法》)出台取代了2001和2003年印发的2个编制审批规定，重申了国家级风景区的总规、详规编制审批等各阶段的负责主体(图3)。2016年，住房和城乡建设部印发《全国风景名胜区事业发展“十三五”规划》，要求实现国家级风景区总规编制和审批全覆盖，并实行周期性的规划实施评估。2017年《风景名胜区总体规划实施评估报告框架》下发，还出台《风景名胜区管理通用标准》(GB/T 34335—2017)，明确了《风景名胜区总体规划和详细规划技术审查要点》，进一步规范了风景区规划实施评估、审查的内容和要求。

图3 2018年以前国家级风景名胜区总体规划编制审批主体与程序

在此过程中，受《条例》调整的影响，并为了适应新时期国家建设和环境保护需求，住房和城乡建设部最终于2018年先后发布了《风景名胜区详细规划标准》(GB/T 51294—2018)、《风景名胜区总体规划标准》(GB/T 50298—2018)(以下简称《标准》)，至此，原实为指导总体规划的《规范》得以调整并明确为《标准》延续，风景区规划体系和制度建设更加完善。众多参与编制《规范》的单位和专家参与了《标准》起草或审查，保持了连贯性。《标准》较大程度保留了《规范》的内容，指明本次修订的主要是章节结构、适用范围、术语、保护分区、专项规划、用地类别等[3]。另外，《风景名胜区游览解说系统标准》(CJJ/T 173—2012)作为指导某一专项规划的行业标准，已先行发布实施。

4.3 基于《规范》的规划实践及内容方法的调整

这一阶段我国国家级、省级风景区已逾千处，基本上都已编制过总规，20世纪80年代编制的总规部分已达年限需要修改或重编。已检索到2000—2018年住房和城乡建设部批复了62个国家级风景区总规，其中受2015年《编审办法》等规章、公文的敦促，2016—2017年集中批复了51个。基于此，各风景区进入了较长时期的按总规管理并检查实施情况的阶段。

在《规范》的实施及此后多个法规的指导下，各地规划院和高校也已能熟练开展规划编制工作，各个总规从方法、内容到文本、图纸等成果都逐渐统一且标准化。分别对比1982、1999和2022年峨眉山及1986、2000、2011年武夷山的3版总规成果来看，2个风景区后2版总规成果中已形成《规范》要求的文本，这是在第1版中欠缺的，同时在行文结构上后2版也更为近似且规范，表明《规范》出台对于总规成果的规范作用。

由于此前风景区中进行了以旅游服务为主的大量设施建设，随着规划法定性的加强和规划监督检查执行，这一阶段部分总规进一步要求拆除和控制此前未按规划建设的各项设施，恢复并保护景观风貌。如2000年后完成的泰山、武陵源、八达岭—十三陵风景区，总规中分别要求拆除中天门索道、远超容量的居民自建房、游乐设施等。

部分风景区进一步深化调整了《规范》规定的内容和方法。例如，《规范》要求因地制宜地采用功能区，景区及分级、分类保护区等不同分区方法，但部分风景区重复区划，致使同一空间保护和利用要求矛盾，难以管理。2000年后，泰山、衡山、黄山、罗浮山、嶂石岩等风景区总规以资源保护和利用为尺度，提出具有唯一性用地边界的分区。另外，在已获得的2000年后的64个风景区总规中，有39个提出7～8项分类专项保护取代分类保护分区，也解决了这一矛盾。这促使《标准》中功能分区取代《规范》中分类保护分区形成统一的分区类型，并要求与分级保护分区相对应。

风景区规划编制实践中及时增加了《规范》未有的内容。例如，黄山等总规中已经提出风景游赏解说系统的内容，武当山等总规中增加了风景资源以世界遗产文化景观为主的价值识别和保护的内容。此外，2000年后，贵州省、北京市、广东省等编制完成省域、市域的风景名胜区体系规划，拓展了风景区总体性规划的范畴和内容。2008年“5·12”汶川地震后，住房和城乡建设部印发《汶川地震灾区风景名胜区灾后重建指导意见》，要求受灾的63处国家级、省级风景名胜区在2年内编制完成灾后重建规划，除总规原有内容外，还增加了灾损调查与评估、地质安全性评价、地质灾害治理等。这都促使以标准、规章为表征的风景区总规制度的更新和完善。

表1 风景名胜区总体规划制度阶段划分及特征

5 2018年以来：总规制度的保留和调整

在生态文明建设的引领性下，强调保护自然资源与生态环境的国家公园与自然保护地体系开始建立。鉴于风景区中自然和文化资源交融且同样富集的特征，在经历了激烈争论和管理实践后，这一最具中国特色的保护地制度得以整体保留，总规仍是此次改革的先期重点工作，相关制度特别是总规审批主体需要进行调整。

一方面，部分权责明确、需要修编总规的风景区自2018年后仍稳步推进相关工作。2021年，四川、福建等省林草部门公示了由风景区所属人民政府组织编制的贡嘎山、米仓山大峡谷和鼓山国家级风景区总规，承担编制的仍是各地规划院，公示后由省政府上报国务院审批。同年，国家林草局自然保护地管理司组织召开国家级风景区总规部际联席审查会议，审查通过了宝鸡天台山、红枫湖、贡嘎山等风景区总规。可见，此前几十年形成的风景区总规制度仍有效，编制审批程序依旧，但在主体上发生改变，国家林草局及各级林草部门开始行使对风景区的管理职能。这些风景区不涉及与其他自然保护地的重合调整，在总规内容上与《标准》中规定的基本一致，但在土地利用、居民点及城市发展协调规划等方面，大多以已完成的国土三调数据为基础，与国土空间规划划定的“三区三线”相协调，并与国土空间用地用海分类相对应，这有利于风景区规划与国土空间规划相衔接。

另一方面，部分与其他自然保护地交叉重叠的风景区总规编制工作则暂缓，直至2022年7月，国家林草局办公室印发了《风景名胜区整合优化规则》，各省市才全面启动风景区整合优化工作。然而，由于风景区管理主体的改变和总规编制程序要求未明确，整合优化工作进展并不顺利。需要强调的是，此前各风景区总规中划定的边界、面积具有经国务院审定批准的法定效力，是风景区保护、利用和管理的基础，整合优化过程中涉及边界、面积调整的，必须要对其总规进行程序合法的修订，以保证风景区管理的法治性。

6 结论与展望

6.1 风景区总规制度发展的阶段性和总体性特征

1978以来，我国社会、经济、城乡建设空前发展，从设立之初，风景区就强调总体规划的重要性，为风景区平衡资源的保护和利用、改善区域环境又提振地方经济起到了极大的积极作用，这是风景区区别于其他自然保护地的制度优势。多年来，总规为统筹安排保护、利用和管理好风景区的内涵和目标一以贯之，总规制度在编制内容、审批程序、监管要求等方面总体上呈现规范化、标准化、法制化的发展趋向。

1)风景区总规的法规、标准建设及其实践发展历程可划分5个时期，各时期在保有发展的阶段性之外，整体上又体现了发展的连贯性(表1)。各时期的时间间隔逐渐增长，表明风景区总规制度的稳定性逐渐增强。特别是进入21世纪以来的20余年间，风景区总规通过规划实践更新了较多的内容和方法，并对其法规、标准通过修订加以优化和细化，一套较为完善且能不断更新的保护地总规制度已经形成，将为风景区乃至其他保护地的管理持续助力。

2)早在20世纪80年代就已经形成了基本的总规内容和方法，几十年间规划内容不断更新，也尝试了不同的方法，形成了“现状调研-资源评价-总体布局-专项规划(先保护后利用)”并指导“实施和管理”的基本内容和步骤。早期所称规划基本上等于总规，随着规划制度的明晰和建设程度的变化，逐步明确了总规和详规的差异。总规制度与实践的内容与方法同步构建又相互影响，各阶段总规程序、内容、方法等各方面不断完善并在下一阶段行之有效，这表现出制度建设滞后性的一面，也符合事物发展的规律。

3)总规编制审批逐步形成了“前期编制、审批，中期执行、检查，后期实施评估”的程序，并以省级人民政府建设主管部门或风景区主管部门作为编制、实施的主体，各层级部门各司其职、相互协作。高校在前期是承担编制的主力军并培养了规划人才，随着规划经验的累积和要求的规范，此后各地和依托高校建立的具备资质的规划院成为规划的主要力量。

6.2 新时期风景区规划制度发展的趋向

风景名胜区虽已设立并规划发展了40余年，但这只是我国几千年来不间断地保护和开发利用风景名胜历史中较短的一个时期，却也是我国社会经济和建设空前发展的一个时期。在法规、标准不断调整和严格管理之下，几十年间风景区通过总规的统筹安排，对该区域的风景资源和生态环境进行了很好的保护，但这仍避免不了一小部分区域违规建设造成破坏。纳入自然保护地体系统一管理的风景区及其规划制度将迈入新的发展时期：1)如何平衡保护和利用仍是风景区总规及其制度施行需要关注的重点；2)规划将从空间建设性的总体规划，转向管理性总体规划和强调功能更新的详细规划，出台的详规标准将对详规编制加以指导；3)更大区域空间的风景区总体性体系规划、更精细化的专项规划，以及非常规性的规划类型及其制度建设的探索也应深化；4)检查和实施评估将是此后风景区各类规划工作的重要环节，相关的制度建设应当加强。

注：文中图片均由宋霖、王晓洁绘制。