杨国华，陈 梅

（1.水利部河湖保护中心，100038，北京；2.水利部节约用水促进中心，100038，北京）

习近平总书记2023 年4 月在广东考察时强调，推进中国式现代化，要把水资源问题考虑进去，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，发展节水产业。作为推动节水的一种市场化创新模式，合同节水管理是发展节水产业的重要抓手。深入贯彻落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，应把大力推广合同节水管理作为发展节水产业的重要举措，从重点监控用水单位等用水大户入手，在强化用水约束、激发节水动力、扩大盈利空间、打通产业堵点等方面系统发力，形成合同节水管理创新链、产业链、资金链、政策链融合发展的新态势，推动节水产业发展，全面提升水资源节约集约利用能力和水平。

一、合同节水管理发展现状

近年来在水利部等有关部门大力推动下，合同节水管理工作取得了积极进展。

1.政策制度逐步完善

2016 年，国家发展改革委、水利部、国家税务总局印发《关于推行合同节水管理促进节水服务产业发展的意见》，明确合同节水管理概念内涵、重点领域和典型模式。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《国家节水行动方案》《“十四五”节水型社会建设规划》等对推广合同节水管理工作作出安排部署，《关于建立健全节水制度政策的指导意见》《关于推进用水权改革的指导意见》《关于加强城市节水工作的指导意见》等对合同节水管理提出了明确要求。2023年7月，水利部、国家发展改革委等九部门联合印发《关于推广合同节水管理的若干措施》，提出了激发合同节水管理市场活力、强化合同节水管理技术支撑、提升节水服务企业能力、加强财税金融支持、做好合同节水管理组织实施等5 方面15项措施，为推广合同节水管理和促进节水产业发展提供了有力支撑。

2.标准体系不断健全

近年来，合同节水管理领域印发了《合同节水管理技术通则》《项目节水量计算导则》《项目节水评估技术导则》《钢铁行业项目节水量计算方法》等国家标准，以及《公共机构合同节水管理项目实施导则》《高校合同节水项目实施导则》《节水型高校评价标准》《节水型高校建设实施方案编制导则》等团体标准，为推动合同节水管理标准化、规范化提供了技术支撑。

3.地方实践加快推进

河北、江苏、浙江、安徽、福建、山东、四川等地分别出台了推进合同节水管理的政策文件。江苏、浙江、福建等地落实金融支持节水政策，推出“节水贷”等金融产品。四川等地广泛征集节水融资需求，建立节水融资项目库。截至2022 年全国共实施合同节水管理项目448 个，吸引社会投资70.8 亿元，实现年节水量2.95 亿m3。

二、实施合同节水管理的难点

目前，合同节水管理项目规模和利润空间有限，导致用水单位、节水服务企业参与合同节水管理的积极性不高。

1.内生动力不足

从用水单位看，部分地方水资源刚性约束不强，分配给用水单位的用水指标相对宽松，基本已能满足用水单位需求。同时，水价偏低，企业用水成本相对较低，用水费用一般不足企业生产成本的1%，而节水改造投资高、难度大，导致用水单位主动节水的意愿不强。从节水服务企业看，合同节水管理项目投资规模大、回报周期长、盈利空间较小，缺少能落地、操作性强的政策激励措施，导致节水服务企业参与合同节水管理的意愿不强。

2.市场循环不畅

节水服务企业和用水单位供需两端信息沟通不畅、各自为战，节水技术集成不够且与市场脱节,合同节水管理涉及的规划诊断、方案设计、技术集成、资金募集、产品购置、效益评估、运营维护等环节还未全链条打通，支持合同节水管理的技术、产业、资金、政策尚未实现融合发展。

3.利润回报机制尚未稳定建立

建立利润回报机制对于推广合同节水管理至关重要。但目前，稳定的利润回报机制尚未有效建立，主要表现在节水项目产生的直接经济效益不明显，投资成本与收益不相匹配；以水费结余支付合同节水管理费用多适用于公共机构等少数领域，工业、农业等用水大户实施合同节水管理缺乏持续稳定的利润回报机制；水权交易、水资源收储回购等市场化机制尚未完全打通。另外，用水单位、节水服务企业普遍对合同节水管理的模式选择、效益分享、流程要求等不熟悉，担心存在会计、审计等风险，参与意愿较低。因此，实现用水单位、节水服务企业等各方共赢的目标还有一定差距。

三、推广合同节水管理的建议

节水是解决我国水资源短缺、水生态损害、水环境污染问题的根本性措施，发展节水产业是破解节水问题的必由之路。重点监控用水单位是全社会的用水大户，是推动节水改造、实施合同节水管理、发展节水产业的关键对象。2020年，水利部公布的国家级重点监控用水单位有1489家，包括工业821家、服务业288家、农业灌区380个，用水量占全社会用水总量的比例约为20%，其中821 家国家级工业重点监控用水单位用水量更是占工业用水总量的47.4%。从重点监控用水单位等用水大户入手实施合同节水管理，完善节水支持政策，优化升级节水技术、节水产品和节水服务，推动创新链、产业链、资金链、政策链融合发展，可有效支撑现代化节水产业发展。

1.“创新链”引领发展

创新是破解合同节水管理难点的关键。应聚焦节水科技创新，搭建开放创新平台，打造合同节水管理服务产业基地，建设合同节水管理创新高地。

（1）加大节水科技创新力度

充分发挥国家科技重大专项、水利部重大科技项目等支撑作用，支持科技型企业牵头节水治污科技项目等关键技术攻关。集成推广工业节水、再生水回用、水污染治理与循环利用、水生态修复等先进适用节水技术和装备，全面提升节水产品科技含量和节水工艺、装备水平，在合同节水管理领域不断推动技术转化和衔接。

（2）搭建节水高科技开放创新平台

贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，搭建节水高科技开放创新平台，将合同节水管理环节中涉及的企业、科研机构、高等院校、政府机关等主体有机结合，加强企业合作、地方合作，引导节水企业与科研院所共同开展合同节水管理技术、模式、服务等创新研究，匹配需求方与供给方，促进人员、知识和技术共享，推动节水产业不断发展。

（3）打造合同节水管理服务产业基地

打造合同节水管理服务产业基地，聚集节水政策研究机构、大型水利（水务）企业、节水设备制造企业等单位，形成产业联盟，集成先进适用的节水政策、技术、方案、产品等，为有节水改造需求的用水单位提供系统化、整体化的节水服务方案。运用“数字化+合同节水管理”方式，构建集节水信息发布、节水技术集成、节水产品推广、节水政策咨询等于一体的节水服务平台，提供项目合同节水管理设计、改造、施工等“一条龙”服务，让数字赋能合同节水管理工作，提升合同节水管理服务能力。

2.“产业链”打通堵点

聚焦工业、农业、服务业等传统行业合同节水管理，培育新兴产业，布局未来产业，做大做强合同节水管理产业集群，推动节水产业发展。

（1）打造工业领域合同节水管理产业集群

聚焦重点地区重点行业，在黄河流域的“三高”项目（高污染、高耗水、高耗能项目）和“两高一剩”行业（高污染、高耗能的资源性行业和产能过剩行业）中选择用水粗放、排放量大、减碳任务较重的钢铁、火电、化工等重点行业用水大户，从用水、排放两端入手，制定“节水、治污、减碳”联合改造方案，采用“废水末端治理+环保检查倒逼”模式推动实施合同节水管理。结合“十四五”推进沿黄重点地区工业项目入园及严控高污染、高耗水、高耗能项目工作，在工业园区和企业广泛开展用水效率评估，对节水减污潜力大的重点园区和企业大力推行合同节水管理模式，推动工业清洁高效用水，提高工业用水循环利用率。对工业园区加强监管，对有节能节水减排潜力的项目实施改造升级，达不到国家或地方有关节水和排放要求的实施深度治理。

（2）打造农业领域合同节水管理产业新模式

农业领域合同节水管理可结合近期发布的《关于推进用水权改革的指导意见》精神，创新模式，在缺水地区、水资源超载地区、地下水超采地区，利用水权转让打开合同节水管理出路，利用PPP 模式吸引社会投资。水权交易是社会资本投资回报“变现”、获取合理利润的主要方式，交易结果在很大程度上决定合同节水管理项目的成败和可持续性。在北方工农业发达的缺水地区，探索开展工业和农业用水户之间的水权交易，提高用水效率，盘活存量。优先在大中型灌区推动实施合同节水管理项目，建立健全合同节水量交易管理制度，鼓励通过合法交易平台开展交易。将合同节水管理的节余水量进行市场化交易，收益一部分用于返还社会资本方投融资成本，一部分用于奖励用水单位或用水管理组织，剩余部分用于再次投入节水改造项目。

（3）打造服务业领域合同节水管理产业高地

根据相关调研，合同节水管理工作在机关、学校、公共建筑等领域开展的项目数量较多，模式比较成熟。下一步可结合节水型社会建设、重点区域地下水超采综合治理、最严格水资源管理制度考核等工作，在高尔夫球场、洗车、洗浴、人工造雪滑雪场、餐饮娱乐、宾馆等耗水量大、水价较高且用水效率不高的服务业，通过政策机制引导用水单位采用合同节水管理方式实施节水改造，打造一批示范项目。

3.“资金链”提供保障

加大对合同节水管理的金融支持力度，引导带动社会资本参与合同节水管理，持续扩大全社会节水投入。

（1）加强节水财政资金支持

探索将合同节水管理项目纳入中央预算内投资和中央财政节能减排补助资金等专项资金支持范围，将合同节水服务纳入政府采购目录，对节水服务企业采用合同节水管理方式实施的节水改造项目，符合相关规定的，给予一定资金补助或奖励。在有条件的地区安排一定资金，支持和引导节水服务产业发展。

（2）鼓励企业加大节水投资

通过税收等多种政策措施，鼓励引导企业进一步加大节水投资。不断扩大节水项目、节水专用设备企业所得税优惠目录，加强和完善节水税收优惠政策，推动地方深入落实企业研发费用加计扣除、高新技术企业所得税优惠等普惠性政策，确保政策应享尽享，降低节水企业税收负担，促进企业加大节水投资。

（3）落实金融支持节水政策

按照水利部与有关部门、金融机构联合推出的政策性、开发性金融支持节水政策要求，加快推动节水领域REITs、PPP等投融资模式，不断扩大“节水贷”等融资服务范围和支持力度。完善社会资本进入合同节水管理的相关政策，鼓励和引导社会资本参与有一定收益的合同节水管理项目建设和运营。

4.“政策链”激发动力

建立健全合同节水管理政策制度，通过政府与市场“两手发力”、约束与激励“双向驱动”，激发节水内生动力。

（1）政府端严格政策约束

在目前短期内水价设置难以满足节水需求的背景下，通过加大水行政主管部门职责范围内的取水许可、计划用水、节水监督考核等政策约束力度，有效激发用水单位的节水动力，推动合同节水管理的推广实践。

（2）市场端开展政策激励

通过实施差别化水价政策、鼓励开展用水权交易、完善节水技术和产品目录、加强节水财税金融支持等政策激励，激发用水企业节水动力，推动培育节水产业。完善合同节水产业配套政策，指导各地区各部门根据各自区域、领域特点，出台投资、价格、科技、金融、人才等方面政策措施，建立健全多层次的合同节水管理产业政策体系。

（3）加强政策宣传推广

做好节水宣传培训，定期召开供需座谈会，有效衔接用水单位、节水服务企业和节水技术研发单位，引导愿意加大节水投资、开展节水改造的用水单位和拥有节水相关资金、技术的服务企业积极投入节水产业领域。

四、结 语

党的二十大报告指出要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。通过合同节水管理可撬动社会资金参与节水，有效扩大节水投资，对发展节水产业起到支撑作用。未来应以合同节水管理工作为抓手，围绕重点监控用水单位等用水大户，建立稳定的利润回报机制和长效运行机制，推动合同节水管理创新链、产业链、资金链、政策链融合发展，以合同节水管理推动节水产业发展，以水资源节约集约利用实现经济社会发展绿色转型。