牛楠 石皓喆 孔畅 王金晖

摘 要：社会企业作为一种兼顾经济与社会双重價值的组织形式，是推动实现共同富裕的新兴力量。相关政策的出台将会缓解社会企业普遍面临的合法性困境。由此，以当前出台的18份政策文件为对象，基于政策工具分析框架进行了文本分析。研究发现：三大政策工具占比相当：需求型（38.6%）、环境型（31.2%）、供给型（30.2%）。政策工具内部结构不够合理，在供给型政策工具中，基础设施、资源共享、组织建设节点占比较少；在需求型工具中，社会参与、政府购买节点占比过少；在环境型工具中，法规规范在所有二级节点占比最高，但财务金融、税收制度、择优扶持占比过少。另外，结合地区政策计量结果和实际发展情况，进一步对北京、成都和顺德三地的典型模式展开了分析。据此，提出满足市场需要，补齐政策短板；制定统一标准；警惕“各自为政”；明确负责机构，交流发展经验等建议。

关键词：共同富裕；社会企业；政策工具；案例分析

中图分类号：C939

文献标识码：A

doi：10.3969/j.issn.1672-2272.202311128

How to Develop Social Enterprises in the Context of Common Prosperity？

Analysis Based on Policy Texts

Niu Nan¹，Shi Haoche¹，Kong Chang¹，Wang Jinhui²

（1. College of Management， Hebei University， Baoding 071000， China；2. College of Economics and Management， North China University of Science and Technology， Tangshan 063210， China）

Abstract：As a unique form of organization that takes into account both economic and social values， social enterprise is an emerging force to promote the realization of common wealth. The introduction of relevant policies will alleviate the legitimacy dilemma commonly faced by social enterprises. Therefore， this paper analyzed the 18 policy documents issued at present， and analyzed the texts based on the policy tool analysis framework. It is found that： the three major policy tools account for a similar proportion， of which the demand-based policy tools account for the most， followed by environmental policy tools， and the supply-based is the least; the internal structure of the policy tools is unreasonable， in the supply -based policy tools， the nodes of infrastructure， resource sharing， and organization construction account for less， in the demand-based tools， the nodes of social participation and government purchase account for too little， and in the environmental tools， the regulations and norms account for the highest proportion of the nodes in all the secondary nodes account for the highest percentage， but financial and financial， tax system， and merit-based support account for too little. Combining the results of regional policy measurement and actual development， further research on typical development models reveals that： the Beijing model supports social enterprises in policy documents late and mainly in the environmental and demand types; Chengdu involves all policy tools， but still has less support in the direction of financial investment and merit-based support; Shunde District in Guangzhou has strong government support， but its own capacity is still insufficient. Accordingly， it is proposed to meet the market needs， make up for the shortcomings of the policy， formulate unified standards， and guard against “doing things in their own way”， and clarify the responsible organizations and exchange the development experience， and so on.

Key Words：Common Wealth; Social Enterprise; Policy Tools; Case Study

0 引言

扎实推进共同富裕是党的二十大报告提出的明确要求。社会企业是一种兼顾“社会”与“企业”属性的新型组织，强调用商业手段解决社会问题，具有重要的社会治理价值，是推动实现共同富裕的新兴力量。社会企业最早产生于19世纪40 年代的英国，该国政府对社会企业给出了早期的定义解释：社会企业是一种主要以社会发展为目标的企业，其盈利主要用于再投资于企业或社区，而不是由股东利润最大化的需要所驱动^[1]。经济合作与发展组织（OECD）将社会企业认作“出于公众利益由企业战略组织进行的私人活动，并不以利润最大化为目的，而是以达成经济和社会目标作为组织目的，该活动能为解决社会排斥和事业问题提供创新性思路和方案”。当前，对社会企业的界定众说纷纭，分化出各类派系：如社会目标优先派认为社会企业应将社会问题作为企业核心；社会唯一目标派认为社会企业的唯一目标是社会目标，不应包含商业目标；社会商业均衡派认为社会目标与商业目标应作为社会企业的同等战略目标^[2]。其中，我国学者更注重于社会企业的社会治理作用，主张社会企业应以“社会交换”为主导，启发更多其他领域的企业走向亲社会的发展道路^[2-3]。

社会企业在欧美国家起步较早，因此具备相对成熟的发展环境和众多成功经验。英国共有超过62 000家社会企业，向英国经济贡献高达240亿英镑。英国典型社会企业是一种名为“社区利益企业”的社区型组织，对本地社区发展和经济繁荣作出了重大贡献。政府的政策导向及相关规范是社会企业组织健康发展的重要前提，英国政府专门颁布“社区利益企业法规”来加强该类组织管理，致使英国社会企业繁荣发展并成为全球社会企业的领军者。芬兰为发展社会企业，为“社会企业”设置专有注册名称，出台“社会企业法案”等。中国共产党诞生后，创造了早期中国社会企业的雏形，从文化书社、安源路矿工人消费合作社再到后来的合作社、社队企业等。我国社会企业的理念传播与实践较晚，虽然在各方力量的共同推动下，其逐渐发展出北京模式、成都模式、上海模式、长沙模式、顺德模式等，但对比欧美国家社会企业，我国仍处于起步发展阶段。

社会企业不仅是是实现共同富裕的重要手段，也是区别于传统慈善的重要创新方法，越来越多的国家注意到社会企业的重大潜力，纷纷制定相关政策以促进社会企业发展。以往学者在研究社会企业时，倾向于研究社会企业的价值诠释^[4]或是以案例研究的方法探寻社会企业成功要素^[5-6]，仅有部分学者从政策角度展开分析，但集中于研究国外社会企业政策发展^[7-8]。社会企业的发展离不开政府的支持和引领，政策文本在一定程度上能反映出社会企业的发展概况，并有助于预测社会企业未来的发展态势。近年来，我国地方政府相继出台了一系列相关政策，但尚无学者从政策工具视角对其进行分析。由此，本文基于政策工具分析框架，运用扎根理论的编码技术对支持社会企业发展的政策文本展开分析，探讨当前政策工具使用类型、数量差异及布局结构，并基于以上量化分析进一步对当前的典型发展模式进行对比，总结社会企业的政策经验，从而提出促进社会企业发展的建议。

1 分析框架

政策工具的研究兴起于20世纪80年代，因其具备广泛的可应用性及强大的解释力而被学术界普遍关注和认可。政策工具的研究核心致力于解决“如何使政策意图转化为管理行为以及使政策理想转化为政策现实”问题^[9]。政策工具发展至今已衍生出多种分类标准，政策工具分类依据繁多，很多学者将政府干涉强度、政府引导方式、强制性程度及政策工具主体等作为划分依据。国外代表性的分类标准有：Woolttuis等^[10]提出较为系统化的分类框架并按资源将政策工具划分为信息、权威、财力和组织；Phhal等^[11]根据强制性程度将政策工具划分为强制型、自愿型和混合型；Rothwell^[12]提出可划分为供给型、需求型、环境型。国内对政策工具的研究较少且起步较晚。尚未发展出较为成熟的本土化理论，国内政策工具的内容和应用并没有完全突破国外理论框架，在很大程度上仍沿用国外政策工具的概念、分类等。我国代表性的分类标准有：陈振明^[13]划分出市场化政策工具、工商管理技术和社会化手段3类政策工具；陶学荣等^[14]则区分出经济、行政、政治、管理和社会性五大类政策工具。结合研究目的及前人经验，本文选择Rothwell所提出的供给型、需求型、环境型政策工具分类标准进行分类，并根据政策文本以及我国社会企业的发展情况细化得到了二级政策工具。

供給型政策工具指政府应以提供社会企业发展条件为导向，通过人力、资金和技术等要素的投入进而推动社会企业发展。根据目前已发布的社会企业相关政策文件来看，供给型政策工具可分为基础设施、人才支持、社会宣传、资源共享、政府引导、资金投入、组织建设7种政策工具。

需求型政策工具强调政府使用各项手段干预以达成满足市场需要的目的，通过推进政府服务等方式保证政策顺利实施，从而获得相应的政策效果。依据现有文件可将需求型政策工具分为标准制定、方向扶持、鼓励激励、绩效监管、社会参与、政府购买6种政策工具。

环境型政策工具，是指政府通过出台相关政策为社会企业营造有利发展的制度环境。良好规范的制度环境是社会企业得以健康发展的重要前提保障。按照当前实际情况，环境型政策工具可划分为财务金融、法规规范、目标规划、税收制度、择优扶持5种政策工具。

2 政策文本选择

为获取更为全面的政策文本材料，本文从各级政府以及社会企业组织网站进行了全面检索，政策文本选择的原则如下：①文本时间跨度不设时间限制，所有政策均为政府部门公开渠道发布或发布过的政策文本；②政策文本与社会企业相关，标题中明确带有社会企业、光彩事业的通知、意见等均纳入研究范围；③针对地方重复出台政策文件如成都市出台《成都市人民政府办公厅关于培育社会企业促进社区发展治理的意见》后，成都市下辖县区出台的相应政策文件不纳入本次研究范围；④地方政府已废止且与新发布政策区别甚微的文本，仅保留新发布政策文本；⑤对于已废止但时效较长且具有代表性和研究价值的政策文本仍保留，如2018年北京出台的《北京市社会企业认证办法（试行）》。基于以上原则，最终选取社会企业相关政策文本18份。

在18份政策文本中，国家级政府部门发布的政策文本为1份，市级政府发布的11份，其余皆为区县级发布。发布过社会企业相关政策的城市和地区有：成都市、北京市、哈尔滨市、佛山市顺德区、上海市浦东新区、上海市临港新片区、深圳市福田区、武汉东湖新技术开发区等。

3 政策文本分析

为研究社会企业相关政策内容，本文将选取的18份政策文本全部导入Nvivo12plus软件中，对各个文本进行逐字逐句编码与分析。具体操作如下：首先由1名掌握扎根理論的研究人员对政策文本逐行编码。在经由前一位学者获取的开放性编码后，由另一位学者再对编码内容进行分类归纳，据此获得政策文本的一级、二级节点。然后，将编码结果汇报至两位领域内专家，经专家和研究人员对编码内容逐一检查纠正后，得出最终结果。计量结果显示，本次文本分析共得到18个主题、202个参考点，18个主题作为二级节点分别对应于供给型、需求型、环境型政策工具。政策文本编码节点表见表1。

初步来看，三大政策工具占比相当，其中需求型政策工具占比最多，其次是环境型政策工具，这也与当前我国社会企业正处于起步阶段的发展实情一致。在供给型政策工具中，政府引导占比最高，其次是社会宣传和资金投入。这表明，在支持社会企业发展过程中，各地方政府在加大力度明确政府的引导者角色责任和支持发展的态度。由于当前社会企业在我国发展尚处于起步期，政府期望通过社会宣传来传播和弘扬社会企业精神，营造良好的社会氛围，同时提供资金投入以帮助社会企业解决“万事开头难”的初创问题。基础设施、资源共享、组织建设节点最少，从侧面反应出政府尚缺乏对该类内容的重视。

需求型政策工具占比最高，表明当前出台了更多解决市场需求的政策。在需求型政策工具中标准制定的占比远远高于其他节点，在所有二级节点中仅次于法规规范。标准的确立是当前各地方政府亟待解决的问题，如前文中所提到的北京市关于社会企业的定义前后给出3个不同说法。因此，事实表明在标准制定方面，更多地方政府仍处于待完善阶段。社会参与、政府购买节点占比过少，这一现象真实反映出政府在社会企业发展的起步阶段需求型政策供给存在失衡与不足的基本现实，政府还是应积极响应市场需求。

在环境型政策工具中，法规规范是社会企业不能逾越的红线，也是整个社会企业行业得以健康发展的前提保障。从内容编码来看，法规规范在所有节点中占比最高，表明政府已经意识到并出台了相应的法规以保障社会企业健康有序发展。财务金融、税收制度、择优扶持在编码结果中占比较少，表明政府对社会企业的金融、税收方面和优秀的社会企业不够重视，这对于部分资金量不充裕的初创型社会企业并不友好。

如前文所述，不仅学术界对社会企业界定没有统一说法，各地方政府对社会企业的定义也存在明显差异。如北京市社会企业认证办法先后在2018年、2019年、2022年发布了3个版本。除具体认证办法略有变更外，社会企业的界定给出不同表述：2018年认证办法中将社会企业界定为“优先追求社会效益为根本目标，持续用商业手段提供产品或服务、解决社会问题、创新公共服务供给，并取得可测量的社会成果的企业或社会组织”；2019年认证办法中前面表述不变，而是将企业或社会组织变更为法人单位；2022年认证办法为征求意见稿，故没有提供社会企业定义。2022年的《关于促进社会企业发展的意见》则是将社会企业界定为以追求社会效益为优先目标，依靠提供产品或服务等商业手段解决社会问题的企业或其他法人主体。所以无论是地区间的界定差异还是地区本身对于社会企业界定的不断更新，都表明我国正处于缺乏对社会企业的权威界定和更高层面政策指导的现实窘境。

4 典型模式分析

随着社会企业理念的广泛传播，我国逐渐形成了以地区为单位的几种成熟的社会企业发展模式，如北京模式、成都模式、顺德模式、长沙模式等。另外，长沙、上海、深圳市福田区、武汉东湖新技术开发区对社会企业发展均进行了有意义的探索。上海模式理论、实践两翼齐飞，2008年便成立国内第一家社会企业研究中心，随后在2013发布第一份中国社会企业白皮书《中国社会企业与影响力投资发展报告》。实践上，出现如“恩派公益”集群式社会企业首创“公益孵化器”模式，已孵化投资超过1 000家社会企业和公益组织。长沙模式以学术研究见长，如成立首家公益创业研究机构“湖南大学中国公益创业研究中心”、开办社会创业课程、出版第一本教材《公益创业学》等，在实践上创新地成立了以多位社会企业家为主体的“同心社企”，为营造长沙社会企业生态作出重要贡献。为进一步分析地区发展差异，总结社会企业发展经验，本文根据相关行业地区资料及以上政策计量分析结果，以北京模式、成都模式、顺德模式作为主要研究对象，通过结合地方政策、发展特点以探索促进社会企业发展之路。

4.1 北京模式

北京市是最早在市委文件中明确提出鼓励社会企业发展的省级行政单位。根据《社会企业蓝皮书：中国社会企业发展研究报告（No.1）》的梳理，北京社会企业发展共历经智库研究引路、党委政府支持认可、枢纽组织协同落实、多方支持共同参与4个阶段。①初步认识阶段（2011—2016年）：智库提交推动社会企业发展报告→市政府出台文件并明确提出鼓励社会企业发展；②试点探索阶段（2016-2018年）：探索发展路径、布置开展社会企业支持工作；③组织落实阶段（2018-2019年）：成立行业组织、举办社会企业论坛、发布社会企业认证办法；④健康发展阶段（2019年-）：具备较为成熟的政策、发展基础，社会多方力量参与社会企业发展，社会企业迎来健康发展阶段。北京市社会企业正呈现出以小为主、多点开花的发展态势，认证社会企业已超96家，多数企业承诺限制利润分配及资产锁定，这主要得益于北京市在早期探索阶段就重视社会企业利润分配问题，并在相关文件中明确规定社会企业年度利润用途。

北京模式倾向于对社会企业的价值定位，即强调社会企业的“社会属性”。北京市社会企业相关政策文件早期以认证方法类为主，直至2022年《关于促进社会企业发展的意见》出台后，才对社会企业发展给出明确支持。从政策工具角度来看，北京市政策主要以环境型和需求型居多，供给型较少。北京市在政策文件中对社会企业发展给出了清晰规划，并对社会企业在首都率先实现社会主义现代化中所扮演的重要角色予以充分肯定。同时需要注意的是，虽然像人才支持、财务金融、政府购买在《关于促进社会企业发展的意见》给出了补充，但仍缺乏资金投入、资源共享等方面政策。

4.2 成都模式

成都被誉为“社企之都”，也是首个发布社会企业扶持政策的地方政府。自2017年首次提出将社会企业作为参与社区治理的多元主体之一后，成都市陆续出台众多社会企业支持文件，使成都市成为发布社会企业支持政策文件最多、覆盖最广的地区。成都市社会企业发展大致经历以下阶段：起步准备阶段（2017-2018年）：先出台《成都市人民政府办公厅关于培育社会企业促进社区发展治理的意见》，后出台《成都市社会企业评审认定管理办法》，全面对社会企业发展提供支持；快速发展阶段（2018-2021年）：成都市下轄区级政府陆续出台社会企业相关政策文件，为社会企业发展提供较为完善的政策环境，此阶段为社会企业快速发展期，仅2018-2019年内认定社会企业39家；稳固增效阶段（2021年-）：2021年10月发布新版《成都市社会企业培育管理办法》对2018年文件进行调整修订，对认证主体、宣传推广、人才培养、区域交流等方面进行强调补充。

成都模式不同于北京模式，它更强调社会企业的“企业属性”。成都市对社会企业申报主体明确要求仅限于企业，且社企政策牵头单位主要是工商管理局、市场监督管理局，北京市则是民政局。成都模式不止是出台了大量且具体的相关支持政策，同时还进行了一系列的制度创新。如扩大支持主体、增加社区社会企业表述、放宽企业名称限制、创办城乡社区发展治理委员会、建立统一社会企业综合服务平台等。从政策工具角度来看，成都市在各类政策工具中均有涉及，其中供给型政策工具最多，需求型次之，环境型最少。从二级政策工具分布来看，成都模式对资金投入、择优扶持等方向支持较少。

4.3 顺德模式

佛山市顺德区对社会企业发展关注较早，在2011年的政府文件中就已提及社会企业。2012年，成立首家法定机构——顺德社会创新中心，2013年成立第一家社会企业。2014年，顺德区出台国内首个社会企业标准——《顺德区社会企业培育孵化支援计划》，随后在2015年率先开展社会企业认证工作。顺德模式的管理体制遵从“小政府、大社会”，即由政府呼吁引导，社会企业广泛参与社会公共管理和公共服务。认证主体上，以区内注册社会企业为主；认证标准包括3项：机构资质、社会目标优先度和解决问题效能，并按3项给出具体分值，进而评价出A、AA、AAA级社会企业。顺德区对利润分配的要求不同于北京模式，其对利润分配要求更具体更严格，如第一届顺德社会企业认证规定股东分红不得超过利润的1/3，第二届要求每年将不低于经营利润的50%资金投入公益事业或用于自身发展等。

顺德作为区级行政单位，率先进行地方性社会企业认证“破冰”，不断探索社会企业支持路径，为全国社会企业发展作出示范。从政策工具角度来看，缺乏环境型政策工具支持，这可能与区级政府支持能力有限有关。但从总体来看，顺德区在政策支持上力度不断加大，特别是成立的顺德社会创新中心为顺德社会企业发展提供了重要的综合性服务。

5 结论与建议

5.1 研究结论

本文从政策工具角度对全国社会企业支持政策文本进行分析，得出以下结论：首先，根据政策工具分类标准和各地方社会企业政策实际情况，得出三大政策工具（需求型、供给型、环境型）及18个二级政策工具。其次，三大政策工具占比相当，分布情况为：需求型政策工具最多，占比为38.6%，环境型政策工具居中，占比为31.2%，供给型工具最少，占比为30.2%。但政策工具内部结构不合理：在供给型政策工具中，基础设施、资源共享、组织建设节点占比较少，表明地方政府缺乏对相应内容重视；在需求型工具中，社会参与、政府购买节点占比过少，地方政府需精准对位市场需求，鼓励社会参与并加大政府购买力度；在环境型工具中，法规在所有二级节点占比最高，有利于行业健康发展，但财务金融、税收制度、择优扶持占比过少，地方政府应正确认识社会企业价值，在税收、金融方面给予政策支持，对于各方认同优秀社会企业进行重点引导、培育、扶持。第三，标准制定虽然在所有二级节点占比仅次于法规，但同时反映出“各自为政”问题，如社会企业界定在不同地区就存在截然不同的说法。

基于政策结合实际发展的原则，选取社会企业发展典型地区，分析地区发展模式和社企支持政策，进而得出以下结论：北京具备清晰的发展脉络并重视社会企业自身价值定位，依托首都优势取得一定发展成就，对未来社会发展也给出了具体规划，但在政策文件中对社会企业的支持较晚且以环境型和需求型为主，同时缺乏资金投入、资源共享等扶持政策。成都重视社会企业发展扶持，是发布社会企业支持政策文件最多、覆盖最广的地区，在市级政府出台相关政策后，下辖大部分区级政府紧密响应，这种上行下效的政策落实是实现社会企业政策效果的关键，同时勇于进行制度创新、实践创新，然而成都市虽涉及到了所有政策工具，但对资金投入、择优扶持等方向支持仍较少。顺德作为区级行政单位，以“小政府、大社会”的管理体制优先发展社会企业，在国内开创社会企业地方性认证先河、创新认证标准、制定具体利润分配规定，但在政策工具内容上相对缺乏，这可能与区级政府支持能力有一定关系。其他地区也进行了积极探索，如上海最早成立了社会企业研究中心、“恩派公益”首创“公益孵化器”模式，长沙以学术研究为重点，创建了社会企业家朋友圈——“同心社企”等；虽然上海、长沙缺乏相对应的社企支持政策，但是其理论、实践经验值得参考借鉴。

5.2 对策建议

在我国进入新的发展阶段后，社会需求不断增长，社会问题日益复杂，政府职能也将迎来转变。社会企业的出现有助于分担社会治理压力，创新社会治理机制，改善民生水平，推動早日实现全体人民共同富裕。因此，为更有效发挥社会企业公共治理作用，推动我国社会企业行业健康发展，从政策角度提出以下对策和建议。

5.2.1 满足市场需要，补齐政策短板

我国社会企业对公共政策需求高涨，缺乏相应的政策支持是社会企业面临的发展困境。对于缺乏相关支持政策的地区应尽早出台相应文件，对于扶持政策存在短板的地区，如北京市应补足供给型政策，加大资金投入、资源共享力度，成都市提高资金投入的同时应鼓励信息资源共享并为之提供更多交流平台等。

5.2.2 制定统一标准，警惕“各自为政”

虽然各个地区有自己的发展模式和现状，但对于一些基本的标准原则，应予以统一明确，以防止地区社会企业发展失衡，跨区社会企业经营混乱。如可参考其他国家做法，统一社会企业界定、规定分红比例、锁定社会资产等。中国的社会企业发展现状基本满足进入政策议程的现实条件，可以考虑从更高层面借助立法以推动社会企业健康发展。

5.2.3 明确负责机构，交流发展经验

争论到底是由民政部门牵头还是由工商部门负责，容易陷入“社会”还是“企业”这种非此即彼的逻辑陷阱。社会企业实质上就是一种运用商业手段解决社会问题并实现社会目的的混合组织，可参考乡村振兴局，单独设立一个专门的社会企业管理部门，同时厘清部门职责。另外，交流发展经验不止是民间自发的社会企业交流，更重要的是政府牵头的发展交流，这主要体现在两方面的交流：一方面是政策层面的交流，地方政府可以组织实地考察调研当地政策实施效果，分析地区政策成功经验，为本地政策制定提供借鉴；另一方面是企业层面的交流，地方政府可以组织社会企业对点帮扶，对邻近地区应发挥辐射效应，呼吁更多社会企业家参与本地社会企业建设。

综合来看，任何模式的成功都绝非偶然，社会企业的发展离不开地区政策的倾斜扶持，同时也离不开民间力量的创新。无创新不发展，制度政策需要创新，与时俱进，民间力量也需要广泛融合智慧，凝聚社会资源，为推动中国社会企业发展和促进早日实现共同富裕作出贡献。

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（责任编辑：吴 汉）