●浙江省湖州市财政局课题组

2020 年1 月，十九届中央纪委四次全会首次将财会监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，在党内监督领导下与人大监督、 民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、统计监督、群众监督、舆论监督等八大监督并列，赋予财会监督全新的定义和定位， 财会监督进入新的历史机遇期。2023 年2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》， 为新时代推进财会监督工作提供了根本遵循。 2023年5 月，浙江省财政厅印发《浙江省进一步加强财会监督工作的实施方案》， 为财会监督工作落地实践提供了指引。 当前财会监督工作面临着前所未有的机遇和挑战， 如何从纵、横两个维度推进财会监督走深走实，以适应新形势下的发展要求，成为摆在财政工作者面前的重要命题。

一、内涵及外延

财会监督是依法依规对国家机关、企事业单位、其他组织和个人的财政、财务、会计活动实施的监督。 它并非传统意义上财政监督、 财务监督、会计监督的简单加总，而是三者的深度融合和凝练升华，是覆盖了财政、财务、会计监督的一种整体监督行为，是涉及与国家财经政策执行和资金运行相关的单位和个人的经济活动。

财会监督横向协同是指同级监督主体之间的沟通协作。 财政部门、有关部门、中介机构、行业协会等监督主体在实施独立监督的基础上加强沟通协作。 各级财政部门是本级财会监督的主责部门，负责本级政府财会监督协调工作，抓好统筹谋划和督促指导，牵头组织对财政、财务、会计法律法规及规章制度执行情况的监督；税务、人民银行、国有资产监管、银行保险监管、证券监管等部门积极配合、密切协同。

进一步延伸，财会监督与其他各类监督贯通协调亦可纳入横向协同的范畴。 要坚持“一盘棋”理念，以党内监督为引领，充分发挥财会监督在党和国家监督体系中的基础性、支撑性作用，增强与其他监督的协同性和联动性，形成监督合力。

财会监督纵向联动强调的是不同层级监督主体之间的合作。 要建立健全财会监督纵向联动机制，加强分级管理，压实各方责任。 浙江省湖州市财政局作为市级财政部门，对上要强化贯彻落实，明确财政部省财政厅的监督重点，执行省财政厅安排的监督任务；对下要强化督促指导，加强对区、县及乡镇财会监督工作的业务指导，及时接收反馈下级部门的情况和问题。

从广义的角度来看， 纵向联动的实施主体并不局限于空间上的上下层级，从时间上来看，财政资金从源头到使用末端的全周期管控也是财会监督纵向联动的一种表现形式。 本文所讨论的横向协同和纵向联动囊括了狭义和广义的内容。

二、湖州市财会监督工作成效

湖州市财政局坚持以财辅政， 准确把握新时代财会监督的职能定位， 把党的全面领导贯穿到财会监督工作的全过程，统筹谋划、守正创新，制定“财会监督年”工作方案，构建“1+3+N”财会监督体系。

（一）“1”是顶端注力

市财政局出台《“财会监督年”工作方案》，以局党组为监督工作“核心中枢”，组建工作专班，全面部署监督工作， 审议年度监督计划， 定期听取情况汇报，对重大问题及时研究并作出决策。财政监督局履行牵头抓总职责，围绕《关于进一步加强财会监督工作的意见》，贯彻落实各项财会监督工作，开展监督工作规划研究，推动财会监督向纵深发展，除险保安再发力，重塑升级“财政大监督”格局。

（二）“3”是内聚合力

以督查、绩效、内控为着力点，“三驾马车”并驾齐驱，构建“一体三维”财会监督工作体系，大力推动内部监督力量协同作战，坚决履行主责不旁落。

1.督查：开展五大领域提升行动。 聚焦决策部署，强化服务保障；聚焦突出问题，严肃财经纪律；聚焦过紧日子，强化预算约束；聚焦财务会计，强化监管自律；聚焦变革重塑，加强自身建设。

2.绩效：线上与线下相结合评价。 线上自评覆盖全单位，财政抽评覆盖全部门。 首次在“预算一体化系统”中完成绩效自评工作，实现预算项目事前、事中、事后信息流全闭环。

3.内控：资金全流程闭环管理。 加强财政内控建设，以基层财政资金安全为切入点，联合驻局纪检组开展全市财政内控督导，深化结果运用，提请市委出台《关于严格财政资金管理工作的意见》。 加强行政事业单位内控建设，创新财会管理数字化举措，拓展内部监督方法。

（三）“N”是多向协力

以构建左右协同、 上下联动的多跨机制为夯实点，加强财会监督主体横向协同，市县区纵向联动。

1.横向：多跨联动，推动机制从建立到落地。 陆续出台《关于进一步加强审计与财政协作配合提升监督质效的实施意见》《关于建立纪检监察运用财政绩效管理结果机制的通知》《关于深化纪检监察监督巡察监督与财会监督贯通协调的实施办法》《纪检监察运用财政绩效管理结果机制》等，在信息沟通、线索移送、协同监督、成果共享、队伍共建等多方面推动建章立制。依托预算管理一体化融入到人大“财效一指督”应用平台的契机，构建财会监督与人大监督贯通协调的工作机制。 邀请财会监督专家为纪委监委干部讲授《如何快速有效查阅行政事业单位账务》课程。联合市审计局开展“5+4”稳进提质政策专项审计。积极参与配合巡察工作，向巡察办提供巡察对象的有关情况，仅2023 年以来，已提供信息涉及7 家单位32 个问题。

2.纵向：系统联动，促进监督工作落实落细。 市县区融合一体化运作， 完善财政监督系统一体化机制，在联动监督中实现交流提升，努力锻造全市财政监督业务铁军。依托财政“大监督”机制，健全联审联评联查工作机制，融合融通监督检查、预算管理、政府采购、绩效评价、项目审核、内审内控等项目运作，充分发挥协同监督检查的威慑力， 在规范财政财务管理、提升会计信息质量、维护财经纪律和市场经济秩序、助推市场爬坡过坎等方面贡献财会监督力量。一是围绕“智慧监督”的新要求，组织召开全市财政监督工作务虚会、案例分析会，在沟通协作中谋篇、在贯彻落实中谋划、在创新制胜中谋招，以“大转变”实现监督效能“大提升”。 二是建立监督检查执法办案人员名录库， 在全市财政系统中遴选熟悉财政法律法规并具有执法办案经验的人员，联合绩效、法规等多个业务部门进行综合培养， 并通过处室间联动专项检查、 市区县会计信息质量交叉检查等项目增加实干经验，打造一支高素质的监督队伍。

3.纵横双向联动的典型做法。 以2023 年开展的农机购置补贴专项检查为例，省市县三级联动，走访农户和经销商22 家，查出违规问题五大类。 相关线索移交税务部门处理。 湖州出具的检查报告成为省厅的应用模板，纵、横双向联动的工作方式也得到上级肯定，并作为典型进行宣传。

三、存在的困难与不足

（一）队伍力量偏弱

2023 年6 月统计结果表明，全湖州财政系统仅市本级设置了专职财会监督机构，各区县监督局均与其他科室合署办公。 从事财会监督工作人员数量，市本级5 人，各区/县平均不到3 人，与省内其他地市相比明显偏少。 监督队伍老龄化问题严重，45岁以上超过50%。 为适应财会监督新形势新要求，财会监督队伍急需扩充，力量急需增强。

（二）监督力度不够

相对于同样作为党和国家监督体系重要组成部分的审计监督，财会监督效力明显偏弱。 从机构设置角度来看，财政监督局只是作为财政局的内设机构履行财会监督的职能，而审计局则是作为独立的部门履行审计监督职责，独立性、权威性和威慑力更强。 此外，财会监督检查过程中往往存在重过程轻结果的情况，监督力度不够强，处罚力度不够大， 导致部分单位对于违规行为的风险意识不足，从而难以有效发挥震慑作用。

（三）方式手段落后

现阶段仍以事后检查为主， 具有明显的滞后性、被动性，缺乏主动性和及时性。 主要依靠单一的人工审核和抽查，效率较低且容易出现疏漏，缺乏全面性和连续性。 监督信息化薄弱，没有开发独立的财会监督信息系统， 也没有纳入预算一体化平台，在收集、整理、分析以及风险预警等方面缺少智能化技术手段，日常监督中发现问题和线索的能力较弱。

（四）行业监管薄弱

近年来，会计师、资产评估相关中介行业加速发展，总量和规模不断扩大。 目前，全湖州拥有会计师事务所23 家，资产评估事务所26 家，代理记账机构200 家，均属中小企业，规模较小，业务结构单一，整体盈利能力偏低。 尽管近年来财政等相关部门积极为中介行业做强做大创造条件，但依然是守成有余、创新不足。 而中介行业监管薄弱，缺少有效的监管机制，更可能导致一些机构存在低端业务恶性竞争、不正当的价格竞争、违规操作等问题，这不仅影响了中介机构的信誉，削弱了作为中介机构应有的作用，也将对财会监督的效力产生不利因素。

四、相关建议

（一）扎紧“铁篱笆”，为横向协同把舵聚力

1.齐抓共管，建立监督主体横向协同机制。加快推进制度建设，强化机制体制“硬支撑”，打造“齐抓共管”的财会监督新格局。 理顺财政部门、其他监管部门、各单位、中介机构、行业协会等各类监督主体的权责定位，突出财政部门的主责监督职能。 更新现行的 《财政部门实施会计监督办法》（2001 年）、《财政违法行为处罚处分条例》（2005 年），以符合新形势下财会监督主责部门的职责和定位。 建立健全“财政大监督”机制，积极整合财政内部力量，逐步构建日常监管、重点检查、绩效考核、内审内控“四位一体”的“财政大监督”格局。 加强对注册会计师、资产评估、代理记账等中介行业的监督，规范行业秩序，推动行业健康发展。

2.数智赋能，实施财会数智监督工程。顺应当前信息技术革命带来的机遇，做好顶层规划，创新监督思维、升级监督工具、突破监督方法，自上而下系统推进财会数智监督工程。 探索建立财会监督信息共享平台，将分散建设的相关财会系统、监管系统进行整合，打通财会信息壁垒，提高数据流动性。 海量采集各部门各类型财会信息，充分利用数据挖掘技术结合科学的数据分析方法，快速进行数据分析和风险识别， 揭示其中潜在的逻辑关系和规律，获取有效疑点和关键线索，实现靶向监督、精准监督。深度梳理各项监督政策与监督案例，在平台上予以集成匹配，根据文件性质、问题类型及时推送相关监督主体，实现政策文件“一键送达”，监督案例“一库通查”。

3.聚合力量，加强与其他监督贯通协调。在现有纪财联动、财审联动的基础上，进一步建立健全纪财巡审贯通协调机制，完善相关工作细则，不断提高协同配合密切程度、发现问题精准程度、成果运用有效程度，推动各类机制“神”“形”俱备，有效落地。 关注舆论监督，畅通群众意见反馈渠道，将社会关注、群众关心的普遍性问题作为财会监督的重要内容。 将财会数智监督工程纳入国家监督体系信息化建设，破除信息壁垒，变“单兵作战”为“协同出击”，有效运用“大数据”“大平台”开展常态化监督，实现计划共商、监督共推、信息共享、成果共用、整改共促、风险共防和问题共治。

（二）念好“紧箍咒”，为纵向联动补齐短板

1.同频共振，建立上下联动机制。压实财会监督责任，加强上下联动。 建立健全财会监督年度报告机制、重大事项报告制度、多级联查机制、交叉检查机制。 各级财政部门要畅通财会监督信息渠道，建立财会监督要情专报和重大案件专报等机制，及时为同级党委和政府及上级财政部门决策提供参考，推动纵向贯通的工作机制的建立， 实现同频共振、同向发力。 持续更新监督检查执法办案人员名录库，以案为导，完善监督人员随机抽调机制，推动检查项目与检查人员双交叉、双联动。

2.动态监督，实现财政资金全流程可控。 将监督之手覆盖财政资金从预算申请、 拨付使用到绩效评价的全过程。 当前的财会监督项目多为专项监督，侧重事后，而日常监督则可将监督时点前移至事中。 将日常监督作为专项监督的基础，专项监督则是日常监督的补充。 要牢固树立“一盘棋”的理念，以“财政大监督”为依托，强化日常监督，建立健全日常监督和专项监督融合机制， 大力推动内部监督力量协同作战，从而构建全员参与、全程控制、全面覆盖、全部关联的财政资金全流程监管工作机制。

3.内控升级，强化单位内部监督主体责任。进一步加强单位内部监督，强化单位内控意识，落实单位内部财会监督主体责任， 完善内部监督实施办法，建立并有效实施内部控制管理制度，加快推进内控信息化，重点关注对关键岗位和核心业务的风险防范。 以吴兴区织里镇基层数字监管平台为试点，建立六大经济业务运行和监督管理模块，内嵌100 余项制度，设置600 多项智能提醒和预警规则，以财务为切入点，实现从资金源头到使用末端的全链条跟踪监督，借助数字赋能打通财会监督“最后一公里”。 在全市各单位着力推广织里镇内控信息化的典型经验，并将数据和预警信息直接对接到财会监督信息共享平台，构建纵向监督网络，实现纵向到底、密度到点的财政资金全流程监督。

（三）构建“智囊团”，为财会监督助力支持

1.系统培育，锻造财会监督铁军。各级财政部门设置专职财会监督机构，并配备与财会监督职能任务相匹配的人员力量， 持续优化监督干部队伍结构， 建立健全财会监督人才评价和激励约束机制。积极响应省厅财会监督铁军强基行动，坚持系统方法培育监督队伍。 升级完善监督检查执法办案人员名录库，尤其是要吸收和培养数字化人才，提高监督队伍整体驾驭数据的能力。 以综合创新思维推进财会监督工作，联合财政各个业务条线，采取长期化、常态化培养模式，组织专题讲座、网络课堂以及以处室为单位的小专题、案例式教学等综合业务培训，通过实战训练锤炼干部，提升专业能力和综合素质，努力造就一支政治过硬、业务熟练、能打硬仗的财会监督“铁军”。

2.激发活力，加强财会人员队伍建设。财会人员是监督第一道关卡。 一是从单位角度，建议建立总会计师制度，设置专职财会机构，职能涵盖日常财会和内审内控工作。 拓宽财会人员职业晋升渠道，提升财会人员话语权，增加职业归属感、获得感。 二是从财政角度，建议出台指导性意见，对单位专职财会机构职数设置及人员配置提出专业化指引。 加高财会行业准入门槛，改革会计继续教育，完善考级激励机制。 组建财会咨询顾问团，集中财政、会计师事务所中的优秀人才，共享资源，共同分析、测评业务，壮大业务处理能力，为企业事业单位提供财会业务指导，充分发挥注册会计师参与企业经营发展方向的咨询工作。 三是从社会角度，加强会计人员职业道德修养，将职业道德和会计人员职称晋升和诚信体系相关联， 建立真实有效的诚信评价体系，进一步规范会计从业人员执业水准，促进行业健康良性发展。