张作玲

(山东经贸职业学院会计系, 山东 潍坊 261011)

2005年,时任浙江省委书记的习近平同志提出“金山银山不如绿水青山”的科学论断。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出,构建以市场为导向的技术创新体系,大力发展绿色经济,实现经济发展、环境保护与技术创新同频共振。2020年,以习近平同志为核心的党中央作出“2030年前碳排放量达到峰值,2060年前实现碳中和”的重大战略决策,这是实现中华民族永续发展的必然选择,也是构建人类命运共同体的庄严承诺。经济高质量发展与生态环境保护并不冲突,以牺牲环境为代价的经济发展必然不能长久,“先发展后治理”的模式已经不能适应新的经济形势。虽然市场是优化资源配置的有效工具,但生态环境作为公共资源具有负外部性,需要发挥政府这只“看得见的手”的作用,使政府成为环境治理的主要推动力量。《中华人民共和国环境保护税法》(以下简称《环境保护税法》)的颁布实施,是我国税收法律制度改革的里程碑,结束了长达四十年之久的环境排污收费制度。环境保护税作为一种基于市场的激励手段,使污染物的价格信号机制更为清晰,是推动企业进行绿色创新的有效经济诱导,是实现“双重红利”效应的重要政策工具[1]。

一、环境保护税对企业绿色创新的作用机制分析

(一)环境保护税对企业绿色创新的影响机制

环境保护税对企业绿色创新的影响机制主要有“挤出效应”和“波特效应”两种观点。环境保护税对企业绿色创新的影响机制如图1所示。根据“成本假说”理论,在静态博弈状态下,当政府提高环境监管力度时,企业的环境治理成本便会上升,这部分成本就会挤占原本可以用于研发的投资支出,不利于区域研发创新水平的提升。环境保护税最直接的影响便是增加了企业污染环境所要付出的代价,进而会使企业的生产经营成本增加,压缩企业的利润空间。更进一步地会使企业的现金流短缺、资金周转困难,影响企业的绿色创新研发投入,不利于企业绿色创新转型,即环境保护税会对企业绿色创新产生“挤出效应”。

图1 环境保护税对企业绿色创新的影响机制

图2 环境保护税影响绿色技术创新的作用路径

波特则提出了完全不同的观点,他认为环境规制与企业创新不是此消彼长的矛盾关系,二者可以相得益彰,实现共赢。根据这一观点,波特提出了“创新补偿”理论,虽然短期内环境污染成本的上升,会挤压企业利润空间。但当企业采取积极应对措施,投资于改善生态环境、提升技术技能水平的研发时,会使企业在满足环境规制要求的同时,生产效率得以提升,产生先动优势效应[2]。所以从长期来看,环境规制不仅不会抑制企业的利润增长,还有助于企业的可持续发展。因此,环境保护税会产生倒逼企业加大绿色创新投入的效应,激励企业开展绿色创新实践活动,即环境保护税具有“波特效应”。

(二)环境保护税对绿色技术创新的作用路径

环境保护税对企业绿色技术创新的影响,表现在创新补偿和投入成本两个方面。环境保护税影响绿色技术创新的作用路径,如图所示。其中,创新补偿效应决定了环境保护税对绿色技术创新的作用方向[3]。根据环境保护税征收强度的不同,企业的绿色技术创新也产生了不同的变化。以环境保护税、排污费为代表的市场激励型环境保护工具,目的是利用市场手段调控企业生产经营成本,促使企业减少污染物的排放、开展绿色技术创新,从而达到改善和保护环境的效果,形成以经济利益为导向的绿色技术创新模式。虽然绿色创新存在前期投入大、风险高、周期长等不利因素,但从长远来看,却有利于企业生产工艺的精进、产品质量的提升,同时有利于打造企业良好的品牌形象,提高企业在行业中的竞争力[4]。

(三)环境保护税对绿色经济的影响机理分析

在“碳达峰”“碳中和”双重目标下,环境保护税为我国经济社会高质量发展,尤其与环境和资源相适应的绿色发展提供了条件。环境保护税对绿色经济的作用机理,表现为环境保护税将环境污染成本、资源浪费成本等因素吸纳到企业生产经营成本之中,通过成本的内化,调控企业的生产经营决策[5]。环境保护税对绿色经济的作用路径如图3所示。在早期阶段,由于绿色技术创新具有收益低、成本高、周期长的特征,会对其他种类的创新产生挤压作用,导致资源的低效率分配。但从长远来看,通过技术的革新,可以减少环境污染,提高企业的市场竞争能力,从而推动环保产业的全面发展。

图3 环境保护税对绿色经济的作用路径

二、绿色创新背景下环境保护税存在的问题

(一)相关税收制度设计仍不完善

1.税收征收范围较窄。征税范围明确界定了征税对象和课税义务,合理确定征税范围是税收立法的重要环节。过于宽泛的征税范围,会增加纳税人的税收负担,损害纳税人从事生产经营的积极性,甚至会影响社会经济发展的整体进程。然而,过于狭窄的征税范围,既不利于实现征税目的和发挥税收功能,也会削弱政府宏观调控的职能。可见,合理确定征税范围是发挥税收宏观调控职能的首要环节。环境保护税征税范围的确定决定着环境保护税设计的合理性以及环境保护税功能的实现。现阶段,我国的环境保护税正处于初期发展阶段,对于征税范围的界定具有一定的“试探性”,整体上来看征税范围相对偏窄。根据2018年实施的《环境保护税法》规定,现有征税对象仅包括应税大气污染物、水污染物、应税固体废物和应税噪声四类,并未囊括对生态环境和生活质量造成影响的全部污染物质,征税范围较窄。如对于在排污收费制度下,属于收费范围的建筑业噪音污染、挥发性有机物污染等污染物质,均被排除在现行环境保护税征收范围之外。

2.税率水平设置较低。我国的环境保护税税率设置较低,环境保护税收收入远低于政府用于环境保护的支出,这既加重了政府的财政负担,又不利于抑制污染企业的生产经营行为,更无法激发其进行绿色创新的热情[6]。虽然与排污费相比,现行的环境保护税收收入有所增加,但环境保护税收份额占全部绿色税收总额的比例低于2%。正因为环境保护税率较低,企业为其污染行为所支付的成本很低,对于企业生产经营决策的约束效应微乎其微。这时市场经济环境下的企业,就会为了追求利润最大化,进一步扩大生产,增加污染物的排放,环境质量改善的预期就难以实现。需要指出的是,环境保护税制除了环境保护税外,还有资源税和消费税等其他绿色税种,这些税种同样面临着税率偏低的问题,在促使企业节能减排方面的力度不够。如现行的资源税主要在开采阶段征收,对后续使用过程中可能产生的环境危害考虑得较少。以高硫煤和普通煤为例,其在开采阶段使用的税率是相同的,但在使用过程中,高硫煤对环境造成的危害要远远大于普通煤。但是同样作为燃料,对企业生产经营几乎没有影响,所以企业更倾向于使用价格较低的高硫煤,以降低生产成本,获得更高的剩余收益,但这不利于环境污染的治理。

3.税收优惠政策力度与精准度不够。现行税制中对于生态环境保护和自然资源利用方面的税收优惠条款较少,同时存在着税收优惠力度不足、针对性不强和时效性较弱的弊端。现阶段施行的《环境保护税》中只有对农业生产、流动污染源、综合利用固体废物等暂免征收,对低于特定浓度值的大气污染和水污染减少征收的优惠规定。税收优惠政策的覆盖面与精准度都不够,对企业开展环境保护实践的激励效应不足。企业作为以营利为目的的经济主体,本身没有主动承担环境保护责任的意识,参与环境治理是迫于政府行政监管和社会压力。企业购置节能环保设备需要大量的资金,短期内会给企业造成现金流压力。这对于中小企业而言,影响更为严重。实证分析显示,相较于中小企业,大企业参与环境治理的效果更为显著[7]。这与大企业拥有开展环境保护活动所需要的资金有关。作为吸纳就业主体的中小企业,在促进我国经济社会发展中具有举足轻重的作用。环境保护税税收优惠政策的制定,应充分考虑中小企业面临的现实状况,采取更为灵活和更具针对性的税收补助、补贴、减征和免征措施,引导和激励中小规模的企业开展绿色创新实践。

(二)相关税收征管效率依然较低

1.征管协作水平较低。环境保护税不同于其他税种,对于污染物的监测需要专门的机构来完成,税务部门难以独立完成环境保护税的征收工作。《环境保护税法》第十四条规定环境保护税由税务机关征收、生态环境主管部门负责对污染物的监测,实行分工协作的工作机制,即“税务征收、环保监测、分工协作”的联合征管模式。然而,税务部门与生态环境部门是属于同一级别的两个部门,二者间不存在隶属管理,这种相互独立的关系容易诱发监管困难,如生态环境部门与税务部门之间监管权利的分配、协作职责的履行等都会影响到环境保护税的执行力度。另外,《环境保护税法》及实施条例仅规定由税务部门和生态环境部门共同进行税收核定工作,并未对税收核定程序做出具体的规定。同样,《税收征管法》也没有对税收核定的具体实施程序做出详细的规定,而是将相关权限赋予了国务院税务主管部门,使得税务部门拥有较大的自由裁量权。这既不利于维护税收公平法治的原则,也增加了税收执法的难度。也就是说无论是生态环境部门还是税务部门,都没有具体规定环境保护税的核定程序,仅仅是部分省份出台了一些环境保护税核定征收管理办法,但是相关程序尚不完善、可操作性也不强,还需要进一步优化。

2.信息共享机制不健全。在“企业申报、税务征收、环保监测、分工协作”的征管模式下,环境保护税的征收需要地方税务机关、生态环境部门、专业检测机构及生产经营主体的共同参与,信息的及时传递与共享就成了影响环境保护税征管效率的重要因素。税务部门税收数额的核定,依赖于生态环境部门提供的生产经营主体的排污数据,这些数据的真实性、准确性与及时性直接决定了税务部门的税款征收效率。目前税务部门与生态环境部门间的信息传递机制尚不健全,信息共享平台不够完善,环境保护税收征管制度在各部门之间也未形成统一的标准,使得在具体的征管过程中,部门之间相互配合的默契度不够,影响了环境保护税效用的发挥,削弱了环境保护税激励企业进行绿色技术研发、生态环境治理的作用。同时,由于信息共享机制的缺位,给部分不良企业制造了虚报环境污染数据的空间,使得这些企业有机可乘,影响了社会整体的绿色转型进程。

(三)环境保护相关税种之间的协调性偏弱

有利于环境保护的税种,除了环境保护税之外,还有资源税、消费税、城镇土地使用税、耕地占用税、车辆购置税、增值税和企业所得税等税种。资源税通过有偿使用资源的形式,促使企业节省资源,从而达到保护生态环境的目的。化石燃料作为资源税的课税对象,直接增加了使用非清洁能源企业的生产成本,迫使企业寻找可替代的节能环保能源物质。车辆购置税与车船税等也能够在一定程度上减少机动车尾气对生产环境造成的污染。因此,可以通过各税种之间的协作,共同实现环境保护的目的。然而,现阶段各税种协同实现环境治理的效能较弱,甚至存在税收效果相互抵消的现象。我国现行的税制是以增值税为主体的流转税系和以企业所得税为主体的所得税系,并且流转税的税收收入要远远高于所得税,这就决定了我国的税收资金主要来源于生产领域。然而,流转税的税负具有转嫁性,会将原来由企业负担的税负转嫁到最终消费者身上,不利于倒逼企业采取环境保护措施。发达国家(地区)的税制改革,形成了以所得税为主体的直接税,克服了税负转嫁的问题,有利于督促企业开展环境保护实践。

三、绿色创新导向下优化环境保护税的对策建议

(一)进一步完善环境保护税制度

1.扩大环境保护税征收范围。建议根据经济社会发展情况,在现有大气污染、水污染、噪音污染和固体废物污染四种征税对象的基础上,将二氧化碳、挥发性有机物及建筑噪音纳入环境保护税征收范围。二氧化碳虽然不会对人类身体健康产生不利影响,但它是造成“温室效应”的罪魁祸首,容易引发极端异常的自然灾害,导致全球气候变暖、冰川融化、海平面上升,使得某些物种濒临灭绝。当今很多国家都已对二氧化碳的排放征税,虽然我国《碳排放权交易管理办法(试行)》已经施行,但它只对高排放量的企业进行调控,不利于对二氧化碳排放总量进行控制。因此,应将二氧化碳排放量纳入环境保护税征收范围。来源于煤炭化工、石油化工、油漆涂料生产与使用的挥发性有机物,是导致雾霾和化学烟雾的主要物质来源。挥发性有机物通常会产生令人感到不适的刺激性气味,并伴有毒性。近几年,我国恶性疾病患者人数增加,与挥发性有机物的释放有很大关系,尤其是像甲醛这种无色无味但致病性强的物质,对人们的身体健康产生极大危害。因此,应将挥发性有机物纳入环境保护税征收范围,倒逼企业技术创新,研发更安全环保的能源物质。此外,随着城镇化进程的加快,城市建筑噪音已经严重影响到了周边居民的生活质量,对人们的生活造成了不良影响。因此,也应将城市建筑噪音纳入环境保护税征收范围。

2.优化环境保护税税率。对于环境保护税税率的优化,一方面可以通过提高税率的方式,增大环境污染成本在企业总生产成本中的比重,另一方面可以考虑将浮动税率改为固定税率,避免寻租行为。通过提高税率的方式,可以实现环境成本的内化,倒逼企业重视环境保护,增加绿色技术创新投资、购置相关的环境保护设备,减少污染物的排放,达到节能减排、生态保护的效果[8]。至于税率提高的幅度,需要进一步开展实证研究。税率提高幅度低,不能起到倒逼效应,对环境保护的作用甚微。但若税率提高的幅度过高,又会对企业的正常生产经营造成不良后果,甚至会影响到整个社会的经济增长。因此,环境保护税税率提高的幅度,需要统筹考虑环境保护需求、企业承受能力和经济社会发展目标。现行的《环境保护税法》对大气污染和水污染采取的是浮动定额征收的方式,容易诱发企业寻租行为,出现税收“洼地”。环境保护税作为由地方税务机关征收的税种,浮动税率使得各省份在具体执行过程中拥有了更多的自由裁量权,正是由于不同省份之间环境保护税浮动差额的存在,会使企业由环境保护税上浮幅度高的地方迁移到税率较低的地方。大气和水具有流动性,即便在税率低的地区产生污染,也会扩散到税率高的地区。这样做的后果是既损失了环境保护税收入,又造成了环境污染。而实行统一的税率,能够有效克服这一问题,从总体上实现节能减排与环境保护的治理效果。

3.加大环保税税收优惠力度。环境保护税立法目的的实现,一方面需要通过将环境成本内化为企业的生产经营成本,倒逼企业为节省污染成本支出,进行绿色技术创新;另一方面需要通过税收优惠的方式,给予绿色转型企业一定的税收返还或者补助,引导激励企业从事环境保护事业。现行《环境保护税法》有关税收优惠的规定较少,而且对于具体优惠条款的界定也不够细致,仅规定了四种免税和两种减税情形,不利于推动企业开展环境保护活动。可以考虑引入企业所得税中关于“退税”的规定,对经生态环境部门监测污染排放量低于规定标准的企业,可以向税务部门申请相应标准的退税,鼓励企业进行绿色低碳转型,还可以细化环境保护税的具体条款,对绿色创新技术的不同环节给予一定的税收优惠或补助,通过对技术层面实施全流程税收优惠政策,鼓励企业对原有技术进行提升或者激励企业研发新技术,从而加速企业绿色化转型的进程[9]。另外,应加强对中小企业的宣传,使他们充分了解环境保护税的立法目的、征收标准和税收优惠,提升环境保护意识。同时,税务部门应进一步提升税务服务效能,使符合环境治理标准的企业应享尽享相应的税收优惠政策。

(二)进一步提升相关税收征管效率

1.强化税务部门与生态环境部门的合作。环境污染数据的测度需要由专业的部门和人员来完成,因此,环境保护税相较于其他税种而言,征管难度要高很多[10]。现行《环境保护税法》规定了“税务征收、环保协同、分工合作”的工作机制,提升环境保护税的征管效率需要加强税务部门与生态环境部门的合作。建议从进一步明确税务部门与生态环境部门的权利与义务入手,明晰双方合作的具体环节与内容。《环境保护税法》虽然对两部门的合作做了相关的规定,但这些规定大多是原则性的,缺乏可操作性的具体规定。税务部门应纳税额的核定完全依赖于生态环境部门的监测数据,因此可以将生态环境部门的协作职责认定为法定义务,应在规定的纳税期限内将数据共享给税务部门。当纳税人对应纳税额提出异议时,生态环境部门和税务部门应共同承担税额复核和问题解答的义务,提高协作的意识与积极性。

2.完善信息共享机制。信息共享机制的建设是提升税收征管效率的重要技术保障。按照国务院《关于加快推进“五证合一、一照一码”登记制度改革的通知》要求,已经逐步实现了“五证合一”,为税务部门与生态环境部门、市场监督管理局、统计局等部门的数据沟通奠定了基础,应打造统一的环保信息共享平台,实现生态环保部门环境监测系统与税务部门税收征管系统的自动化对接,减少信息采集、传递过程中的人为因素,确保底层数据的客观性、准确性与及时性。此外,应积极引入大数据、区块链、人工智能等现代信息技术,实现对税收征管全过程的有效监督与控制。如可以利用大数据技术对碳排放量进行精确管理,利用云计算技术对碳足迹进行精确追踪,利用人工智能算法对碳排放进行精确监测。同时,还可以通过从不同业务部门获取数据进行交叉比对的方式,验证纳税人申报数据的真实性与准确性,提升税收征管效率。例如通过对生态环境部门监测数据、统计部门统计数据、市场监管部门监管数据的交叉比对,根据行业投入产出效率,对企业自行申报的数据进行验证,一方面可以提升税收监管效率,另一方面可以抑制企业的投机行为。

(三)强化不同税种之间的税收协同效应

《环境保护税法》作为最主要的环境保护法律法规,是实现环境质量改善的重要举措。但仅仅依靠这一税种,难以实现环境治理的效果,需要综合发挥消费税、资源税、城市维护建设税、土地使用税、耕地占用税、车船税,甚至是增值税、企业所得税等多税种的税收协同效应[11]。然而,我国现行税制在进行税目选择、税基确立和税率界定时,很少从环境保护与可持续发展的角度进行考量,影响了不同税种之间税收协同效应的发挥。例如,属于消费税税目的“木制一次性筷子”,其对生态环境的破坏性不言而喻,然而消费税中其适用的税率仅为5%。这个税率的实际税负均摊到每一双一次性筷子上面的成本不足0.001元,这对企业和消费者而言可以忽略不计,同时,对于环境破坏的抑制作用也是微乎其微。此外,可以通过对企业购置环境保护设备给予增值税、所得税税收抵免或返还的方式,鼓励企业采取生态环境保护行动。

四、结语

生态环境作为一种公共资源,事关全人类的生命健康和生活质量,单纯依靠市场机制难以克服环境保护负外部性问题,需要发挥政府的宏观调控职能。税收作为政府宏观调控的主要手段,是实现环境治理与改善的重要政策工具。我国现行的环境保护税是由排污收费制度平移而来的,“费改税”的平稳过渡有利于环境保护税的顺利推行,但却不利于环境保护税“保护和改善环境,减少污染物排放,推动生态文明建设”立法宗旨的实现,还需要进一步优化和完善。