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长三角地区集成电路产业政策量化评价

2024-01-16吴松强郑新宇吴志祥

创新科技 2023年12期
关键词:三省产业政策集成电路

吴松强,郑新宇,吴志祥

(1.南京工业大学经济与管理学院,江苏 南京 211816;2.南京工业大学张家港产业学院,江苏 苏州 215600)

0 引言

当今世界正在经历百年未有之大变局,逆全球化思潮不断发酵,深刻影响着全球集成电路产业竞合态势的演变。美、日、欧等发达国家和地区在集成电路设计、高端芯片和设备制造等诸多领域筑起了较高的行业壁垒,牢牢掌握着全球集成电路产业发展的话语权和领先权。当前,全球化遭遇逆流,持续冲击着全球集成电路产业原先建立的正常经贸秩序,导致市场供需矛盾日益突出,阻碍全球分工协作生产[1]。除此之外,以美国为首的西方发达国家对我国实施技术封锁,试图将我国锁定在集成电路产业价值链的低端环节。由此可见,我国集成电路产业的高质量发展面临着严峻挑战[2]。

目前,我国通过制定一系列集成电路产业相关的政策,提升自身芯片设计、研发等自主能力,从而实现技术封锁的突破。但由于集成电路产业面临的问题有其特殊性和复杂性,因此集成电路产业政策的制定具有一定的挑战性。如何通过制定政策有效发挥政府的管理和服务职能?如何保证政策内容的前瞻性、针对性、协调性和可持续性,进而促进集成电路产业达成预期目标?上述问题均需要通过政策评价来对产业政策进行衡量和分析。除此之外,学界对集成电路产业政策文本的研究多以定性分析为主,定量分析较少。虽然有学者运用政策工具分析集成电路产业政策文本,但研究仍缺少较为深入系统的分析框架。本文尝试以长三角地区集成电路产业政策文本为研究对象,构建“政策工具—创新价值链—政策内容”的三维分析框架,基于PMC指数模型的计量结果,对“三省一市”集成电路产业政策文本进行定量比较研究,总结产业政策的发展经验与不足,以期推动集成电路产业政策体系的不断完善。

1 理论方法与文献综述

政策工具能够搭建起将政策目标转化为现实结果的桥梁,对政策工具的选择是政策发挥作用的基石[3]。考虑到我国尚处于集成电路产业价值链的中低端,对创新价值链的分析能够有效反映出产业政策文本在产业链各环节的价值创造,同时翔实完备的政策内容是实现政策目标的关键。因此,本文运用了政策评价方法、政策工具理论以及创新价值链理论等3 种理论方法,从政策工具、创新价值链和政策内容等3 个维度来构建集成电路产业政策分析框架。

政策评价方法。政策评价是基于科学准则和方法,构建评价体系,全方位分析、判断和总结政策体系的设计和运行过程的功能活动[4]。吴锡泓等[5]注重政策评价结果的价值,认为政策评价的目的是通过对政策效果的评价来改善政策成果。因此,通过政策评价可以为下一步的政策设计、制定和完善提供依据。获取合理准确的政策评价结果的关键在于选择科学客观的评价方法,为此学界进行了长期探索。当前国内外学者设计出多种政策评价方法,其中大多数政策评价方法存在精确度不高、主观性较强等缺点。例如:层次分析评价法中的指标过多,数据统计量大,且难以确定权重[6];随着模糊数学学科的成熟发展而流行的模糊综合评价法,其计算过程复杂,对指标权重矢量的判定主观性较强,会影响最终政策评价结果的准确性[7];互联网时代下计算机网络技术的兴起,催生学者利用BP 神经网络构建政策评价模型,但该方法存在样本依赖问题,不容易获取高精确度的评价结果。而PMC 指数模型能够避免其他政策评价方法主观性较强的问题,以较高精确度挖掘出政策文本的优劣势,可结合政策自身特点建立量化评价模型,目前已被学者广泛地运用于生物医药、人工智能、先进制造业等各项具体产业的政策效果评价领域[8]。

政策工具理论。政策工具是指政府为达成政策目标而采取的一系列手段。其搭建起政策目标与政策结果之间的桥梁,能够将目标转化为具体行动,对政府实现特定政策目标具有重要的推动作用[9-11]。20世纪80年代以来,在公共管理学和政策科学迅猛发展的背景下,学者们开始对政策工具进行研讨,并基于多元视角提出了不同的政策工具分类标准。Christopher[12]提出,政府利用信息、权威、财政和组织等4种治理资源来解决问题,并依据所使用的不同治理资源来对政策工具进行分类。加拿大学者Howlett 和Ramesh[13]依据政府权力直接干预程度的高低,将政策工具划分为3类:自愿型、混合型和强制型(H—R框架)。McDonnell 和Elmore[14]从所要达成的目标或结果出发,将政策工具归纳为命令型、激励型、学习型和系统型等4 类(L—R 框架)。彭川宇和刘月[15]基于L—R 框架的分类标准,对数据开放共享政策进行了研究。Rothwell 和Zegveld[16]按照政策工具的作用对象和层次,设计出供给型、需求型和环境型(R—Z 框架)3 类政策工具。该分类方法认可度最高、应用范围最广、使用率极高,能够清晰有效地结构化处理政策体系,现已成为一种经典的理论研究方法,为众多学者所应用。冉连和张曦[17]借鉴治理层次学说中对政策工具的分类,将政府安全政策工具分为战略型、战术型、操作型三大层面。刘秀玲等[18]结合政策工具组合在中国创新活动中的实践,将其分为战略面、供给面、需求面、环境面和评估面等5个方面。

创新价值链理论。通过对产业创新价值链的环节进行划分,可以清晰地分解产业的成长过程,了解产业价值实现的过程,有助于明晰产业政策是如何推动产业阶段性成长的,进而为产业发展设置恰当的政策目标。自波特[19]在《竞争优势》一书中提出价值链概念后,学界便开始深入研究价值链理论,由此衍生出技术价值链、产业价值链等新理论。Hansen 和Birkinshaw[20]基于创新价值链概念,构建起创新价值链框架,将创意转化为产品的过程视为一个完整的活动流。该过程分为创意产生、创意转化和创意推广等3 个阶段。其中,创意产生是前提条件,创意转化是必由之路,创意推广是最终目的。通过以上3 个阶段,完成了从抽象化创意到具体产品的价值实现。Dosi[21]利用创新三阶段阐释了从创新源头到产品商业化的价值链全过程。Chiu等[22]则将创新价值链分为科技研发和产业化两个阶段。龙志军和邬丽萍[23]将知识生产功能与创新价值链相融合,提出创新价值链是由知识吸收、知识转化和知识利用等3个阶段构成的链条。张晓林和吴育华[24]则强调,创新价值链是一个知识流动且连续的全过程,注重分工协作与系统的优化整合,具有价值链运作的高风险性、知识创新的外部性、成果转化的信息不对称性等特征。黄钢等[25]从探讨科技价值链与创新主体两者关系的角度出发,建立了从科技创新源到科技成果产业化的全过程相关模型,聚焦科技创新成果如何实现转化增值。余泳泽和刘大勇[26]将创新价值链分为三阶段:知识创新、科研创新和产品创新。

综上所述,学者们关于政策文本的研究具有一定的理论基础和分析框架,然而尚缺乏对集成电路产业政策文本内容的定量分析以及较为深入系统的研究。考虑到我国集成电路产业发展水平较低,仍处于全球价值链的中低端,本文利用政策工具—创新价值链对集成电路产业政策文本进行分析,同时引入PMC 指数模型对产业政策内容做出量化评价,综合评判产业政策的整体质量。通过对集成电路产业政策文本的深入分析,发掘政策的优势与不足,据此得出研究结论并提出对策建议,为产业政策的优化提供依据。基于此构建的长三角地区集成电路产业政策文本量化评价路径如图1所示。

图1 长三角地区集成电路产业政策量化评价路径

2 集成电路产业政策文本量化分析视角

本文选择政策工具、创新价值链和政策内容等3 个维度来构建集成电路产业政策分析框架。其中,X 维度是政策工具,Y 维度是创新价值链,Z维度是政策内容。

2.1 X维度:政策工具维度

本文借鉴Rothwell[27]的政策工具分类方法,结合集成电路产业特性与政策制定的实际条款,将长三角地区集成电路产业政策划分为供给型、需求型和环境型三类。供给型和需求型政策工具对集成电路产业发展有着直接的推动或拉动作用,环境型政策工具则对集成电路产业发展有着间接的影响。三类政策工具的作用机制如图2所示。

供给型政策工具主要表现为对集成电路产业发展的推动作用,即政府通过提供资金、技术、人才、基础设施等手段直接扩大生产要素供给,为集成电路产业链的各个环节提供初始动力支持[28]。需求型政策工具主要表现为对集成电路产业发展的拉动作用。为了降低市场不确定性,通过采取服务外包、政府采购、贸易管制、支持海外机构设立等方式刺激对集成电路产品的需求,提升集成电路技术水平和市场成熟度,促进应用市场的增长,从而拉动集成电路产业发展。环境型政策工具主要表现为对集成电路产业发展的影响作用,即政府运用战略规划、税收优惠、知识产权保护、金融投资等手段助推集成电路产业发展,营造良好的政策环境。政策工具的具体分类及含义如表1所示。

表1 集成电路产业政策工具的分类及含义

供给型政策工具以技术支持、财政支持、人才培养、信息支持和基础设施配套为代表,致力于为集成电路产业提供必要的资源支持。然而,其局限性在于可能导致企业对政府支持产生过度依赖,进而缺乏自主创新的动力;而且部分企业可能过于依赖财政支持,忽视了市场竞争的重要性。

需求型政策工具包括政府采购、服务外包、海外机构支持和贸易管制等,旨在通过刺激需求和提高产业竞争力来促进发展。然而,其局限性在于政府采购可能导致资源分配不均,而贸易管制可能引发国际贸易争端,影响全球产业合作发展的进程。

环境型政策工具如战略规划、金融投资、税收优惠、知识产权保护、制度规范和工商服务等,为集成电路产业创造了良好的发展环境。然而,其局限性在于金融投资可能不足以支撑产业的快速发展;税收优惠可能过于片面,未能全面覆盖集成电路产业的多个方面,导致支持力度不够大;制度规范需要灵活应对市场变化,以免过度规范而抑制企业活力。

2.2 Y维度:创新价值链维度

不同的政策作用于集成电路产业链的不同环节会产生不同的效果。在研究了集成电路产业的成长过程及发展特征后,借鉴陈金锐[29]关于集成电路产业价值链的划分方法,将集成电路产业价值链划分为3个阶段:基础研究、技术开发和人才培养、产业化与商业化,如图3所示。

图3 集成电路产业创新价值链

基础研究作为集成电路产业发展过程的初始阶段,不仅能为解决“卡脖子”问题提供理论支撑,还能为集成电路产业提供基础软硬件。技术开发和人才培养是集成电路产业发展的核心阶段,其瞄准“卡脖子”技术难题,研发探索芯片设计、制造等关键核心技术,培养具有研发和创新能力的人才,最终突破“卡脖子”技术。产业化与商业化是集成电路产业发展的最终阶段,其通过促进科技成果转化,优化布局应用场景,加强对新技术、新产品的应用,最终基于基础研究和技术开发实现产业融合。

目前,全球集成电路产业已发展到相当成熟的阶段,产业链上的各个环节分工明确。而我国集成电路产业的发展水平较低,处于全球价值链的中低端,与发达国家的技术水平差距巨大。为了提高对集成电路产业的控制力,组建成熟完善的集成电路产业链,必须形成从基础研究到技术开发,再到产业化应用的闭环,突破关键核心技术的难点、卡点,三者循序渐进而又相互影响。

创新价值链贯穿产业的全过程,从基础研究到技术开发,再到产业化与商业化。政策在这一链条上的介入直接影响产业的创新能力和核心竞争力,而创新又是集成电路产业全球竞争中的关键因素。通过关注创新价值链的各个环节,政府能够更全面地了解政策对整个产业链的影响;同时,创新过程中的多个指标,如科研经费、专利数量和商业化成功案例,也为政策效果的量化评估提供了可操作和可度量的基础。这样能够更全面、深入地了解政策对集成电路产业全产业链的影响,以更有针对性地推动产业创新与发展。

2.3 Z维度:政策内容维度

政策内容是为实现政策目标而采取的具体行动措施。对长三角地区发布的集成电路产业政策内容进行量化评价,有助于识别政策效果,发现政策的不足之处,从而有针对性地优化产业政策。本文采用Ruiz 等[30]提出的PMC 指数模型。该模型利用PMC 指数,能够从多个维度分析政策内容的优劣水平。由PMC 指数构建的PMC 曲面图能够以三维曲面的形式直观地展示政策各个维度的优劣势。PMC 指数模型的具体构建过程如下。

第一步,变量分类与参数设置。本文选取长三角地区“三省一市”的集成电路产业政策为研究样本,在学者们关于政策评价研究的基础上,考虑到集成电路产业的发展特点,最终形成包含9个一级变量和33个二级变量的政策评价指标体系,如表2所示。完成指标体系构建后,对二级变量进行参数设置。本文将所有二级变量设置为相同权重,其参数值服从0—1分布。当政策文本含有二级变量的内容时,将二级变量赋值为1;当政策文本不包含二级变量的内容时,则将二级变量赋值为0。最终建立起长三角地区集成电路产业政策的多投入产出表。

表2 政策评价指标体系

第二步,计算PMC 指数。PMC 指数计算步骤如下:

①将多投入产出表中二级变量的值代入式(1),计算出各一级变量的具体值。

式中,i为一级变量,j为二级变量,Xi表示一级变量值,Xij表示二级变量值。

②将式(1)得出的一级变量值代入式(2),加总计算出PMC指数。

③根据表3对政策进行等级划分。

表3 PMC指数等级评价

第三步,绘制PMC 曲面图。PMC 曲面图能够将PMC 指数直观地展示出来,运用可视化的手段全方位呈现政策的长处与短板。在绘制PMC 曲面图前,需要构建PMC 矩阵。考虑到矩阵的对称性和曲面图的展示效果,构建起3 阶PMC 矩阵,为PMC曲面图的绘制打下基础,如式(3)所示。

基于上述政策工具维度、创新价值链维度和政策内容维度,可形成集成电路产业政策三维分析框架,其符合当前政策评价的多元化要求,如图4所示。

图4 集成电路产业政策三维分析框架

2.4 政策文本总结

政策工具的多元选择反映了对长三角地区集成电路产业复杂性的理解。通过供给型、需求型和环境型政策工具的有机结合,政府力图以多层次手段全面推动集成电路产业的发展。创新价值链的三阶段划分展示了对集成电路产业发展的阶段性认知。政府针对基础研究、技术开发和人才培养、产业化与商业化等3 个关键阶段采取不同的政策措施,旨在有序推动产业的创新和商业化进程。通过使用PMC 指数模型对政策内容进行量化评价和多维度评估,政府能够更加客观、准确地了解政策效果,为未来优化产业政策提供科学依据。

3 长三角地区集成电路产业政策文本的选取与编码

3.1 政策文本的选取

本文旨在对长三角地区集成电路产业政策进行量化研究。为保障政策文本的准确性、全面性和权威性,本文首先访问了北大法意中国法律资源数据库平台等专业数据库平台,以“集成电路”为主题词进行了初步搜索,再以长三角地区“三省一市”为关键词进行高级检索。其次,在“三省一市”的政府官网上再次输入“集成电路”关键词进行检索,辅以补充查验。最后,选取与长三角地区“三省一市”集成电路产业直接相关的政策样本,剔除行政许可批复、复函、通知、公示类等文件,遴选确定长三角地区“三省一市”集成电路产业政策研究样本。经过筛选,最终得到23项政策文本,如表4所示。

表4 长三角地区集成电路产业政策名称

3.2 政策文本的编码

依照政策“编号—章节—条款”的统一格式,对所选取的23 项集成电路产业政策文本进行编码。“三省一市”的编码为省市名称的汉语拼音首字母大写,政策编号以数字形式进行排列,如表5所示。根据政策的条款内容归纳总结文本的具体属性,确定条款所属的政策工具、所处的价值链环节等,之后经过统计计算,可以将文本内容转化为具体的数据资料,以供量化分析。

4 长三角地区集成电路产业政策文本的量化分析

以长三角地区23项政策文本为研究样本,运用前述理论与方法进行定性和定量研究,以更深入系统地揭示集成电路产业政策的优势与不足。

4.1 政策工具维度

“三省一市”政策条款中所运用政策工具的具体统计结果如表6所示。

表6 基于政策工具的集成电路产业政策分析结果

统计结果显示,“三省一市”在集成电路产业政策的规划布局上总体兼顾运用了3 类政策工具,但对供给型和环境型政策工具的使用较多,对需求型政策工具的使用相对较少,具体分析如下。

4.1.1 供给型政策工具

供给型政策工具应用多(41.81%),推动了集成电路产业跃升发展。上海、浙江、安徽和江苏的应用比例分别为52.9%、43.1%、40.9% 和35.3%。其中,浙江对“技术支持”的提及频率最高,强调为集成电路产业的技术研发和创新提供坚实的理论基础和核心技术支撑。在“财政支持”方面,“三省一市”的应用力度均很强,这也与集成电路产业发展的现实背景有关。一方面,随着集成电路工艺节点的演进,技术的复杂度不断提高,需要持续加大研发人员和资金投入;另一方面,在电子产品生命周期不断缩短以及经济大环境的影响下,集成电路产业投资风险高,过长的回报周期也削弱了社会资本的投资信心,因此产业发展仍需要政府的大力补贴支持。除此之外,“三省一市”都关注“人才培养”。这是因为人才是产业发展的第一要素,也是未来技术创新可持续发展的动力,各地政府均积极构建支撑集成电路产业高质量发展的创新人才培养体系,营造良好的人才成长环境,为产业的长远发展打下坚实基础。然而,“三省一市”对“信息支持”和“基础设施配套”的重视程度均较低,应用力度远不及前3项工具。

4.1.2 环境型政策工具

环境型政策工具应用多(46.34%),营造了良好的集成电路产业发展环境。江苏的应用比例最高(53.6%),浙江(48.6%)、安徽(47.0%)次之,上海最低(31.9%)。其中,江苏和安徽对“战略规划”的重视程度较高,即站在全省的高度打造优化集成电路产业格局,推进产业可持续发展,而浙江和上海则略显不足。在“税收优惠”方面,上海(4.2%)和安徽(7.6%)的提及频率明显偏低。“三省一市”对“金融投资”的应用比例较为接近,且安徽的应用比例最高(13.6%)。而“知识产权保护”和“工商服务”在“三省一市”政策中只是被简单提及。在“制度规范”方面,浙江(11.1%)和安徽(9.1%)应用比例相对较高,江苏(3.4%)和上海(3.4%)则明显重视不够。

4.1.3 需求型政策工具

需求型政策工具使用少(11.85%),缺乏激励集成电路产业发展的拉动力。“三省一市”对需求型政策工具的使用程度较低,部分子工具甚至处于缺失状态。例如,浙江、上海和安徽对“服务外包”的应用比例为0.0%,因此无法体现出需求型政策工具的有效性。具体而言,“三省一市”均重视“贸易管制”,且上海的使用频率最高(12.6%),各地政府主动适应企业经营需求,以进行更有效的监管和提供更高质量的服务,精准助推集成电路企业发展。在“政府采购”和“海外机构支持”方面,各地政府使用频率明显偏低,可能会导致集成电路产业无法通过稳定的采购需求和国际层面的合作交流来持续激发产业发展的内生动力。

总的来说,长三角地区已搭建起支持集成电路产业发展的基本政策框架,从顶层设计出发,为一系列具体措施的实施提供了依据。然而,其大都偏向于采用具有推动力和影响力的政策工具,致力于扩大集成电路产业的生产要素储备以及营造良好的产业环境;而对具有直接拉动作用的政策工具缺乏足够的关注和应用,可能会导致市场需求低、产品滞销等问题,从而弱化集成电路产业政策整体的指导作用。

4.2 创新价值链维度

通过对长三角地区集成电路产业政策在创新价值链中涉及的环节进行统计,得到如图5所示的应用占比图。政策工具主要涉及基础研究、技术开发和人才培养、产业化与商业化等3 个阶段。从图5中可明显看出创新价值链的总体分布情况,政策工具的应用主要体现在“产业化与商业化”及“技术开发和人才培养”两个阶段,应用比例最低的是“基础研究”阶段。究其原因,当前我国集成电路产业正面临技术和产业化水平难以满足需求的挑战,需要开发具有自主知识产权的核心技术,进而提升集成电路产业的发展水平。

图5 集成电路产业政策在创新价值链不同环节的应用情况

随着“十四五”期间各类扶持集成电路产业发展的政策出台与落地,国家对集成电路产业的支持力度不断加大。与此同时,5G、物联网、人工智能等新兴技术蓬勃发展,集成电路产业迈入新的发展阶段,市场需求不断扩大。因此,“三省一市”均对“产业化与商业化”极为重视,旨在通过一系列政策措施成功开拓市场。除此之外,西方国家对我国实施的技术封锁政策,倒逼我国走自主创新之路。“三省一市”在寻求突破关键核心技术开发难题的同时,大力培养产业人才,共同推进集成电路产业发展。然而,与其他两类创新价值链环节相比,“基础研究”方面的政策应用显得极为薄弱,江苏占比更是极低。各省市应注重全面构建集成电路产业生态链,以基础理论为抓手,为集成电路产业发展和创新奠定坚实的理论基础,努力把握竞争和发展的主动权。因此,在政策设计中,应提高对“基础研究”阶段的重视程度。

4.3 政策内容维度

参照PMC 指数模型构建的过程,计算得出长三角地区23 项集成电路产业政策的PMC 指数值、排名和等级,如表7和表8所示。

表7 长三角地区集成电路产业政策的PMC指数值和排名

表8 长三角地区集成电路产业政策的PMC指数等级和均值

4.3.1 省市层面

从省市层面来看,“三省一市”集成电路产业政策的PMC 指数平均值均高于6.00,政策一致性水平隶属于良好(见表8)。这反映出“三省一市”在集成电路产业政策的制定规划上具备一定的科学合理性,均能够在产业发展需求的指引下,结合自身实际情况出台助力集成电路产业发展的政策,为产业发展提供全局性的指导。但“三省一市”23 项产业政策均未达到优秀等级,说明产业政策仍存在不同程度的缺陷。在未来的政策规划中,应针对薄弱环节进行丰富和完善,探索更多的政策功能,并从更多元的政策视角出发,为集成电路产业发展提供更加有益的指导。

4.3.2 政策文本层面

从政策文本来看,有14项政策的隶属等级为良好。为了清晰地对比和剖析产业政策的评价得分以及优劣势,本文绘制了PMC 指数最高(Z1)和最低(A3)的两项政策文本的曲面图,如图6 和图7所示。

图6 Z1的PMC曲面图

图7 A3的PMC曲面图

《浙江省人民政府办公厅关于印发新时期促进浙江省集成电路产业和软件产业高质量发展若干政策的通知》(Z1)各项变量的评分均高于或等于平均水平,政策内容翔实完备,对浙江省集成电路产业提出了切实可行的发展规划以及支持政策,是一项具备科学性和合理性的产业政策,因此PMC 指数最高。《合肥市人民政府办公厅关于印发合肥市促进集成电路产业发展政策的通知》(A3)的PMC 曲面图位于坐标轴的较低水平,其多个变量均低于平均水平,在政策功能方面的差异高达0.37,反映出政策功能不够完备、系统,未能普遍涉及技术创新、产学研推动、规范引导等多个方面。除此之外,剩余政策在部分变量上的评分表现同样存在不足,仍有较大优化空间。例如,Z3 在政策性质、政策时效和政策功能等方面评分较低,说明在政策制定过程中没有重视长期、中期以及短期目标的结合,可能影响政策的前瞻性和有效性;J7和S3在政策受体上不够丰富广泛,忽视了政策与其受众对象的均衡搭配,可能影响政策的多元性和包容性。

4.3.3 政策变量层面

根据长三角地区各个政策变量的均值,绘制出如图8所示的雷达图。

图8 长三角地区政策变量均值的雷达图

从政策变量来看,政策评价(1.00)、政策受体(0.84)、激励措施(0.82)、政策性质(0.77)等4 个变量的得分相对较高。由此反映出长三角地区集成电路产业政策内容具有一定的科学合理性,符合现阶段各省市的发展状况和目标规划。政策受体也较为广泛,涵盖了企业、高校、直属单位或机构;同时能够运用多种手段有效激励集成电路产业发展,说明了长三角地区集成电路产业政策功能齐全。政策级别(0.33)的得分较低,表明集成电路产业政策制定过程中参与主体单一,通常由省市级政府或者地方级政府单独发布,各级政策之间缺少协同合作,可能存在无法切实反映多数群体利益诉求的问题。政策时效(0.49)的评价得分同样不高,说明政策的制定忽视了不同期限目标的结合,不利于保持政策整体执行的连贯性和有效性[31]。

5 结论与对策

5.1 研究结论

本文运用政策评价理论、政策工具理论和创新价值链理论,构建起“政策工具—创新价值链—政策内容”三维分析框架,并应用PMC 指数模型进行量化分析,发现长三角地区集成电路产业政策涵盖诸多方面,但在政策制定方面仍存在政策工具应用结构性失调、基础研究环节缺乏支持、政策内容有待丰富完善等问题。

5.1.1 政策工具应用结构性失调

从三大类型政策工具的使用情况来看,供给型(41.81%)和环境型(46.34%)两类政策工具在“三省一市”政策工具结构中占据主导地位,而对需求型政策工具(11.85%)的使用相对不足,可见政策工具应用存在结构性失调问题。长三角各省市都偏向于采用具有推动力和影响力的政策工具来促进集成电路产业的发展,对具有拉动作用的需求型政策工具的使用严重不足。此外,供给型政策工具以“财政支持”“人才培养”“技术支持”为主,相较而言,“信息支持”“基础设施配套”方面的政策则较为缺乏;环境型政策工具以“战略规划”“金融投资”和“税收优惠”为主,而“知识产权保护”和“工商服务”两方面的政策较少;需求型政策工具中“贸易管制”最受重视,而“服务外包”“政策采购”等子工具甚至处于缺失状态。由此可见,3 类政策工具在使用上存在不均衡问题,可能会导致政策整体指导作用的弱化,因此应当综合应用各类型的政策工具。

5.1.2 基础研究环节缺乏支持

从创新价值链三环节来看,政策工具涵盖了基础研究、技术开发和人才培养、产业化与商业化等3 个环节,但主要分布在“产业化与商业化”及“技术开发和人才培养”两个环节,而在“基础研究”环节的应用比例最低。随着各类新兴技术的发展,国家对集成电路产业的支持力度不断加大,促使集成电路产业的市场需求扩大。因此,长三角各省市旨在通过“产业化与商业化”实现市场的开拓。与此同时,由于美、日、欧等发达国家和地区在集成电路产业链上游具有强大的技术实力,其在创新价值链上均处于主导地位,拥有着绝对的话语权。因此,我国需要运用“技术开发和人才培养”方面的相关政策内容,以突破西方国家对我国的技术封锁,实现产业链向高端环节的跃升。目前,尽管我国集成电路产业市场规模快速扩大,但其在设备层面的自给率仍很低,集成电路产业仍处于全球价值链的中低端。因此,需要在政策设计中更加重视“基础研究”阶段,以便攻克关键核心技术难题,为畅通国内大循环提供有力支撑。

5.1.3 政策内容有待丰富完善

从省市层面来看,“三省一市”的政策一致性水平隶属于良好,但尚未有一项产业政策能够达到优秀等级,说明政策仍存在缺陷,未来应当有针对性地完善政策内容的薄弱环节,从更多元的政策视角出发,探索出更多的政策功能。从政策文本层面来看,有14 项政策的隶属等级为良好,其余9项为一般。其中:政策文本Z1的PMC 指数最高,政策内容较为翔实完备;A3 多个变量的评分低于平均水平,在政策功能等方面存在不足;Z3在政策时效等方面评分较低,说明在政策制定过程中没有重视长中短目标的结合;除此之外,剩余政策也存在较大优化空间。从政策变量层面来看,政策评价、政策受体、激励措施和政策性质等4 个变量的得分较高,反映出政策的制定符合现阶段各省市的发展状况,不仅政策受体涵盖了诸多方面,而且政策功能也较为齐全,但存在着政策制定过程中参与主体单一、忽视不同期限目标的结合等问题,因此需要丰富完善政策内容。

5.2 对策和建议

5.2.1 优化政策工具应用组合

优化政策工具应用组合,提高政策的适宜性和可行性。针对长三角地区集成电路产业政策中政策工具应用结构性失调的问题,合理优化3类政策工具的使用组合,提高短板政策工具的使用比例,以期最大化发挥政策的效力。所谓优化政策工具应用组合,并非强调要均衡使用政策工具,而是要求针对具体问题和本地区的实际情况,选择适宜的政策工具加以组合,以提高政策的精准性和互补性。供给型政策工具是产业得以发展的基础和保障,应抓住发展机遇,加大“信息支持”“基础设施配套”等方面的投入,保障集成电路产业的平稳发展;环境型政策工具为产业发展营造了良好的环境,未来应提供更加全面细致的“工商服务”,加大“知识产权保护”力度,以此降低集成电路企业进行基础研究和技术开发的成本与风险,激发企业创新活力;需求型政策工具通过刺激需求拉动产业发展,而拉动消费是实现我国集成电路产业发展的必然选择,未来应完善“政府采购”制度,增加“政府采购”和“服务外包”效能,加强与国际层面的合作交流。针对各地具体情况精准使用工具组合,增强3 类政策工具间的协调性,增加政策效益的深度和广度。

5.2.2 兼顾创新价值链各环节

兼顾创新价值链各环节,增强政策的价值性和工具性。从集成电路产业发展状况来看,目前我国尚处在全球价值链的中下游,并且面临关键核心技术受制于人的“卡脖子”问题。究其原因,主要在于我国基础研究和技术开发起步晚,专业人才缺口较大,自主创新能力薄弱,技术突破阻碍大,大多数企业严重依赖进口[32-33]。实现集成电路产业的自主可控是一项长期的系统工程,不仅要重视应用研究,还应在基础研究领域进行更多的探索,取得更多的突破。然而,目前长三角地区出台的相关政策的重心主要集中在技术开发和产品推广上,缺乏对基础研究的重点关注,这不利于集成电路产业的长期发展。因此,在国家的利好政策下,未来必须将政策目标的重心转移到急需政策和资金支持的基础研究上。实施产业强基工程,加强“卡脖子”技术的基础研究和开发,逐步完成从低端向高端价值链环节的跃升,打破发达国家的技术垄断,为我国集成电路产业的真正崛起夯实基础。以基础研究为基石,辅以产业链其他环节作用的发挥,共同促进政策整体效力的实现,促使政策价值性与工具性的有机统一。

5.2.3 丰富完善政策内容

丰富完善政策内容,保障政策的精准性和有效性。在国家的大力支持下,我国集成电路产业已经进入成长期,市场规模持续扩大。未来长三角各省市应在梳理和分析已有政策的基础上,进一步加强顶层设计,完善政策制度体系;厘清政策目标、政策工具和政策内容的匹配关系,加强部门间的协同合作,推动各主体间的政策互动与融合发展;兼顾政策视角的统筹,平衡好科学合理规划与具体落地实施[34];重视政策与受众的合理搭配,确保政策的包容性与多元化,以此提高“政策受体”“政策级别”等变量的评分;完善“政策时效”方面的内容,注重长期、中期和短期政策目标的结合,提高政策执行的连贯性,促进相关政策的落地和实施。总之,长三角各省市需要针对薄弱环节丰富完善产业政策内容,保障政策的科学性、合理性和有效性,为后续科学制定产业政策、引领产业稳定发展提供参考借鉴,进而有力推动“中国芯”的发展。

6 结语

本文从政策工具、创新价值链和政策内容等3 个维度出发,对长三角地区集成电路产业政策进行了多维分析评价,梳理了产业政策存在的不足,为今后集成电路产业政策的制定提供借鉴。未来可尝试对三者进行交叉分析,或从政策协同角度进一步分析,拓展对产业政策的评价研究,以期为集成电路产业政策体系的优化完善提供更全面的参考。

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