□文/申少晨 万立军，2

（1.哈尔滨师范大学经济与管理学院 黑龙江·哈尔滨；2.宿迁学院管理学院 江苏·宿迁）

[提要］ 我国政府在相应政策文件中明确提出要依托社区发展多样化的养老服务，肯定了社区在养老中的重要作用。发展型社会政策与社区养老在价值、主体以及实践三个方面具有逻辑契合性。在发展型社会政策视角下构建并研究社区养老服务支持体系，有利于解决目前社区服务在价值、供给及老年人参与方面存在的问题，促进社区养老服务优化。

一、问题提出

随着中国老龄化进程加快，老年人口在总人口中所占比例持续增加，老年人的“养老”问题成为社会亟待解决的关键问题。在老龄化加剧、养老负担加重的情形下，社区养老能够实现让老年人“就地养老”，有效降低社会养老成本，增强养老服务的便利性。社区养老服务供给主体能够通过制定个性化服务满足老年人的不同需求，服务具有非制度性、服务性、社会性等特点。在社区养老的过程中，健康完整的社区养老服务支持体系是保证养老服务有效开展的关键，是养老服务的基础，构建服务支持体系能够理清各方支持力量，优化社区服务。

社区养老近年来提倡的多元主体参与、增强老年人自身能力、促进养老服务进一步发展等观点改变了以往单一主体参与、老年人被动照顾的情况，向积极老年社会政策转变，与发展型社会政策在理念上具有一致性。但现有对社区养老的研究多集中于养老供需、养老模式、服务成效等内容上，很少对养老服务支持体系进行研究，也很少将社区养老与发展型社会政策相联系。在发展型社会政策视角下构建社区养老服务支持体系不仅探讨养老服务获得的支持力量，同时为社区养老相关研究提供了一种新的理论视角。

二、发展型社会政策与社区养老服务内在逻辑契合性

（一）发展型社会政策。发展型社会政策改变了以往传统的社会政策形式，超越了以市场为主导的“补缺型”社会政策与以政府为主导的“制度型”社会政策，将发展观嵌于社会政策中。其核心理念是社会与经济协调发展，进行社会投资，提倡多元主体共同参与到社会政策中，通过各种手段与方式保证社会公平，消除社会排斥。发展型社会政策主要代表学者有米奇利、吉登斯等人。美国社会政策学家米奇利将发展观与社会政策结合起来，认为发展型社会政策能够有效改变社会与经济之间的“扭曲发展”，解决因“扭曲发展”而产生的诸多社会问题，深刻改变了传统社会政策中以经济为主的发展理念。社会学家吉登斯提出“第三条道路”，提倡“无责任即无权利”的思想，主张实施积极的社会福利与社会投资，用“社会投资国家”取代之前的福利国家概念。

在价值层面，发展型社会政策提倡公平、发展、自由等价值理念。传统社会政策依赖国家与政府，通过解决各种社会问题保证公民最终达到结果公平。发展型社会政策改变传统政策“事后救助”的特征，从源头保证公民的机会公平与自由，通过自由促进发展，通过发展达到自由。在主体层面，发展型社会政策提倡福利多元主义，主张多方主体共同参与，突破传统社会政策中以市场为主和以政府为主的制度模式。在实践层面，发展型社会政策主张进行社会投资，尤其是人力资本投资。教育、培训等直接人力资本投资与福利、保险等间接人力资本投资共同提高人力资源的水平，进而提高就业率，稳定社会环境，促进经济与社会的和谐发展。

（二）发展型社会政策与社区养老服务的逻辑契合性

1、价值逻辑契合。发展型社会政策坚持公平这一社会政策基本的价值立场，并在此基础上，加入了具有工具性作用的发展价值理念。除此之外，作为积极社会政策，普惠、互助、自由等价值理念也是发展型社会政策所倡导的。在发展型社会政策的价值理念中，实现了目的性价值与工具性价值的统一。

社区养老服务开展所依据的价值理念与发展型社会政策相契合。养老服务融入了发展的观点，不仅随着社会经济变化而不断发展，同时服务本身也是一种发展手段，帮助老年人走出困境，融入社会。老年人在社区中享有机会公平，获取资源与服务的条件和途径是一致的。多数社区服务覆盖社区内全体老年人，部分服务针对特殊老年人，体现了普惠性福利与选择性福利相结合。此外，社区鼓励老年人参与到养老服务当中，开展互助养老，契合发展型社会政策倡导的互助理念。

2、主体逻辑契合。发展型社会政策倡导福利多元主义，提倡多个主体共同参与到社会政策及福利供给中。学者们大多将福利供给主体划分为国家、市场与家庭，部分学者在此基础上加入非营利组织以及互助部门。发展型社会政策提倡的福利多元主义超越了以往福利完全由国家或市场供给的二分局面，提高了其他部门在福利供给中的作用与地位，减轻了政府负担。

近年来，社区养老相关政策文件中也多次提出社区养老参与主体应多元化，与发展型社会政策提倡的理念相契合。多主体共同参与社区养老的养老方式有利于养老事业的发展，除政府外其他供给主体的地位逐渐上升，有效缓解我国政府目前的养老压力。服务供给主体能够在社区养老中发挥自己的独特作用，使养老服务朝着精细化、专业化发展。

3、实践逻辑契合。发展型社会政策将社会消费与社会支出看作社会投资，主要是对社会资本、人力资本以及资产资本进行投资，对经济与社会具有双重发展作用。其中，人力资本投资是社会投资中最为重要的部分，通过教育、培训、社会保障等手段使受助者达到“增能”的目的。人力资本投资关注点在受助者本身，通过提高受助者能力，帮助其走出困境，融入社会。

社区养老服务本身是对老年人力资本的投资，老年人力资本投资又支持社区养老服务进一步发展，这与发展型社会政策强调的投资理念相契合。在社区养老方面对老年人力资本进行投资，能够使老年人的能力得到加强，观念得以改善，身体健康水平提升，有助于老年人主动参与到养老服务中。同时，老年人力资本投资能够有效缓解养老保险的压力，改变“人口红利”弱化的局面，维护社会稳定。

三、社区养老服务面临的困境

（一）社区养老服务价值理念贯彻有所欠缺。社区养老服务倡导公平普惠互助等价值理念，但在实际开展服务过程中，价值理念的贯彻仍有所欠缺。尽管社区保证每一个社区老年人能够获得社区养老服务，但由于服务供需之间的差异、资源配置的不合理、服务评估的低效率等都会影响老年人接受养老服务的公平性。老年人往往得到的是自己不需要的服务，对于这种服务，多数老年人会选择拒绝。社区养老提倡普惠理念，但由于资金与人才的短缺，普惠型的社区养老服务或难以开展，或服务质量较低。价值理念是社区养老服务开展的前提，是服务过程中应遵循的原则。从价值理念出发开展并审视养老服务，能够及时找出并修正服务中影响贯彻价值理念的因素，进而优化服务。

（二）社区养老服务主体供给能力与效率不足。尽管我国社区养老服务近年来不断发展，范围逐渐扩大，项目逐渐增多，但仍然难以满足我国庞大的老年服务需求。社区养老服务在供给方面存在供给能力不足、供给水平不高、供给效率低等问题。在供给能力上，单一主体供给能力有限，多元主体参与其中缓解了服务供给的压力，但仍然无法完全满足老年人的需求，服务设施及服务人员缺口较大。在服务质量上，服务的供给水平不高，专业性服务难以通过社区、家庭等主体开展，需要专业性组织与机构提供。因此，应坚持多元主体参与社区养老服务，缓解单一主体供给压力，拓展服务内容，提升服务质量，根据老年人需求开展专业性服务，保证服务的供需匹配。

（三）老年人参与社区养老服务程度较低。老年人是社区养老服务的实施对象，养老服务围绕老年人展开。老年人作为服务的接受者，往往被动参加养老服务，极少主动参与到服务中成为服务供给方的一员。受传统思想观念影响，多数老年人对家庭更为依赖，将重心放在对家庭的照顾上，较少参加社区活动。此外，老年人的身体状况、经济情况、受教育水平、受保障程度等均会对老年人参与社区养老服务产生一定程度的影响。老年人身体健康、受教育水平较高、能够拥有养老金及医疗方面的保障对其参加社区活动具有促进作用，反之则会抑制老年人参与社区活动与服务。因此，不仅社区养老服务要根据老年人需求进一步发展，同时在老年人自身能力、观念、经济、医疗等方面也应作出相应支持与保障，提高老年人参与程度。

四、发展型社会政策视角下社区养老服务支持体系构建

发展型社会政策在价值、主体、实践三个方面与社区养老服务存在内在逻辑的一致性，在其视角下构建社区养老服务支持体系能够改善养老服务现状，解决养老服务存在的问题，保障服务长效实施。支持体系见图1。（图1）

图1 社区养老服务支持体系图

（一）价值支持。发展型社会政策与传统社会政策最大的不同是将“发展”的理念注入社会政策中，强调社会经济协调发展，主张发展、公平、普惠、互助、集体、尊严等价值理念。这些价值理念对社区养老服务起到了支持作用，使得社区养老服务的开展具有必要性与合理性。

基于公平、发展、普惠等价值理念，我国社区养老服务也进一步发展。从服务内容上看，社区养老服务项目由少变多，服务向精细化发展，覆盖范围及领域逐渐拓宽，涵盖与老年人相关的文化、医疗、日常照料等多个方面。从服务途径与获得机会上看，公平理念是为了保证社区内相同类型的老年人获取同种养老服务的途径与机会是一致的。互助也是我国近年来提倡的养老方式之一，在社区内老年人能够结成互助组织，开展互助服务，及时弥补社区工作出现的不足，使老年人需求得到有效满足。保证老年人有品质有尊严地生活是我国养老服务发展不断追求的目标。尽管我国社区养老服务在价值贯彻上仍有欠缺，但随着价值理念深入人心，依据价值理念优化与开展养老服务，能够从源头找出影响服务开展的原因，进而对资金不足、供需差异等具体问题进行解决。

（二）主体支持。发展型社会政策主张主体多元化，在社区养老方面则体现在服务供给主体的多元化。社区养老服务主要获得了政府、社会组织、社区及家庭四类主体的支持。

在资金、政策以及监管方面，政府提供了较大的支持。在资金方面，政府能够在社区养老服务中起到最后的托底作用，降低养老服务因资金短缺而出现的风险。在政策方面，近年来我国各级政府出台各项相应政策支持并规范社区养老的发展。此外，政府能够对社区养老的模式、居民满意度等方面进行评估，促进社区养老服务工作改进及完善。社会组织对于社区养老最大的支持在于能够提供专业化的人才与服务，在社区内开展一系列适宜老年人的日常活动。与社区开展合作的医疗机构以及律师事务所等能够在社区为老年人提供医疗服务及法律援助。社会组织支持下的专业型服务能够提高服务质量，满足老年人需求，提升老年人幸福感，促进社区养老服务持续发展。社区养老服务依托社区开展，社区的工作人员为社区养老日常事务的处理提供了人员支持，社区内部的场地、设施等为老年人开展各项活动提供了空间支持。近年来，我国在社区内部及周围打造便民圈，极大满足了老年人日常活动需求。除社区本身的支持外，社区养老服务中最基础的支持来自于家庭，家庭具有为老年人提供物质支持与精神支持的双重作用，能够有效缓解老年人的孤独感，提高老年人幸福感。

保障老年人获取服务的便捷性以及满足老年人多样化的服务需求是社区养老服务持续发展的基础，多元主体参与能够依据各自特点与老年人需求为社区老年人提供专业化服务。服务由多方分担有利于提升服务供给的质量与水平，主体之间互相协同与监督，保证服务供给效率，促进养老服务供需匹配。

（三）老年人力资本投资支持。人力资本投资是发展型社会政策中最为核心的部分，是指对人员进行教育、培训并通过社会保险等其他社会支持达到“增能”的目的，使人力资本能够发挥最大价值。

老年人力资本投资能够提高老年人对新兴技术的应用能力，做到与时俱进。对老年人进行教育与培训能够改变老年人的认知观念，使其重新认识自己的价值，主动参与活动，融于社会。此外，目前我国养老保险与医疗保险基本实现全覆盖，社会服务较为完善，这些间接投资使老年人经济条件与健康状态得到一定保证。国家与政府鼓励老年人参与到社会各项事业中，老年人的地位不断提升，老年人参与各项活动与事业的机会增多，不再是囿居于家中被人奉养的角色。社区养老服务针对老年人展开，老年人的参与及反馈是验证社区养老服务是否具有价值与意义的重要指标之一。老年人力资本投资促使老年人继续参与社会，不仅满足老年人的物质经济需求，同时老年人在此过程中创造出的社会价值也能够满足老年人的精神需求。老年人力资本投资转变了老年人服务接受者这一单一角色，让其从被动接受逐渐转变为主动参与。老年人能够自发在社区内形成互助组织，开展志愿活动，在生活照料、文娱活动、精神慰藉、邻里纠纷等方面发挥着重要作用。

综上，发展型社会政策以超越“补缺型”社会政策与“制度型”社会政策的优势在20 世纪末成为社会政策领域关注的焦点，实现了社会政策的转型。其将社会政策从以往被动的为经济服务转为积极进行人力资本开发，从单一主体转变为多元主体，从选择性福利转向普惠性福利，从消费型社会政策转向生产型社会政策。发展型社会政策将发展的理念注入社会政策中，主张的公平普惠价值理念、主体多元主义、人力资本投资等观点在社区养老中得到良好体现，二者具有一致的内在关联性。在发展型社会政策视角下对社区养老支持体系进行构建，具有科学性与逻辑性。

完整的社区养老服务支持体系拥有相应的价值理念贯穿其中，这是社区养老服务出发的起点。多元主体共同提供社区养老服务是我国一直倡导的养老方式，各个主体发挥自己的优势为社区养老服务提供支持。老年人本身对社区养老服务具有重要影响，老年人力资本投资改变社区养老服务对象的状态，支持参与社区养老服务。发展型社会政策视角下构建社区养老服务支持体系能够进一步优化发展社区服务，贯彻落实公平普惠等理念，提高服务供给能力与水平，增强老年人参与积极性。在社区内构建出发展型养老模式能够更加契合社会发展，完善我国养老服务体系，以发展型理念适应进程加快的老龄化社会。