莫经梅　邓杰豪　张社梅

摘要：发展壮大村级集体经济是引领广大农村农民实现共同富裕的有效途径，更是促进城乡融合发展的必由之路。文章着眼于如何进一步发展壮大农村集体经济这一现实需求，在深入剖析当前推动农村经济发展面临的困难和问题基础上，从创新资源整合利用机制、创新融合发展机制、创新公司化运营机制、创新社会连带机制和创新利益分配激励机制五个方面，提出促进农村集体经济创新发展的实现路径。

关键词：农村集体经济；创新发展；共同富裕；现实困境；推进路径

发展壮大农村集体经济、夯实城乡融合发展基石，对于支撑新时代实施乡村振兴战略、引领广大农民实现共同富裕具有重要的战略意义。“十四五”规划和2035年远景目标纲要以及多个中央一号文件都明确指出要探索发展壮大农村集体经济的新路径。自2016年出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》以来，农村集體经济取得了实质性的发展。如何在巩固上一轮改革成果的基础上，进一步发展壮大农村集体经济，提高村级集体经济服务群众的能力，引领形成农业强、农村美、农民富的美丽乡村，是当前乡村发展面临的一项新课题。

一、农村集体经济创新发展的客观需求

（一）推进农业产业转型升级要求创新发展农村集体经济

推动农业产业结构、功能、手段和组织转型升级，是破解农村劳动力老龄化难题、突破资源环境约束、有效应对市场需求变化、保障粮食安全的重要战略选择。但现有土地的细碎化和农业产业经营方式仍然是制约农业产业转型升级的现实因素，尤其在中西部丘陵和山地区域的农村更为凸显。当前，在全面实施乡村振兴战略的大背景下，巩固和完善农村基本经营机制，着力推进集体产权制度改革和农业“再集体化”的举措，拓宽了中西部地区推进农业产业发展的思路。面对丘陵和山区农村的客观条件、优化农业产业结构和实现农产品优质优价的现实目标，要求创新农村集体经济的发展方式，集中农村有限劳动力开展规模化、集约化、现代化的生产经营。

（二）完善农村治理新结构要求创新发展农村集体经济

自家庭联产承包责任制改革实施以来，极大地释放了农村经济发展活力。但在城乡快速发展的进程中，城乡要素的双向流动不平衡使得农村的“统”“分”结构层次失衡，村集体“统”的层面功能逐步弱化甚至缺失，难以有效承担乡村自主治理任务。当前，乡村治理主要靠三驾马车，一是村党支部，这是政治核心；二是村民委员会，这是村民自治组织；三是农村集体经济组织，这是经济组织。农村集体经济组织作为村庄公益性兼营利性的组织，既是村民财富收入和公共福利的贡献者，又是村庄部分基础建设的承担者。同时，新的《共产党农村工作条例》要求村级工作一肩挑，村集体经济组织负责人也由村支书担任，这有利于拉通乡村政治、经济和治理的协调和统筹管理。因此，要利用集体经济收入，推进村民自治的广度和深度，提高乡村治理能力，完善农村治理新结构。

（三）开创农民共同富裕新格局要求创新发展农村集体经济

解决农村农民问题不仅是解决发展不平衡和不充分问题的主要内容，更是促进农村农民共同富裕的关键所在。但农民自主化程度低、主动抱团发展意识薄弱，对外联结渠道不畅是当前农村农民发展面临的现实困境。农村集体经济组织是连接农民、政府、工商资本的关键纽带和重要平台。对内，能够联结村集体经济组织所有成员，整合农村现有资源、资产和资本，快速完成原始积累；对外，不仅能作为政府投入项目的承接主体和补助补贴的受偿主体，也能作为村民代表对接工商资本，打通城乡资源要素流通渠道。因此，发展农村经济，开创农村农民共同富裕新格局，迫切需要推行农村集体经济创新发展。

二、当前推进农村集体经济发展面临的现实困境

（一）清产核资已基本完成，如何盘活账面资产方向仍然不明确

农村集体资产清产核资是保障农民财产权益的客观要求。截至2021年，全国集体账面资产共计7.7万亿元（不包括土地等资源性资产），新型农村集体经济的发展仍存在土地撂荒、宅基地闲置、内外联结的纽带作用弱等现实问题。集体经济组织仍偏重集体资产保管员的角色，认为其主要职责只是维持集体资产保值增值和不流失，而对于村集体经济组织如何发挥平台枢纽作用有效联结内外发展主体、如何提升对集体资源的利用效率、如何释放乡土文化的赋能作用的重视仍有欠缺。这些问题的解决对于集体经济的资产盘活效率提升和长远发展具有重要意义，亟须制度和政策的积极引导。

（二）集体经济发展初见成效，多元融合发展机制仍需深化

伴随着2016年农村集体产权改革的推进，中国农村集体经济发展整体水平呈现波动上升和稳定增长的趋势，集体经济组织成员拥有了更多的幸福感、获得感。然而，随着改革“后半篇”工作的推进，村集体经济与国有经济、合作经济、工商资本等其他经济成分的融合发展障碍也逐步凸显。外来资本强势涌入农村，“绑架”集体经济组织，架空村两委的话语权，使得集体资产不断流失；集体经济与国有资本、合作经济的融合也存在股权划分、合作模式不明确等问题，缺少深层合作机制。

受地理位置、资源禀赋等多重因素的影响，集体经济的发展呈现区域不平衡的态势，面临的问题也呈现差异化特征。从东中西部的区域发展情况来看，东南沿海地区的农村集体经济收入普遍高于西北及东北内陆地区，来自农业农村部在全国农村集体经济组织固定观察点数据显示，东部地区农村集体经济收入为283.65万元，中部地区为69.47万元，西部地区为62.90万元，东北地区为47.55万元。从特定行政区域来看，那些临近中心城区的村庄受到城市经济辐射，集体经济收入水平普遍较好，但一些村庄由于缺少社会组织的协调“润滑”，集体与个人利益矛盾突出，“不患寡而患不均”的现象不在少数，一定程度阻碍集体经济进一步发展壮大；而远郊村由于地理位置、耕地细碎化等制约，招商引资条件差，集体经济发展相对滞后。区域产业统筹协调及抱团发展机制的缺失，使得强村越强、弱村愈弱的问题更加突出，亟须从整体制度构架层面破局。

（三）集体经济组织体系基本建成，经营机制仍在探索中

我国农村集体经济组织制度建设已取得明显进步，截至2021年，全国已建立乡、村、组三级集体经济组织近90万个。但是，从整体上来说，我国新型农村集体经营运行机制仍处于探索阶段，尤其是在中、西部农村地区，其集体经济组织的“空壳化”现象更为突出。从实践层面看，村两委与集体经济组织人员普遍存在“交叉任职”的现象，未能实现有效的“政经分离”，从而使得集体经济组织承担了过多的社会保障性任务，也导致了其内部监督机构形同虚设。当前集体经济组织大多采取自主运营的方式，缺少专业的市场化管理人才，在市场化、规范化运营方面仍存在不足。集体资产的经营主体是集体经济组织，但“交叉任职”现象的存在不仅引发了大量机会主义行为，更严重制约集体资产处置的效率与风险控制。此外，集体资产的运营管理过程中由于所有权的虚置及客观原因导致的资产损失在法律层面也未明确规定不同主体应承担的责任，这就使得集体经济的管理人员在工作时会产生较大顾虑，不愿进行有风险的集体投资，也容易激化集体经济组织管理者与村民之间的利益矛盾。这些问题直接关系到集体经济的发展效能，亟须探索建立良好的集体经济经营机制。

（四）内外联动格局初步形成，但内生发展动力仍然不足

集体经济组织通过与政府、市场、社会组织等外部主体建立合作网络为集体经济赋权增能，涌现出党建引领、“集体经济组织+”等多种合作模式，基本形成了集体经济组织与不同主体间的联动机制。当前，集体产权制度改革的关键仍在于实现资产清晰、架构建立和成员界定等基础性环节，而对民主管理和内部监督等制度性建设的关注度欠缺，村民对集体经济组织的参与动力不足。推动新型农村集体经济发展需要凝聚起村民的向心力和激发全面发展的内生动力，而城市化进程的加快及乡土文化的日益衰微却极大地抑制了村民的组织化进程，导致沟通效率低、信息壁垒高、行动力缺乏等问题。新时代的乡村振兴战略要求关注和重视农民的主体力量，但在实践过程中，村民的产业赋能机制缺乏统筹，容易导致集体产业层次较低、产业链资源配套不足等问题。当前，集体经济的运作，在很大程度上依赖于政府的项目资助或资金转移，而发展壮大集体经济需要从要素、资源、机制入手增强集体经济发展的内生动能，其中最重要的便是要改变原先村民对集体经济漠不关心的态度，激发其参与集体经济发展的积极性、主动性和创造性。

（五）利益分配机制初步形成，长效激励机制还需完善

农村集体经济组织的收益分配是实现集体成员收益权的关键环节。不同于其他经济，集体经济具有天然的“再分配”功能，在利益分配的过程中需要兼顾村庄治理服务需要和村庄成员福利保障诉求。然而，除普遍存在的集体经济组织成员资格认定问题外，集体产权改革的过程中也涌现出大量新的矛盾。比如在进行村庄合并时，其中涉及的村干部调整，新村与老村利益调整，公益性资产与经营性资产的分配问题以及物质福利与精神福利的供给问题等。此外，农村集体经济组织管理人员的基本薪酬部分过于平均化，而不同村集体经济组织的规模、事务量存在较大差异，劳动报酬无法体现“按劳分配”的原则，极易挫伤其工作积极性，部分管理人员还存在在外兼职的现象，严重影响集体经济的发展。坚持弹性化的、动态发展的收益分配方式，构建发展集体经济的长效激励机制，实现集体经济与乡村治理的良性互动，都是集体经济发展过程中需要着力突破的重点和难点。

三、推進农村集体经济创新的实现路径

（一）创新集体经济资源盘活机制，促进乡村资源的合理运用

第一，充分运用村集体经济组织平台整合内外资源。农村集体经济组织是农村生产关系的全部集合，要充分利用其连接村民、政府、工商资本的关键纽带和重要平台优势，积累并整合资源。一是继续巩固农村集体产权制度改革，明确农村集体“三资”，进一步让一些原来被藏匿和隐瞒的资产重新回到了集体经济组织手中。二是对村域内部，以提供村庄基础建设、村庄治理等公共服务的形式联结村集体经济组织所有成员，集中村庄有限的劳动力形成发展共同体。三是对村域外部，依托村委会，有效引入和对接各类市场主体，让村集体经济组织成为内外资源的协调者和整合者，打通村庄资源与市场对接渠道。

第二，持续转变村集体资源的利用方式。持续转变乡村的资源利用方式是发展壮大农村集体经济的一条有效途径。一方面要提高现有乡村资源要素的利用效率。在严格坚守耕地红线的前提下，把提高资源要素的质量，促进要素的自由流动，实现要素的合理配置作为重点，对土地经营权进行稳固，从而进一步提高农业用地供给的质量和效率。另一方面要盘活农村闲置资源资产。针对部分空心化严重的村庄，要进行荒地、闲置宅基地等资源资产的归集。以构建乡村建设发展新格局为导向，通过落实农村资产流转、完善宅基地收回和退出“双有偿”等机制，激励农村居民能够通过村集体经济组织合理处置荒地和存量宅基地。

第三，合理开发和运用乡村生态文化资源。农村自然资源归集体所有的产权性质，明确了农村生态文化资源价值的有效载体。首先，对于区位优势较弱的乡村，通过资源整合和培育的方式进行贫乏资源的开发运用，重点集中在实现乡村生态资源的有序开发和运用。其次，通过客观评价资源价值、可开发运用的条件，逐步推进村集体资源进行市场化交易，有序实现资源供需匹配，实现村集体资源资产的合理开发与运用。最后，要注重挖掘乡村文化资源及产业化的发展。农村地区尤其是西部三洲地区的农村，具有丰富而优质的特色历史文化资源，通过古籍及民间收集的方式挖掘古建筑图案、历史传说、乡村传统工艺、乡村传统习俗和节庆活动渊源，重塑乡村文化价值，并将其进行交叉融合，形成产业链，既能夯实文化基石凝聚村民，又能作为联结村域内外主体的重要形式。

（二）创新集体经济融合发展机制，探索因地制宜的互利共赢模式

第一，构建乡村混合经济体。乡村的发展要跳出村域限制，要将集体经济组织作为核心，并与国有企业、工商资本、 NGO社会组织、新型农业经营主体等各种经济组织进行交叉融合，借势借力，形成一个多维度、多层次的乡村混合经济体。一是在资源优势和产业优势明显的地区，鼓励村集体与农民合作社，家庭农场，农业企业等新型经营主体进行整合，实现优势互补，从而提高其对乡村产业的整体服务能力。二是在乡村产业发展规划片区，鼓励村村联营，成立一个农业产业化联合体，形成“产业共建、价值共创、利益共享、风险共担”的村集体经济抱团、联动、融合发展新格局。三是对于地势偏远的农村地区，借助企业对口帮扶和东西协作的发展策略，探索企业+村集体+农民的合作共建发展模式，同时，在保证集体经济薄弱村的绝对控股权的前提下，允许薄弱村集体经济组织和结对的龙头企业进行股权合作，组建新型的市场经营主体。

第二，创新多元经营形式的融合。一是以乡镇一级集体经济组织为引领，引导各村集体经济组织等额出资入股，聚焦人才、资源、政策优势，在农产品的深加工与销售、涉农工程等方面，发展和壮大主导产业。二是针对资源和资金匮乏，尤其是产业不能覆盖，项目不能落地的村庄，采取“项目+弱村”等方式飞地投资发展村集体经济。三是突破单一农业产业发展限制，通过合作经营，形成一个农业全产业链融合产品，更好地服务于小农户与消费市场的衔接。与此同时，结合优势产业和乡土文化资源优化乡村产业功能布局，实现特色产业、文化产业、农创服务等多业态多元经营形式的融合发展。

（三）创新集体经济公司化运营机制，促进乡村价值的高效转化

第一，进一步明确村集体经济组织市场主体的地位。农村集体经济组织特别法人身份决定了其兼具公共职能与经济功能，因此，在制度的设计上，应当明确农村集体经济组织是一个组织经营、自负盈亏的商品生产者和经营者，并赋予其所应享有的占有、使用、收益等其他权利。一方面需要明确规定，凡设立农村集体经济组织的村镇，无论是政府，还是村“两委”都应充分尊重农村集体经济的自主性，并严格依法履行自身的职能。另一方面，应当进一步完善农村集体经济组织规章制度，确保组织内部各机构规范运行，在法律层面或者相关条例中明确规定对于成员资格、加入条件、退出程序及权利义务等的规定，确保农村集体经济组织成员够规范、有序地参与到农村集体经济相关事务之中。

第二，完善村集体资产资源的管控机制。一是在明晰产权的基础上，进一步改革落实村村集体“资产、资源、资金”的管理运用方式。推动集体资产由少数人的集中管控，向村集体成员的共同管理和监督转变。借鉴现代企业管理制度，完善内部监督管理机制，在原有“三会”的基础上，设立外部监事会，确保管理程序的公平、公正与公开，减少集体资产分配过程中村民和村干部之间的信息不对称。二是充分利用依托互联网现代新型技术平台建立的“三资”管理系统等资源库，创造一种方便有效的方式，使村民们能够更好地参与到集体资产的管理中。三是组建集体资产监管委员会，强化对经营项目的选择、合作主体的选择和产业的发展的引导，对集体经济组织投资的工业项目进行风险评价，做好持有股权的价值评定。动态监控农村集体经济的资产和负债状况，重视农村债务风险的防范和化解。要对各类返乡入乡创业的市场主体展开审核，防止本地巨头和外来资本利用发展农村集体经济的名义，将集体资产据为己有，重点防范集体土地流转的风险。

第三，探索村集体经济职业经理人经营机制。一是鼓励农村集体经济组织通过引入职业经理人并规范其运行机制，完善村集体经济组织经济运营结构。二是坚持村集体经济组织理事长与职业經理人由不同人来担任，村党组织书记担任集体经济组织法人，副书记担任副理事长（副董事长），从外部聘请有市场经营和管理能力的人或者从村组织成员内部培育有发展潜力的人担任职业经理人，包括返乡农民工、入乡创客、本村乡贤、流转土地的业主、本地企业家、返乡大中专学生等。三是从制度设计上避免村集体经济组织“内部人控制”问题，明确规定职业经理的权责，通过保底分红、股权激励等办法，充分发挥职业经理人的作用。

（四）创新集体经济社会连带机制，激发乡村可持续发展的内生动力

第一，开展社区营造促进社区善治和共治。一方面要正确认识在乡村开展社区营造的重要性。社区营造能够激发农民的主体性和社区的自主性，通过集合各种社会力量与资源，引导乡村社区中人的动员和行动，完成乡村社区的自组织、自治理和自发展。另一方面要发挥好乡村社区组织的作用。村集体经济组织以项目方式引入外部社会组织或培育本社会组织，以村庄传统节日或活动为契机开展社区营造，不断培育和提升村民自我发展的意识和自信，引导村民以主人翁意识参与到乡村建设发展和治理中。

第二，孵化特色项目培育村民内生发展能力。一是通过村集体经济组织引入乡村创业孵化器，开展专门针对乡村创业的孵化服务，辅导村民梳理创业计划，着眼于利用本村优势条件，针对未释放的市场需求，辅导村民制定产品发展规划和定价方案。二是村集体经济组织利用平台优势，为创业项目链接技术、市场、资金等各种资源，力求补充村民创业所需要的配套产业链资源，既能精心培育村民内生发展能力，鼓励村民勤劳创新致富，又能丰富乡村的业态。

第三，发挥城市人群的带动形成叠加效应。城乡要素的双向流动开放了村民的视野，也激发了城市居民到乡村发展的热情。一方面要通过强化政策外部激励、乡土文化内部拉动等，积极引入有情怀、有抱负的新农人、新乡贤等，支持他们在乡村品质生产、城市品质消费以及城乡社区互动上创新服务方式和手段，形成乡村更大的叠加资源和效应。另一方面，支持村集体经济组织带动村民以出资、出工的形式参与实施村级基础设施建设、村庄生态环境工程，同时支持村集体经济组织整合村域劳动力资源，针对其开展相关技能培训和素质提升，建立村域综合性服务平台，对接城市社区品质消费需求。

（五）创新集体经济利益分配机制，实现美丽乡村的共同富裕目标

第一，建立长效激励和考评机制。一方面突出农村基层党组织在推动集体经济发展中的核心地位，把带领发展集体经济纳入基层党建和“三农”工作年度目标考核。建立集体经济组织成员目标承诺机制，落实“固定报酬＋绩效报酬”制度，允许按照当年村集体经济经营性纯收入新增部分的一定比例提取奖励基金，每半年开展专项督查并通报排名，对负责人和相关人员实行差异化奖励，激发村“两委”、职业经理人和村民发展集体经济的积极性和创造性。

第二，创设兼顾效率与公平的利益分配机制。一是对于合村并社遗留资产及债务问题、专合社与村集体经济组织联合社转化问题、新老村民对集体经济收入的分配问题，通过创设基本股、交叉股、调节股等，实现村域层面收入分配的有效调节，扫清村集体经济发展过程中的障碍。二是对于帮扶项目产生的村集体经济收入鼓励用于乡村基础设施、乡村公益性岗位、项目运营维护等，杜绝简单发钱发物。三是以村为单位，村集体经济组织成员为对象，开展正式或非正式的年会活动，并设立本村创业奖、精神文明奖以及本村贡献奖等形式来提升村民幸福感和获得感。

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＊本文为四川天府新区乡村振兴研究“揭榜挂帅”项目“天府新区农村集体经济组织发展研究及示范村建设”研究成果（项目负责人：张社梅）。

（作者单位：四川农业大学管理学院。张社梅为通信作者）