张红霞

摘 要：基于“政策目标—政策工具—政策对象”分析框架，多维度、系统性地分析了2011-2022年河北省科技人员政策体系的内容结构。研究发现河北省科技人才政策以人才激励和人才服务为主，综合运用了供给型、需求型和环境型政策工具，但是环境型政策工具应用比例最高，需求型工具政策相对不足。在政策对象方面，河北省科技人才政策主要是普适型人才政策，涉及中基层的人才政策很少。建议未来河北省科技人才政策围绕河北省重点发展的产业链、创新链对科技人才进行分类，制定明确的科技人才激励对象，改善需求型政策工具短缺的问题，加大供给型工具教育培训和公共服务的政策比例；提高人才流动、人才培养、人才保障等政策目标的供给；提高对中基层人才的激励力度和对本土人才培育和激励。

關键词：科技人员；人才政策；政策工具；政策对象

中图分类号：F2     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.02.011

实施创新战略，激发科技人员创新活力是河北省产业结构升级，高质量发展，促进京津冀协同发展的必然选择。河北省“十三五”规划确定了“科教兴冀，人才强省”的战略目标，并为此出台了大量科技人才政策，以激发科技人员活力，提高自主创新能力和经济高质量发展，但科技人员活力不高，科技创新能力不足仍是河北省发展的最大短板。2022年河北省在中国区域科技创新水平指数排在全国第20位，居于第二梯队，综合科技创新水平指数值低于全国平均水平。因此如何制定有效的科技人员激励政策，提高科技人员创新活力，成为学术界和政府高度关注的问题。本文选取2011-2022年河北省出台的省级层面的科技人员政策，从政策工具视角出发分析河北省科技人员政策，识别其优劣势，为科技人员政策的调整优化提出建议。

1 研究方法

1.1 政策文本来源与编码

（1）文本来源。本研究的科技人才政策全部来源于河北省政府及各部门官方网站，以“人才”“创新”“科技”“发展”等为关键词，检索了2011年1月-2022年12月河北省省级人才政策，筛选出与科技人才发展直接相关的有效的政策文本77项。

（2）文本编码。本文围绕收集到的77项政策文本，按照“政策编码-政策条目”对政策条目进行统一编码。为了提高政策编码的信度，课题组成员分为两组分别对所有政策条目进行编码，最后通过研讨形成统一编码，得到可用于研究分析的政策条目956条。

1.2 科技人员人才政策分析模型构建和研究设计

本研究在前人研究的基础上，基于“政策目标-政策工具-政策对象”构建三维人才政策分析模型（见图1），即X维度-政策目标维度，Y维度-政策工具维度，Z维度-政策对象维度，并分析其内在联系。

图1 河北省科技人员人才政策分析三维模型

（1）政策目标X维度。政策目标是政策所预达到的目标和要求。依据人力资源管理的6大模块理论结合鼓励科技人员创新创业的时代背景，本研究将科技人员人才政策目标分为人才引进、人才培养、人才激励、人才保障、人才流动、人才评价、人才创业7种。

（2）政策工具Y维度。政策工具是政府在达成政策目标时运用到的实际手段。本研究采用罗斯威尔等提出的供给型、环境型和需求型式3种政策工具类型进行研究。其中，供给型政策工具对科技人员活力具有直接推动作用，表现为政府通过资金、信息、基础设施建设等活动加大对科技人才支持力度，扩大人才数量，提升人才质量，推动创新活动；环境型政策工具指的是政府通过营造有利于科技人员发展的环境来间接促进科技发展的政策工具；需求型政策工具对科技人员的发展具有直接拉动力，指政府通过提供直接出资或者鼓励企业积极进行人才管理改革来促进科技人员的发展，激发其活力。

（3）政策对象Z维度。政策对象是政策工具作用的对象。现在各区域人才政策的注意点大多都在高层次人才上，涉及中层次人才和基础人才的偏少，中青年科技人才政策支持缺失已是普遍问题。众所周知，科技研发工作是一项需要长期沉淀的工作，高层次科技人才都是从中低层次人才沉淀发展起来的，因此，将人才按照层级进行划分，发现科技人员人才政策问题，提出改进对策对于形成稳定的科技人员发展梯队具有重要的意义。本研究政策对象包括高层次人才、中层次人才、基础人才以及普适人才，其中普适型人才是指政策内容的指向为所有从事科技工作的人员。

2 基于政策工具的河北省科技人员人才政策体系的内容分析

2.1 河北省科技人员人才政策一维度分析

（1）政策目标维度。政策目标反应的是政府科技人才政策的关注点和着力点，如图2所示。总体来说，河北省科技人才政策以人才激励和人才服务为主，人才创业、人才引进、人才评价和人才培养多目标较均衡存在，人才流动和人才保障较少。尤其在近几年，提倡双创和高质量发展下，人才创业和人才评价、流动政策逐步增多，但人才流动文本还是偏少，对人才的发展有一定的不利影响。而且人才培养政策占比为7%，相对偏少，不利于人才的发展和保留。

图2 河北省科技人才政策目标统计图

（2）政策工具维度。基于政策工具一级指标和二级指标对政策工具进行了统计，见表1。总体来说，河北省科技人才政策综合运用了供给型、需求型和环境型政策工具。但是，这３种政策工具的应用比例明显不同，河北省主要应用环境型政策工具（54%）激发科技人才的活力，其次为供给型政策工具（27%），使用最少的为需求型政策工具（19%）。

在供给型的人才政策中，基础设施建设占比最高（41.63%），其次是资金投入（27.47%）；这体现了河北省在科技人才激励方面，重视基础设施的建设和资金投入，但是教育培训是科技人才实现自我价值的需要，是科技人才非常看重的部分，但河北省科技人才政策工具中仅有35条（15%）。公共服务是为科技人才提供基本生活保障，解决后顾之忧的，河北省科技人才政策工具中仅有37条（15.88%）。这两项政策工具的缺少，对人才的稳定和发展产生不利影响。

在需求型的人才政策中，人才管理占比最高（71.5%），其次是产学研合作交流（12.37%）和政府人才引进（11.29%），海外机构管理和政府采购特别少。人才管理是政府给予用人单位自主招聘、自主分配、自主确定编制等自主权，但政策较笼统。

在环境型的人才政策中，策略性措施占比最高（66.54%），其次为法规管制（11.22%）。策略性措施主要是政府根据人才发展需要制定相关政策，引导和鼓励用人单位自发做出相关措施的政策，可见河北省环境政策具有较强的模糊性，缺乏实际可操作性，落实较难。

（3）政策对象维度。不同层次的人才对政策的需求点是不同的，这就要求政府应围绕区域重点人才对象、紧缺人才对象和不同层次的人才对象提供不同的人才激励政策。河北省科技人才政策主要是普适型人才政策，占了整体的76%；高层人才政策占比为17%，涉及中基层的人才政策较少。这表明，河北省人才激励对象不明确，没有准确把握谁是重点人才、关键领域人才、紧缺人才。而且对于中低层激励偏少。

2.2 河北省科技人员人才政策二维度分析

（1）政策目标与政策工具。

政策目标不同所使用的政策工具不同。根据统计结果可知，在人才激励方面，政府较均衡地使用了3种政策工具，其中环境型政策工具占了50.3%，供给型政策工具占了29.29%，需求型政策工具占了20.41%。环境型中较多地使用了策略性措施，需求型中较多地使用了人才管理，由此可以看出，河北省的科技人才激励主要是通过给予用人单位自主权，通过用人单位自发做出一些激励手段。供给型中较多地通过政府资金投入来激励科技人员。

在人才服务方面，环境型政策工具占了70.33%。主要通过引导政府机构改善服务质量，提高服务效率来提高科技人才满意度。

在人才创业方面，环境型政策工具占了57.58%，需求型政策工具占了18.19%，供给型政策工具占了14.14%。河北省在对科技人员创业中加强了鼓励措施，尤其是加强了法规管理的力度和给予用人单位激发科技人员创业的管理积极性，在金融支持和资金投入方面也有了很大的支持。

在人才引进方面，使用最多的是供给型政策工具（45.36%），主要通过提供良好的公共服务，如住房、子女入学等优惠政策和资金投入引进人才。需求型人才政策占26.8%，主要通过政府人才引进来和设立海外机构来积极引进人才。环境型工具政策占了28.87%，但在环境型人才政策中金融支持和税收优惠使用比例很低。

在人才评价方面，使用最多的为需求型政策工具，主要通过给予用人单位人才评价自主权，加大用人单位人才评价的灵活性来提高人才评价的激励性。

在人才培养方面，河北省较多地使用了环境型政策工具和供给型政策工具，尤其是教育培训，但是科技人员喜欢的合作交流培养措施使用比例偏少，在资金投入方面也不足。

在人才保障方面主要是通過供给型中的提供公共服务和环境型中的策略性措施和法规管制来达到留人的目的。

在人才流动方面仍以环境型和供给型政策工具为主，主要是通过策略性措施为主。

（2）政策工具与人才层次。

从表2可以看出，河北省科技人才政策在高层、中层、基层和普适型中分布不均，普适型人才政策为主体。河北省科技人才政策对象绝大多数为普适型，也就是政策对象没有特指某类人才，泛指所有从事科技工作的人员，占了75.84%。而在政策工具中使用最多3种工具依次为策略性目标、人才管理和基础设施建设。可见河北省的科技人才政策的指向性不明确，而且政策工具较多地采用了引导性和笼统性的模糊政策，寄希望于用人单位对人才的激励，作用效果可想而知。高层人才是人才政策较为重要和支持对象。河北省出台了人才政策加大对高层次人才的引进和激励，如《关于实施高层次创新创业人才开发“巨人计划”的指导意见》《关于改革完善博士后制度的实施意见》等。在高层人才的激励措施中使用最多的为资金投入，其次为策略性措施和公共服务。中层人才和基础人才政策缺乏。中层次人才作为人才队伍的中坚力量，是高层次人才的后备军，是基层人才成长发展的目标，在人才结构中有重要地位。但从表2可知，河北省的科技人才政策中没有涉及中层次人才，基层次人才的政策也很少，只占7.43%，而且所运用的政策工具大部分为操作性差，模糊性强的人才管理和策略性措施，只有3项资金投入和4项教育培训真正涉及基层次人才的激励。

（3）政策目标与人才层次。

河北省涉及普适型人才政策的政策目标涉及面较广，涉及到了科技人员开发和激励的全过程，尤其在人才激励、服务、创业、培养方面；针对高层次人才的激励主要表现在人才引进和人才激励、人才创业3方面，而对于基层次人才的注意点在人才评价上，其他的激励、培养、保障等都没有涉及。由此可知，河北省人才层次不分明，从研究资料看出，在河北省人才政策中没有对人才层次进行认定标准的划分。

3 河北省科技人员人才政策建议

为促进河北省“科教兴冀，人才强省”的战略目标的实现，形成科技创新驱动引领下高质量发展的模式，需进一步优化科技人才政策体系，统筹使用各类政策工具，重视各层次人才发展需要，充分发挥好人才政策的引导和激励作用。

（1）提高人才流动、人才培养、人才保障等政策目标的供给。科技人员的显著特点是追求自身的发展和进步，因此把该地区是否看重人才培养和人才保障放在了筛选工作区域的第一位。而河北省关于人才培养的政策目标只占总体目标的7%，人才保障目标只占3%，远远低于科技人员的需求。因此，应提高人才培养、人才保障政策目标的供给。在人才培养方面，一方面对科技人员进行系统培养，如建立人才梯队，构建多层次的人才培养体系；另一方面加大人才培养的资金投入，采用产学研相结合的协同育人机制，政府建立平台加大企业、高校、科研院所、产业园区等机构的合作及交流，提供高水平人才交流机会。在人才保障方面，应加大对各层级科技人员保障政策的出台，切实解决科技人员的后顾之虑。

（2）改善需求型政策工具短缺的问题，加大供给型工具教育培训和公共服务的政策比例。需求型政策工具对于人才发展和激励具有拉动作用，是科技人员最需要的政策，因此政府应加大需求型工具的供给力度，虽然近两年来在需求型工具中河北省出台了各种人才政策扩大了用人单位的选人、用人、评价人的自主权，但交流合作和海外机构建设及政府采购方面政策较少，应出台加强国内外交流合作的政策。为了鼓励研发人员创新，政府应在政府采购中加大对科技型中小企业支持的力度。在供给型工具中政府应着力推动科技基础设施的数字化转型和更新，建设科技人才智库，提高科技人才服务的智能化水平。加大教育培训投入的比例，满足科技人才自身成长的需要。

（3）围绕河北省重点发展的产业、创新链等，对科技人才进行分类，制定明确的科技人才激励对象。河北省应围绕本省优势和特色，打造拥有河北省DNA的重点发展产业和创新链，因此河北省应激励的科技人才对象是由河北省特色需求的人才。所以，首先梳理河北省重点发展产业和创新链现有人才现状，在此基础上，找到重点发展人才或团队、紧缺人才或团队、需进一步培养的人才或团队等，最后可以借鉴国家人才分类标准，把河北省的人才進行分类，由此制定更加明确的具有激励性的人才政策。

（4）提高对中基层人才的激励力度和对本土人才培育和激励。科技人才的成长成才是有一定规律的，都要经过经验积累阶段、整合创新阶段和成就卓越阶段，因此，人才政策要尊重科技人才的成长成才规律，不仅注重高层次人才的引进、培养和激励，也要注重对中基层科技人才的激励和培养，提供良好的科研氛围和激励政策、保障政策、评价机制，解决中基层科技人才发展的后顾之忧，使其全身心投入到研发工作中，不断积淀，成长为高层次人才。另一方面在人才的培养和激励上，要注重对于本土人才的激励和培养。相比国外和高层次的引进，让本土科技人才留下来，成本更低。因此，除了真金白银地砸钱引进国外和高层次人才外，还要优化改善当地人才发展环境，保证本土人才和引进人才同等待遇，同等重视，提供同等的产学研培训交流机会，为各层次人才搭建广阔的舞台。

参考文献

[1]张群.供需视角下上海科技人才政策评估[J].科技管理研究，2022（4）：2635.

[2]杨立波，董新宇，邱文峥.政策工具视角下我国西部地区人才政策研究——以陕西省为例[J].中国人事科学，2021（9）：7483.