王树仁 金永波/江苏省灌南县自然资源和规划局

灌南县田楼镇耿冯新村

学习借鉴江苏省盐城等地“小田并大田”的经验，积极探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决地块零散、细碎化的问题，推进农业适度规模经营，为加快农业现代化提供支撑。江苏省连云港市根据县域资源禀赋、经济发展特征，探索如何利用数字赋能信息化手段，强化土地资源管理与相关行政部门的协同机制，因地制宜解决土地运用中的细碎化问题，对推动连云港县域土地资源集约利用具有一定的现实意义。

基于图码管控等数字化管理手段，了解细碎化现状，形成推动土地粗放扩张向集约利用转型的共识

随着城镇化、工业化进程的加快，连云港市以及所属的县域范围，土地供给与需求面临不少亟待解决的问题。在供给端，连云港市所属县域存在前期快速发展阶段较为粗犷用地模式。以灌南为例，一方面，大量青壮年农民外出务工经商，乡镇出现了常住人口不常住的现象，户籍人口80 万，常住人口50 万左右。由于本地外出务工人员缺乏一个动态的统计，土地管理部门对土地利用情况缺少精细化的统计结果，土地集约化使用效率并不高。以灌南县李集镇为例，全镇2022 年末土地利用现状数据库中共有图斑16338 个，面积在2亩以下的图斑共有7886 个（其中不少图斑只有不到300 平方米），占全镇图斑总个数的48.3%。另一方面，对照连云港市“十四五”发展规划，有必要对前期连云港市城镇化及工业化发展土地存量供给进行适当调整。

基于绿色可持续发展视角，改变土地粗放经营方式，实现土地集约经营是促进连云港市经济高质量发展的必然选择。在灌南，随着农村经济发展格局以及农业产业内部调整变化，高质量承接苏南地区菜篮子工程，通过发展绿色有机农产品，提高农副产品高附加值成为县域经济工作重点。然而，细碎化土地供应现状成了较大的制约因素，如何破解细碎化的影响？结合实际，进行土地存量的摸底排查，在此基础上，因地制宜，采取措施，促进单位土地面积产品产量和负荷能力进一步提高，从而高效推进农业适度规模经营。

经过多年信息化发展，基于图码管控等数字化管理手段的应用，连云港市土地以及相关管理部门已经积累了丰富经验。针对当前存在的土地使用零散细碎化问题，需要利用遥感影像等多种现代化技术，基于数字赋能、图码管控手段，全面摸清区域土地存量，进一步通过登记、编图、赋码、建库等程序，建立完善的县域所有土地存量基础档案。在此基础上，聘请专业团队与专业中介机构，对当前土地使用情况进行评估与效用分析，将其结果予以公示。尤其要对连云港县域内土地可能存在的细碎化现状加以揭示，并对可能产生的相关影响进行预评估。

随着城市化、工业化的快速推进，连云港县域土地的供需、开发与保护、占与补的矛盾也逐渐显现，提高土地集约利用效率显得尤为重要。从土地的自然属性与效能视角看，土地存量的细碎化影响了土地效能的发挥，进一步引发土地资源质量下降，造成土地生态功能恢复难的负面效应。从土地的管理属性分析，合理地配置和利用土地资源的科学性表现为，土地管理的目标应该是基于满足社会经济生态多维度目标的前提下，建立完善提高土地资源的利用效率和效益的管理机制。盘活细碎化土地存量是借助于管理模式创新，提高土地集约化水平，从而实现土地效用与效率提升。考虑到土地细碎化工作面广点多且与农民群众生产生活息息相关。因此，需要在管理上形成土地管理部门与相关行政管理部门协同合作机制。同时，还需要建立健全社会监督、专项监督机制，以及重大事项实行民主决策等管理方式，以此促进盘活土地使用细碎化资源工作有序开展。基于先行先试积累经验逐渐推广原则，可以选择在灌南县进行“小田并大田”试点，以点带面，全面推进连云港县域农田“优质、集中、连片”改造工作。

结合连云港县域经济发展规划，盘活细碎化土地资源，做好精细化土地资源利用规划与管理

盘活细碎化土地存量，重点是在如何盘活上做文章，需要在如何充分发挥连云港县域土地资源利用效能上多下功夫。土地资源利用是涉及多个利益相关者的大事，以推进“小田并大田”的盘活细碎化为例，其目的是盘活后达到增收节支，土地经营者、村集体经济组织、村民增收，从而分享盘活细碎化土地的资源增值效益。

江苏是较早建立“城市土地集约利用评价”项目的省份之一，先后出台了《建设用地节约集约利用评价规程》和《开发区土地集约利用评价规程》等相关行业标准和规程。这些相关的行政法规与行业标准对江苏城市以及县域、乡镇的土地集约利用发挥了积极的作用，进一步促进了江苏经济环境与社会和谐发展。盘活存量土地资源，解决土地细碎化带来的低效率问题，是实现高质量发展的必然要求。连云港市应选择在土地细碎化程度较高的地区以及土地需求缺口较大的地区进行试点，有序推进“小田并大田”实践。

配套完善县域自然资源与规划部门相关的盘活细碎化土地的行政职能。做好“小田并大田”的统筹规划工作，本着土地规模化利用、农产品生产（适宜品种的选择）、生产要素（农业机械化等）推广使用、农业生产的配套社会化服务兼顾的原则，借助于土地资源与规划部门积累的信息化优势，开展精准化“小田并大田”规划管理工作。在试点过程中，配合当地农业农村管理部门，结合属地特征逐步建立完善本地实施细碎化土地管理评估指标体系。适时总结细碎化土地高效率使用的经验，全面有效地提升土地资源的综合效益。灌南县2019 年开始在新安镇等9 个乡镇启动集中居住工程，通过合理规划、“小田并大田”、宅基地复垦等措施形成成片耕地5000 余亩，净增耕地1532 亩。

提升连云港县域土地集约利用水平，需要在盘活细碎化土地上有所作为。当前，土地细碎化还没有统一界定，部分县域范围内存在细碎化土地影响土地资源有效利用的情况客观存在，由此需要积极探索与实践，形成合理可行的经验再加以推广。土地资源数字化管理手段不断完善，为精细化掌握土地资源数据的完备性和准确性提供了有效工具。当务之急是通过强化土地资源管理与相关行政部门的协同管理机制，推进农业适度规模经营，为连云港县域经济高质量发展奠定坚实的基础。