李玉玲

（丰县农业农村局，江苏 徐州 221799）

从2008年《政府工作报告》中首次提出“建设一批高标准农田”到2021年《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》正式公布[1-2]，我国耕地保护从“耕地占补平衡”到建设质量与数量并重的“高标准农田”转变，高标准农田的建设在我国耕地保护中一直发挥着重要基础支撑作用。建设高标准农田可以有效全面提升农田质量，保障农田综合产能和水资源的高效利用，是落实“藏粮于地、藏粮于技”战略、提升粮食的有效供给率、夯实国家粮食安全基础、发展现代化农业的一大重要举措，也是进一步实现我国农业可持续发展的重要路径[3]。

1 乡村振兴背景下对高标准农田建设的现实需求

1.1 明确高标准农田建设的内在价值

我国是一个农业大国，农业是国民经济不断发展与增长的重要基础。粮食安全是保证国家安全和社会和谐稳定的重要保障。近年来，我国对高标准农田建设投入了更多关注，并加大了扶持力度，力求打破传统农田建设土壤差、灌溉难、产量低等困局。高标准农田的建设具有集中连片、设施配套、生态良好、土壤肥沃、高产稳产、抗灾能力突出等诸多优势，能够很好地适应现代化的农业生产及经营。加大力度做好高标准农田的建设工作，始终是对因地制宜建设与发展原则的遵循，有助于优化农田质量及生态环境，扩大有效耕地面积。制定与实施行之有效的保护及补偿机制，无论是在保证国家粮食安全及主要农产品的有效供给上，还是在增加农民的收入上，抑或是在促进城乡统筹发展乃至实现农业可持续发展上，都有着尤为显著的积极意义。

1.2 高标准农田建设是乡村振兴的基础

截至2020年底，全国累计完成了8亿亩高标准农田建设，极大地提高了国家粮食综合生产能力，整个农田生态环境明显改善，农业生产方式也实现转型升级，取得了较大的脱贫成果，助力了乡村振兴，农田基础设施进一步完善，农业生产条件也得到明显优化，农田所受灾害减少，粮食综合产量大幅提升。实现农田高标准化之后，耕地地力、耕地质量等不断提高，亩产粮食产能增加10%～20%，为农民增产增收提供了保障。在江苏省，高标准农田建设可单位节电30%、节水24%、节药16%、节肥15%，有效控制了污染面，项目区生态环境质量也有提高，并有效控制了农药成本、人工成本、肥料成本，同时提高了产能，可实现7 500元/hm2的耕地收益[4]。农业生产方式也得到改善，包括田间道路、灌溉设施、农田护岸、林网等设施设备不断优化完善，抗洪御灾能力明显增强，农田植被覆盖率增加，农业生产水平明显提高，农田生态环境也有明显改善，有助于加快乡村振兴，推进农业生产现代化，促进农民劳动就业。高标准农田项目的直接投资及项目建成后的规模化经营，极大地提高了农民参与农业生产的积极性，有效吸纳了项目区周边群众就业创业。可以说，高标准农田可为粮食和农产品供给赋能、为农村生态环境添绿、为现代农业发展筑基，为乡村振兴发展奠定了产业发展基础。

1.3 高标准农田建设是乡村振兴的加速器

在全国范围内快速推进高标准农田建设，可为破解乡村振兴产业问题积累经验。目前高标准农田建设已在项目资金筹措、建设内容、实施管控、移交管护等方面取得了很好的成绩。

1.3.1 “三农”资金来源更加丰富

结合各省高标准农田建设资金来源来看，以财政投资为主。其中，新增耕地占补平衡交易指标、贫困地区建设用地增减挂钩收益、高标准农田建设项目投资成为当前各省实践操作资金来源的主要渠道。部分省份通过地方政府发行一般债券、项目融资和收益自平衡专项债券、发放涉农贷款等方式[5]，让金融资金充实了项目投资。同时，积极鼓励社会资本参与到项目投资、实施、管护、运营中来，多元化的筹资渠道为解决“三农”问题、促进乡村振兴积累了不少经验。

1.3.2 高标准农田建设内容更加充实

2009年以来，高标准农田建设逐步探索设立稳产高产、集中连片、设施配套、生态良好、抗灾能力强、与现代农业和生产经营相适应等建设目标。在项目实施中，通过统一规划、统一设计、统一建设标准、统一上图等方式，不断丰富和充实项目建管实践经验，形成了一套设计、施工、验收、管护的政策法规体系和技术标准，为实现农田设施配套、完善优化“三生”空间格局，走出了规划设计前置、建设标准明确、移交管护有序的好路子。

1.3.3 以建投经营为主体，形成农业产业新模式

各地结合实际需求，积极鼓励和引导社会资本参与项目投资，培育新型农业经营主体、鼓励和引导龙头企业，通过土地流转、委托代建、统购统销等方式，促进农业可持续发展，形成农业产业发展新模式，开创农业产业发展新气象。如湖北枝江通过引入中化集团，实现“自建、自管、自用”；河南遂平根据“一加一面粉、五得利面粉、正康粮油、徐福记食品”等农产品加工企业需求，实现土地整治“定制化”“订单化”，走出了一条以投资、运营为主体的特色现代农业发展模式[6]。

2 高标准农田建设与乡村振兴的衔接问题

2.1 高标准农田建设规划时序不清

“十二五”以来，高标准农田建设项目基本做到了优势地块全覆盖，而今后新建项目选址难以做到“集中连片、不交叉重叠”，后备资源不足成为现实。实践表明，项目建设均是“先易后难”，即各地将容易实施的先实施，而难实施的受制于投资大、施工成本高等因素未开展，进一步加剧了当前高标准农田选址立项碎片化、无序等问题，但其核心问题仍是缺乏总体规划。

2.2 项目建设资金不足

高标准农田建设尚未全部实现，究其根本还是受限于资金方面的问题。分析农田建设项目的投资标准，高标准农田建设实际资金投入过低。根据实际估算，高标准农田建设要想达到现代农业发展要求，如果是在平原地区，每公顷至少投资45 000元，而如果是在丘陵地带，则要投入更多。但是2019—2021年，“十三五”期间所设投资标准为每公顷27 000元，存在较大的资金缺口[7]。首先，由于受地形、水土资源等的影响，高标准农田项目建设后期施工难度会比较大，建设成本也随之增加，需要更多的资金投入；其次，农田建设投资只有一些改善性基础设施能得到保障，比如农田灌溉、平田整地等，但是农电配套、培肥、土壤改良等由于资金受限不在投资范围内，以至于建设标准无法提升，相关设施配备不完善，综合效益一直得不到提升；最后，高标准农田建设资金要想实现提升，需要有政府力量支持，也需要有金融资本、社会资本的配合，但是当前高标准农田建设主要是中央财政的支持，资金来源渠道过于单一化，很难有充足的资金保障。

2.3 耕地质量技术投入不够

“藏粮于地、藏粮于技”，首先要解决好种子和耕地两个关键问题。在种子的研发方面，我国已经做了很多工作，但对于土壤质量的重要性[8]以及土地科技创新的认识还存在着很大的不足。工程实践仅仅停留在项目设施配套、农田防护治理、农田生态建设等方面，对耕地本身的耕作层也停留在剥离回填、土壤改良等方面的实践上，很少从土体有机重构的角度来构建提升耕地质量。

3 乡村振兴背景下推进高标准农田建设的路径

实施乡村振兴战略就是要以产业兴旺为重点，抓实高标准农田建设战略目标，走出一条中国特色社会主义乡村振兴道路。

3.1 加强顶层设计，为乡村振兴把定产业发展目标

鼓励和支持地方政府通过政府采购等形式，统筹乡村振兴产业发展方向，编制高标准农田建设规划，建立梯度建设板块，并结合目标前景进行布局，按照优先区、次级区、一般区、后备区等逐级建设，发挥规划钳制作用，使得项目实施有序进行。

一是做好顶层设计工作，根据地方总体规划，按县域进行区域划定，做到“新建为主、区域推进”，包括省、市、区都要有效落实[9]。二是坚持分年推进。按照乡、村、组、田块对年度建设任务逐级分解。三是坚持连片打造。凝聚区域力量，在各乡村将高标准农田建设成片推进。四是把握建设重点。对铁路、国省道、高速公路、贫困区、粮食生产功能区进行项目优先安排。五是加强耕地保护。对项目区荒地进行充分开发利用，禁止挖山填塘，减少土地硬化，不准乱砍伐树木，不断提高项目新增耕地率。六是重视工程建后管护。结合实际需要，以利用促管护，建立有效的管护机制，由乡镇负责监管，村委会以及流转经营户负责实施。同时，对于已建成并上图入库的高标准农田，需要安排管护人员，县级政府进行年度财政预算时需要进行多渠道筹资，将建后管护费用安排好，并对建后管护进行重点考核。七是有效维护农民权益。坚决维护农民承包经营权，保证流转土地农民都能享受惠农补贴，真正做到依法、自愿、有偿。

3.2 整合涉农资金，为乡村振兴注入产业发展活力

要进一步整合新增耕地指标、放开城乡建设用地增减挂钩、适度提高高标准农田建设投资标准、提高土地出让金在“三农”问题中的支出占比，省级统筹整合涉农资金，做到“多个渠道引水、一个池子蓄水、一个龙头放水”，切实改变过去农田建设“五牛下田”、各管一摊等现象，解决好专项资金不足和综合整治任务不断加重之间的矛盾。同时，要进一步完善多元化投融资机制，巩固和拓展资金渠道，特别是鼓励和支持龙头企业为高标准农田建设扩资赋能。

一是有序加大政府投入保障。通过政府投资补助以及以奖代补等方式方法，全面发挥财政资金对于社会投资以及金融资金等的引导作用。二是建立健全多元化的筹划体系。一方面可以通过鼓励市、县盘活土地资源等方式达到吸引社会资本的效果，另一方面可以通过地方政府债务限额内发行高标准农田专项债券等方式，使得高标准农田建设能够在良性的轨道上运行。将目光聚焦于高标准农田建设可以发现，如果能够将更多的精力投放在土地和资金的不同需求上，灵活具体地使用要素互补方法，那么占高标准农田建设立项面积1%的耕地将会得到精准细致的调剂，能够在市区建设中得到配套使用。并且，将这一部分费用直接运用到高标准农田建设中，可以使得高标准农田建设在资金方面得到更为充足的保障。三是以统筹的方式进行资金整合。就高标准农田建设标准而言，其与投资不足之间的问题长期存在，因此要落实落细“建一片，成一片”的原则，在耕地产出和持续性利用能力的提升上下更多的功夫。具体来说，要将相关领域存量资金进行统筹使用，也就是说将钱都花在刀刃上，要充分发挥有限财政资金的无限放大作用，对于社会资本投入等进行更为有力的吸引。在土地整治和改革创新的大背景下，要让更多的土地资源充分利用起来，全面系统地发挥土地整治政策的撬动作用，进而在脱贫攻坚和乡村振兴的道路上筹集尽可能多的资金，推动乡村振兴的产业活力竞相迸发。

3.3 提升耕地质量，为乡村振兴提供产业发展潜力

开展高标准农田信息系统内网平台建设，推进耕地数量、质量、产能等数据库扩容，摸清高标准农田数量、质量、分布和利用状况底数。以信息化为重点，以数字化和智慧化为突破，提高农田建设管理水平。要加大耕作层土体有机重构权重，建立健全耕地质量等级评价体系，引导和鼓励社会资本参与到耕地质量提升技术研发工作中，不断提高高标准农田建设质量。

一是要广泛推行合理耕作制度，动态切换适宜耕种模式，确保农田地力得到有效恢复、土壤养分实现充分积累。即在全面考量并准确掌握不同区域农田生产条件的基础上，因地制宜选用直播复种、移栽复种等多种方式提高复种指数，因时制宜改用轮作、间作、休耕等不同模式消除连作壁垒，切实改善土壤生态环境，做到科学用地养地相结合，充分保障农田绿色可持续。二是要锚定生态平衡的发展目标，筑造生态型高标准农田建设模式，确保农田在生产、生活、生态方面的综合功能得到长效发挥、农业集约化生产和生态化建设实现有机协调。即在充分贯彻并持久坚持农田绿色生态发展理念的前提下，多措并举开展土地整治、田间道路、灌溉排水、农田林网防护和水体净化等生态工程，通过同步开展土地平整与土壤改良、优先选择生态透水路面、充分利用沟塘完善水系沟通与循环等生态措施，减少硬化路面及附属设施对生态环境的损害，切实维护农田生态环境。

在数字农田建设方面，一是要运用先进的农田灌溉技术，明确不同灌溉节流技术的应用场景，实现精准化、数字化灌溉；二是要引入计算机、物联网、遥感等自动化控制手段，实现智能农业技术应用[10]，对耕地撂荒情况与种植分布现状、土壤理化性状与区域特征进行动态实时监测和精准全程管理，着力提升农田环境、土壤墒情、灌溉水质等方面的感知与预警能力，严厉打击耕地“非农化”“非粮化”行为，致力于将高标准农田与农村基础设施建设、乡镇旅游、红色旅游、数字乡村、美丽乡村、农村人居环境整治有机结合，大力建设数字农田、生态农田，不断提升农田综合效益。

3.4 推动区域特色化建设，为乡村振兴提供产业发展后劲

基于乡村振兴和现代农业发展模式需求，以产业导入为前提，结合不同区域特质、不同产业特点，坚持“因地制宜、分类实施”的原则，适应现代农业需求差异，建设一批高标准农田重点示范项目，推动特色化的标准农田建设产业模式实践，从而不断优化农村产业布局，为农业发展和乡村振兴提供整体解决方案。

一是充分利用高标准农田项目建设的有利契机，将粮食生产安全摆在突出重要的位置上，有针对性和有导向性地发展地方传统特色产业，从而达到农民增收的效果。由于山区农业在发展过程中存在基础条件比较差以及组织化程度比较低等问题，因此要将一切能够利用的资源利用起来，保证特色产业发展质量，将第一、第二、第三产业有机融合，以加快乡村产业振兴。同时，要在乡村产业振兴新动能的提高上下更多的功夫，注重国家地理标志产品的有效保护和良性发展，尤其是板栗、甜柿等“土字号”系列特色产品。二是全面借助乡村振兴背景下的产业延伸特色，一方面给予农田耕地生态环保有力保障，另一方面高水平发展农业景观，推动综合生态系统服务取得更好的成绩。具体来说，要将民宿餐饮以及健康产业等作为抓手，推动农业与现代产业要素更为紧密地融合，为农村引入更多的人才以及技术等生产要素，助力农业生产，为土特产品的销路拓宽以及品牌打造提供必要的资源要素支持。

4 结语

乡村振兴以农业为重点，因此与农业生产相关的土地要素规划必须要合理，以实现土地价值最大化。随着乡村振兴工作的开展，国家、社会对高标准农田建设都非常重视。当前最重要的就是如何更好地进行高标准农田建设，加快实现规划、协调统一化，大力进行顶层设计，努力发挥政府作用；进行大规模资金筹集，保障农田建设；在农田建设设计时，考虑不同的自然环境特征，有针对性地进行设计；大力整合各项资源，保障农田建设资金；打造高标准农田区域特色化建设标准，依托农田建设发展与延伸特色产业，实现农村经济健康、可持续发展。