张 超

冷战结束后，北约调整自身定位和角色，更加重视应对非传统安全挑战，针对武装冲突和自然灾害等的救灾援助成为北约权能扩张的领域之一。进入21世纪以来，北约更加频繁地开展救灾援助行动。2023年，北约组织实施了针对乌克兰危机、土耳其地震和斯洛文尼亚洪灾等的救灾援助行动，体现了其在该领域日益重要的作用。

北约救灾援助缘起和发展

在北约建立的早期，就已经开始关注并开展救灾援助行动。1952年11月，北约决定组建“难民和撤离者委员会”和“民事防务委员会”，分别对发生战争条件下应对德国和中欧地区的难民，以及保护成员国的普通民众等问题进行研究。1953年2月，比利时和荷兰遭受风暴侵袭并发生严重洪灾，北约对两国提供了救灾援助。经过此次援助活动，北约成员国认识到其战时保护民众的能力也可以用于在灾害中开展救援活动，并就协调开展救灾援助达成一致。

1955年，北约组建了“高级别民事应急规划委员会”，统筹协调包括民事防务、海运、石油等在内的多个委员会的工作。该委员会由北约秘书长担任主席，并向北约理事会报告。1958年，北约理事会确立了北约成员国在面临灾害时的协调程序。此后，北约继续参与开展了其他一些应对成员国自然灾害的援助活动，比如协助应对1975年土耳其地震和1976年意大利地震。尽管如此，在冷战期间，北约救灾援助的关注点主要限于成员国范围内，限制了北约在全球人道主义事务中发挥更大的作用。

冷战结束后，随着来自苏联和东欧的传统军事威胁的消除，北约开始推进转型进程，更加重视应对非传统安全威胁，对于救灾援助行动的参与也开始增加。1992年12月，北约确认在相关国际组织提出请求的情况下，可以在成员国范围外开展救灾援助行动。1994年1月，北约通过了面向苏联加盟国家和中东欧国家等的“和平伙伴关系计划”，其中不少成员国表达了在民事防务和灾害应对方面同北约加强合作的兴趣。同年9月，摩尔多瓦遭受洪灾侵袭并请求北约提供援助。但是，根据当时北约的行动规范，需要有一个成员国代表摩尔多瓦提出请求，北约才能介入，从而导致行动效率的低下。此次援助行动过后，1995年5月，北约通过了“和平时期救灾援助合作政策”，对北约在成员国范围外开展救灾援助行动开了绿灯。

1976年，意大利发生地震，多个城镇被夷为平地

进入21世纪以后，北约实施救灾援助行动的频率和规模继续提升，先后开展了协助美国应对2005年卡特里娜飓风、协助巴基斯坦应对2005年地震，以及协助巴基斯坦应对2010年洪灾等重大援助行动。特别是北约针对巴基斯坦2005年地震的援助活动，引起了国际社会的广泛关注。2005年10月，巴基斯坦和印度部分地区发生里氏7.6级地震，造成重大人员伤亡和财产损失。地震发生后，联合国向北约发出协助援助的请求。北约通过提供航空运输服务等的方式，协助联合国等国际组织向巴基斯坦提供了紧急援助，累计运输救援物资约3500吨，并向巴基斯坦派遣了医疗队。

北约救灾援助的实施

在机构层面，欧洲—大西洋灾害响应协调中心（简称“协调中心”）是北约开展救灾援助的主要职能部门。1997年4月，北约“高级别民事应急规划委员会”在莫斯科举行会议，俄罗斯提议加强在国际救灾领域的合作。同年12月，欧洲—大西洋伙伴关系理事会部长级会议召开，批准了一项关于建立“欧洲—大西洋灾害响应能力”的建议。根据该建议，北约组建了协调中心和欧洲—大西洋灾害响应单位。1998年6月，协调中心开始运作。该机构以全年、全天候的方式运作，向所有北约成员国和伙伴国开放。中心的主要职能除协调成员国和伙伴国开展援助活动之外，还包括开展演习和培训、组织研讨会等能力建设项目，并定期在相关国家之间开展灾害和援助信息分享。

欧洲—大西洋灾害响应单位是协调中心开展活动的工具之一。该机构是一个非常设机构，主要由各国志愿者组成，包括救援、医疗、交通等领域的人员和设备等。在开展行动时，这些志愿人员与联合国等组织进行协调和合作。截至2018年，在该中心成立20年的历史中，累计就70多次援助请求做出了响应。

此外，设立于2013年的“危机管理和灾害响应卓越中心”在提升北约成员国和伙伴国管理危机和应对灾害方面的能力发挥着重要的作用。该机构位于保加利亚首都索菲亚，主要职责在于“通过协作伙伴关系，为提高北约、北约国家及其合作伙伴在危机管理和灾害应对行动中的能力发挥催化剂作用”。为此，该机构主要开展的活动包括提供相关专业知识和建议，开展研究和实验活动，对北约相关领域领导人和工作人员进行教育和培训等。2022年6月北约马德里峰会期间，在加拿大政府的建议下，北约设立了“气候变化和安全卓越中心”。该中心主要开展气候变化对安全影响的研究工作，并通过分享知识和经验等方式增强北约应对因气候变化导致的自然灾害的能力。

近年来，北约继续在应对重大自然灾害和冲突导致的人道主义危机中发挥作用。2020年新冠疫情发生后，北约设立了“流行病响应信托基金”加强对医疗物资的采购和储备，而仅在2020年上半年，北约就组织了超过350架次航班，运送了大量医护人员和1000多吨设备，并建设了近100座野战医院和25000多张治疗床位。2022年2月乌克兰危机爆发后，协调中心也开展了针对乌克兰的救灾援助活动。例如，2023年11月，在美国、捷克、意大利等成员国资助下，该中心同罗马尼亚联合组织完成了针对乌克兰急救人员的培训工作，提升其在冲突环境下提供医疗服务的能力。

2023年2月土耳其地震发生后，在协调中心的协调下，挪威等北约成员国向土耳其提供了救灾援助。值得一提的是，日本自卫队也参与了此次援助活动，派遣货机帮助运送了约90吨救援物资。这也是日本自卫队与北约合作开展的首次国际紧急救援行动。2023年8月斯洛文尼亚发生洪灾，经过协调中心的协调，西班牙等成员国向斯洛文尼亚伸出援手。

北约开展救灾援助的动因

北约成员国拥有丰富的救灾援助资源，这是北约开展救灾援助的基础。联合国人道主义事务协调厅的数据显示：2022年，美国、德国、日本、英国、加拿大位列全球最大人道主义援助国前5位，其中美国援助金额高达约173亿美元，占全球救灾援助总额的42.1%，德国的占比也达到了12.1%。丰富的援助资源为北约在成员国之间协调开展援助行动提供了保障。

开展救灾援助符合北约转型的需要。以气候变化为例，随着全球气候的持续变暖，极端天气增加，导致全球因洪涝、干旱、森林火灾等造成的救灾援助需求攀升。当前，气候变化已成为导致人道主义危机的主要因素之一，对人类安全造成了不利影响。此外，新冠病毒等传染性疾病所造成的危害，也表明非传统安全威胁的破坏性以及救灾援助的紧迫性。作为北约转型应对非传统安全挑战的一部分，北约也有必要加大对救灾援助的关注力度，应对气候变化等议题带来的挑战。

人道主义和安全议题之间存在紧密联系。有研究表明，冲突和不安全的状况可以导致难民、饥荒和疾病等，从而造成或加剧人道主义危机，而安全条件的改善可以降低对于救灾援助的需要，并确保救灾援助行动的顺利开展。同样，开展救灾援助有助于满足受灾民众的基本需求，缓和当地的安全形势，防止发生动乱。出于救灾援助和安全之间的这种紧密关系，北约在安全领域开展行动的过程中，也有必要实施相应的救灾援助活动，以达到相互配合和促进的效果。

2022年6月北约马德里峰会期间，在加拿大政府的建议下，北约设立了“气候变化和安全卓越中心”

结 语

经过70多年的发展，北约开展救灾援助行动的范围和能力已经有了较大幅度的提升，在协调成员国和伙伴国援助行动以及帮助其他国际组织开展救灾援助活动方面发挥了一定的作用。但是，一方面，在政策层面，北约明确自身不寻求成为独立的救灾援助方，以避免重复其他专业救灾援助机构的工作，而是更多扮演行动协调者、能力建设者和信息分享者的角色，从而限制了其在该领域扮演发挥更加显著的作用；另一方面，在实践层面，北约开展救灾援助的主要机构——协调中心，不仅规模较小，也没有自身的资源储备，主要依靠成员国在收到其援助请求时的自主贡献，也客观上限制了其开展救灾援助活动的能力。但总的来说，北约在国际救灾援助中正扮演着日益重要的角色，值得我们密切关注。