张亮

（中共滨州市委党校滨州行政学院，山东 滨州 256600）

滨州市位于山东省北部、鲁北平原、黄河三角洲腹地，版图面积9 600 m2，滨州市工业发达，城市用电量位居全国第三。滨州工业园区作为沿黄重点工业园区，承担着黄河流域生态保护和高质量发展的重要任务，给滨州工业园区带来了重大机遇，也面临着水资源匮乏、生态治理项目投资回报机制不健全等难题。为此，滨州工业园区立足自身实际，开展生态环境导向开发（EOD）模式试点，借助区域生态价值的提高走出一条生态环境治理与区域开发一体化融合的高质量发展的新路。

1 滨州工业园区EOD 模式实施的意义

EOD 是Ecology Oriented Development 的缩写。E代表的是Ecology，即生态环境；D 代表的是Development，即开发、发展，顾名思义就是以生态环境为导向的开发发展方式，简称为生态环境导向的开发模式[1]。

1.1 有利于实现生态环境治理与资源有效保护

当前，受疫情及国际大环境因素影响，国内经济进入全新发展阶段，产业转型压力激增，资源过剩浪费、生态破坏、环境污染等日益凸显，需要加速生态治理和节约资源政策的落实，蓄力创新发展路径，构建经济、环境发展的新格局，在新发展阶段的征程上实现高质量发展。EOD 模式是以生态环境为导向的开发模式，其前提是实现生态环境的稳步提升，提高资源保护效率，能够充分发掘生态治理与资源保护的价值，这与当前构建新发展格局的政策相符合。

1.2 有利于挖掘并促进产业开发项目有效融合

滨州工业园区主要产业为化工相关，主要产品有芳烃、MTBE、异辛烷、除草剂、油田助剂等产品。从产业结构看，滨州工业园区仍以基础化工为主，由于化石燃料加工工艺特性，产废量较大且难以处置，对生态环境影响较大。实施EOD 模式后，滨州工业园区将围绕现有产业重点引进产业层次高、技术先进、安全环保隐患小、亩均投资产出高的项目，进行补链、扩链、强链招商，加强现有项目与生态环境治理项目的融合，提高经济与环境一体化发展。

1.3 有利于解决生态环境治理项目融资难、融资贵的问题

EOD 模式中，投资主体可以是政府、企业、或多方合作等，投资主体更多元；在EOD 模式下，政府、国企、产业开发类企业、资源经营类企业、环保类企业等参与积极性提高，PPP、专项债券、招商引资、ABO 等合作模式丰富，有助于激发更灵活多元的市场活力；在资金来源方面，EOD 项目资金来源更多元，可以通过将生态环保项目与生态资源开发类产业项目一体化实施，项目自身造血能力增强，政策资金更多的是引导和放大作用，以撬动更多社会资金、金融资金进入[2]。

1.4 有利于提升生态环境治理项目造血功能，保障项目后期运营

EOD 模式强调将生态治理的价值固化在项目前期，以生态治理的改善来引领文化康养旅游、绿色循环经济、资源综合利用等产业发展，推进下游产业链潜在生产要素的活跃度。EOD 项目规划前期即将项目后期收益进行分成，保障生态治理项目后期能够有稳定的资金支持，防止出现重建设、轻运营的建设理念，规避项目烂尾风险。

2 滨州工业园区EOD 模式发展现状

2.1 生态环境治理水平不断提高

对重点区域每天开展空气质量走航监测，对污染物追踪溯源，针对重点污染源持续开展全面整治，发现问题，精准施策；制定重点区域扬尘治理方案，对重点区域通过安装雾森系统，改善扬尘污染；实施北城污水处理厂提标改造工程，率先在全市实现污水处理厂地表水V 类达标排放，市控秦台河断面全年实现由劣V类到IV 类水的越级跳。着力抓好“一废一库一品”和“两易两有”重点区域管理，对涉危废重点企业实施驻点监管，列出问题清单，逐一督促整改。生态环境水平的提升，激发了生态环境的潜在价值，直接带动了滨州工业园区高速发展。2022 年，滨州工业园区GDP 实现9.6%增长，在打造和推动黄河流域生态保护和高质量发展的过程中，探索出一条生态治理与高质量发展一体化发展的新路。

2.2 生态环境治理项目形式多样

提升污水处理标准，改善园区水环境质量。2020 年，滨州工业园区投资2 亿元率先在全市开展北城污水处理厂提标改造工程，工程总规模为11 万t/d，包括新建5 万t/d 污水处理系统及采用 “预处理＋水解酸化+AAO+MCCR 氧化+人工快渗+活性炭吸附+消毒”工艺的6 万t/d 的污水处理系统，提标改造工程于2020 年11 月竣工投产，在全市率先实现污水处理厂V 类达标排放，解决了工业园区污水处理厂外排水标准低的题。

探索水资源循环利用，解决工业企业用水指标难题。2021 年，滨州工业园区开工建设北城——大唐中水回用工程，设计总规模5 万t/d，一期建设2 万t/d，二期建设3 万t/d。主要建设活性焦吸附池、辅助用房、回用水池和管网等，工程预计于2023 年底完工，解决了大唐热电循环冷却水过度依赖工业自来水的问题。

污水管网升级改造，源头解决污水处理不足问题。2020 年，滨州工业园区投资建设园区污水管网配套工程，新建2 座污水提升泵站及污水管网6 038 m，项目符合中央环保资金入库条件，申请中央环保资金1 236.88 万元，解决了地方财政环保专项资金不足的困难，项目于2019 年5 月开工实施，2019 年12 月项目竣工验收，建成以后，滨州工业园区现状建成区域内排水体制全部实现雨污分流，污水收集率达到100%。

推进自然生态治理，减轻断面改善压力。2014—2016 年，滨城区先后建成了秦台河人工湿地净化工程一期与二期。其中一期位于秦台河梧桐七路至永莘路右岸，采用稳定塘+水平潜流湿地+表流湿地工艺，处理规模15 000 m3/d；三期位于秦台河永莘路至英贤桥两岸，采用沉淀池+水平潜流湿地+表流湿地工艺，处理规模15 000 m3/d。工程实现了污水处理厂尾水深度处理的目标，出水能够达到地表V 类水出水标准，对于秦台河断面水质改善有极大作用。

2.3 生态环境内在价值稳步提升

滨州工业园区生态环境治理效果显著，提升了园区生产生活空气、水等外部性条件。空气优良率的增加，水环境质量的稳步提升降低了园区企业生产成本，再生水利用工程一项为大唐热电每年输送再生循环冷却水5 万t，预计年节省成本1 000 余万元。

生态环境的改善，其潜在价值得以外部化，推动了区域经济的发展，2022 年，滨州工业园区规上工业增加值增长16.6%，固定资产投资增长17.1%，污泥无害化处理及资源化循环利用项目、秦台河区域水生态环境综合整治、10 万t/a 碳四综合利用项目等一批重点项目落地工业园区，为工业园区生态环境治理后续运营提供了可靠保障。

2.4 生态环境治理项目运营平稳

2020 年11 月，北城污水处理厂提标改造项目竣工投产，提标后污水处理能力提高至11 万t/d。根据在线监测数据显示，2022 年北城污水处理厂日均处理量为6 万t，主要出水指标COD、氨氮、总磷均值分别为28.8 mg/L、0.5 mg/L、0.104 mg/L，达到地标水环境质量准IV 类水标准，解决了工业园区废水处理量大、处理难度高的难题。与此同时，在处理工业园区废水基础上，为了缓解滨州市主城区污水处理压力，在市水务局的统一调度下，北城污水处理厂每日接纳主城区1 万t生活污水的处理任务，大大弥补了全市污水处理能力不足的短板。工业园区污水管网一二期改造项目实施以来，2019 年5 月开工实施，2019 年12 月项目竣工验收，建设总长度6 km，改善了工业园区污水管网老旧、错接、混接等乱象，滨州工业园区工业废水与生活污水纳管率达到100%，实现了污水应收尽收。

3 滨州工业园区EOD 模式实施中存在的问题

3.1 生态关联产业缺乏，项目开发缺乏整体性

滨州工业园区主要产业仍然以基础重工业为主，园区产业“结构偏重、能耗偏高、链条偏短”等问题突出，石化、地炼、纺织等高耗能产业占规模以上工业的比重超过80%，全省新旧动能转换工程倡导的“四新”产业发展较缓。涉及生态治理产业数量少，且过于分散，没有形成整体关联，无法形成合力。

多年以来，滨州属于严重缺水地区，降水量年内分配不均，全市人均水资源量仅为270 m3，不足全国平均水平的1/8，地下水因矿化度高难以利用，地表淡水资源匮乏，生产生活生态严重依赖黄河水，工业园区万元工业增加值用水量高达31.8 m3。滨州工业园区拥有日处理能力6 万t 的滨州市北城污水处理厂，出水能够达到地表水V 类水标准，其尾水经深化处理可以能够达到的工业用水需求，但受财政资金困难、自来水水价不合理等因素，滨州工业园区规划环评中提及的中水回用工程建设缓慢，至今仍未投入使用。

3.2 生态治理项目造血能力不足，项目运营缺乏可持续性

生态治理项目的可持续性在于其运行盈利能力，即其造血能力。现阶段，滨州工业园区现有生态治理项目运营资金主要为工业园区政府财政资金，缺乏可持续造血能力，项目规划前期缺少对项目运营期运维方案的设计，导致滨州工业园区生态环境治理项目存在“重建设、轻运营”的问题[3]。

据调研发现，秦台河人工湿地净化工程完工后，运营主体几经变更，运营费用拨付不及时，后期运行受到影响。由于维护资金不到位，人工湿地缺乏管理维护，人工湿地水平潜流湿地前端区域出现不同程度的填料堵塞现象，造成潜流湿地表流化、植物退化尤其严重，水域内已无水生植物，人工湿地部分净化功能已不能充分发挥。

3.3 生态治理过分依赖财政资金，项目投融资方式单一

近期，受国际国内经济大环境影响，经济下行压力变大，地方财政资金吃紧，中央提出“六稳”“六保”，中央及地方财政资金向基本民生倾斜，生态环境治理项目地方配套财政资金紧缺，导致部分地区生态治理项目开工建设延迟甚至取消[4]。滨州工业园区投资建设多个生态治理项目，包括北城污水处理厂提标改造项目、工业园区再生水利用项目、华纺股份“一企一管”输送工程，工程投资资金超过2 亿元，全部来源于地方财政资金，对地方财政收入能力有较大要求。

3.4 生态治理项目依靠政府主导，社会参与度较低

一方面，政府在策划生态环境治理开发项目时对吸纳社会资本的考虑得比较少，更多的是从项目开发建设的角度考虑，在开发项目决策和设计阶段缺少社会的参与[5]；另一方面，社会公众与社会资本对生态环境治理项目主动参与度意向不强烈，常常认为生态环境治理项目开发是政府相关职能部门的责任，主人翁的责任感较低，对于自身在政府决策过程中的作用认识较浅，导致对政府生态环境规划及开发治理项目缺乏热心；公众参与主动性的缺失，直接导致了公众对生态治理项目的漠不关心，表现为公众参与的随意性。

3.5 EOD 模式实施经验不足，生态治理项目缺乏针对性

2018 年，国家生态环境部发文要求各地积极探索试点EOD 模式。2020 年，生态环境部联合发改委、国开行等部门发文要求各地结合自身优势提报推荐EOD 模式试点项目。2021 年开始，山东省、安徽省、四川省等省级生态环境部门积极响应生态环境部EOD模式试点推广的要求，在各省开展EOD 模式试点项目的推荐提报，滨州工业园区结合自身优势，对园区EOD 开发模式的依托项目、推进机制、关联产业一体化等实施条件进行了梳理，开展EOD 开发模式试点的申报工作。受国内EOD 模式起步慢、起步晚因素的影响，滨州工业园区在EOD 开发模式的探索过程中缺乏契合自身特点的案例借鉴。

4 促进和优化滨州工业园区实施EOD 模式发展的对策建议

4.1 识别关联产业，分析实施EOD 模式的可行性

4.1.1 准确识别关联产业

在摸清滨州工业园区内生态资源的现状，明确生态治理目标的基础上，清晰界定工业园区产业产权归属方。在此基础上，探索生态治理和管护服务由传统模式下的政府提供转变为更有优势的市场主体提供，按照“谁污染、谁付费、谁治理、谁受益”的原则探索开展环境综合治理市场化运营托管服务。对于产业反哺不能完全覆盖的生态环保项目，突破壁垒限制，创新实施流域横向生态补偿政策，拓宽生态补偿途径，对于提供生态环境治理修复和维护服务的市场主体，根据其提供生态产品或服务质量的优劣对其进行政策扶持，具体扶持措施包括但不限于资金支持。

4.1.2 分析一体化实施可行性

一体化实施不仅要求各产业项目一体建设并投产，还要寻求相关产业的互补，形成上下游产业链，以某产业的产品作为另一产业的原料，或者对废弃物进行资源化利用。以滨州工业园区污水处理相关产业为例，污水处理厂处理后产物有外排废水及压缩污泥，外排废水一般作为河道生态补水直排河道，压缩污泥运送至固废焚烧厂进行焚烧，成本约为300 元/t。以绿色循环理念为指导，拟配套建设污水处理厂再生水利用工程，将污水处理厂外排废水进行深度处理后当做工业原料水，为污水处理厂压缩污泥配套建设轻质陶粒制造厂，将污水处理厂压缩污泥加工成建筑材料，达到资源综合利用的目的。

4.2 综合测算，建立EOD 项目内部反哺机制

4.2.1 践行绿色发展理念，科学确定项目内容

通过分析表明，并非所有项目都适应于EOD 模式实施，只有通过科学谋划，针对实施紧迫性强、生态环境效益高、有较高溢价能力的项目开展一体化实施分析通过项目测算，合理确定项目结合方式，开展EOD项目前期规划。通过对滨州工业园区实际情况的分析，拟将试点项目内容设置为流域环境治理项目、滨州工业园区再生水利用工程、污泥无害化处理及资源化循环利用项目三块，在生态治理的基础上实现项目整体收支平衡。流域环境治理项目主要通过微生物治理、生态养护等方式实施区域水环境治理及河道生态改善工程，同时建立智慧监管监测平台在线监测流域河道水质，保障项目后期水质稳定达标。

4.2.2 推进生态环境治理项目与关联产业融合

EOD 模式中的生态环境项目应以解决区域生态环境突出问题为导向，系统引领规划、建设、运营全过程，主要涉及区域流域综合整治、生态修复与保护等公益性较强、收益性差的生态环境治理项目。同时，EOD项目生态环境模式的开展还对其关联产业开发具有明显的价值提升作用，通过延长产业链、相关产业组合开发、整体实施等措施能够拓宽产业发展前景，为后续产业运营提供优质的条件。生态环境治理与产业开发项目之间要具有较强的关联性，能够将“谁受益，谁补偿”“谁保护，谁受益”落实在项目实施层面，实现生态建设、经济发展、社会生活三者协调发展[6]。

4.2.3 整体测算EOD 项目成本及收益

在EOD 项目的实施过程中，要对项目投资及收益能力进行全方位分析，测算的时候不仅要考虑生态环境治理花费的成本，也要充分考虑项目后期的投资回收能力，对项目后期运营费用提前测算，还要对后期生态环境改善后取得的生态环境价值进行合理化纵向及横向补偿，对社会资本进行合理回报设计，提高社会资本投入的积极性。

4.2.4 拓宽投融资渠道，争取专项资金支持

探索以政府财政资金为引导，充分利用政策性金融资本成本低、期限长等特点吸引社会资本进入，对有产业化前景的生态项目和服务于生态的产业化项目通过奖补、贷款贴息、放宽准入条件等措施进行重点支持。按照性质不变、管理不变的原则，整合环保、水利建设等专项资金统筹使用，设立生态环境导向开发支持资金，并出台配套资金使用管理办法，支持EOD 试点顺利推进。

4.3 因地制宜，推进EOD 项目规范实施

4.3.1 立足区域自身条件，科学谋划实施项目

结合试点区域产业结构及发展优势，探索出台促进产业生态化和生态产业化的指导性意见，明确财政、税收、土地、金融等政府支持政策，对试点推行过程中出现的各种约束松绑。科学谋划流域环境治理项目、滨州工业园区再生水利用工程、污泥无害化处理及资源化循环利用三个项目，以中水、畜禽粪便、农作物秸秆、污泥为主要原料，研发微生物菌种、生物菌肥、新型建材等产品，实现农业废弃物高值化。以产业经济实力，反哺区域环境综合整治，依托农固废综合利用产业，开发多功能流域污水治理专用生物菌剂，用于水体改良，从而实现环境与经济的良性循环，变环境优势为经济优势。

4.3.2 生态环境治理项目与产业开发项目统筹推进

EOD 是一个长期的系统工程，生态环保项目与生态整治、产业开发、城镇建设项目一体化实施，“投融建运管”一体化考虑，一方面能够打破传统的实施方式下建设和后期的运营割裂，打通生态产品的价值转化路径，带动生态资源价值提升、产业有效发展。另一方面，可以充分发挥社会资本经验丰富、专业化强的优势，节约人力物力财力，全方位帮助工业园区实施环境管理服务，提升环境面貌。在产业生态化发展下，产业治理模式由过去的单方主导，逐渐演进为政府、企业、社会组织、行业专家等多方参与的新模式，共治成为培育产业生态、完善产业价值链的治理新方案。

4.3.3 提高EOD 项目社会资本参与度

充分发挥新闻媒体作用，依托现代互联网技术，通过树立典型标榜、新闻媒体宣传等形式，加强EOD 试点的内涵解读和政策宣传，对提出的问题以及群众顾虑及时回应，引导全社会树立可持续发展、生态保护与经济发展相促进的意识。坚持多方共管，齐心发力，明晰政府、企业、公众等各类主体权责，拓宽延伸参与渠道，探索政府债券、项目专项资金、政府投资基金、政府与社会资本合作（PPP）、组建投资运营公司、开发性金融、环保贷等多种投融资模式推进试点项目实施，实现政府投资带动作用和社会资本创新活力的有效结合，建立多元化生态环境治理投融资机制，激发项目自身的收益和社会资本的动力，让“专业的人做专业的事”“专业的钱做专业的事”。

4.3.4 加强项目过程监管，提高项目实施质量

由政府生态环境部门负责EOD 项目生态环境价值的实现进行监督，对于EOD 项目实施过程中出现的环境质量变差、生态环境受损等问题严格按照质量监督文件进行处理，违反法律法规的依法进行立案处罚；由政府发改部门对项目的进度进行督导，确保项目能够按时按节点完成，制定项目实施计划节点图，每周、每月进行项目进度的研判分析，项目推进出现滞后现象及时采取措施在保质保量的基础上提高项目推进速度；由政府审计部门负责EOD 项目实施过程中的审计监督工作，发现工程资金挪用、乱用现象及时发现并处置；由监察部门负责EOD 项目实施过程中的廉政监督，设立廉政举报专线，受理群众举报，严防违法违规现象。

4.4 试点先行，探索可复制推广的经验

4.4.1 联系实际，合理确定试点区域

以EOD 模式特点来看，生态环境治理关联产业丰富多样，涉及资源化利用、绿色生态农业、土地开发、文化旅游等多个产业，生态环境治理项目与上述产业形式多样的组合方式，不同组合方式之间差异巨大。这就要求主导部门在EOD 模式谋划初期，合理谋划，科学测算，结合区域发展实际，合理确定项目的组合方式。与此同时，根据项目组合方式中关于项目规模、项目位置、项目内容等确定项目试点实施区域。

4.4.2 做精做细，充分挖掘区域开发潜能

作为EOD 模式的试点项目，不要求项目大而广，因此在谋划之时当以项目的精准化为原则，简单来说就是力求实现项目全过程精准化，包括项目组合精准化、工程设计精准化、项目施工精准化、过程监督精准化、项目验收精准化、项目运营精准化。在项目开发过程中，以生态环境的持续改善为目标，不断提高区域空气、水环境等生态要素的价值，充分发掘EOD 模式试点项目生态潜在价值，为相关产业的高质量发展提供良好的外在条件。

4.4.3 守正创新，带动地区EOD 模式全面推广

在试点初期，遵循先易后难、重点突破的原则，按照“政府引导、社会资本参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”的思路，优先尝试适合本地自身特点且容易落地的支持政策。建立完善生态补偿资金分配与生态保护成效挂钩办法，不断提升生态补偿资金使用效益，调动各级企事业单位和社会团体投入生态建设与环境保护的积极性和创造性，形成“中水回用—污泥综合利用—农废综合利用—反哺区域生态环境治理”闭环的产业发展链条，凝练“政企联合、优势结合、产业融合、生态反哺”的EOD 模式典型。