陈 莉，崔淑雯

(长春工业大学 马克思主义学院，长春 130012)

随着人口老龄化程度的加深，人口年龄结构不断变化，带来了养老及医疗卫生等诸多问题[1]。目前，我国失智、失能老人的总量不断增长，其数量规模已经位列世界第一。在这种情形下，失智、失能老人的照护既是亟待解决的民生问题，也是影响我国政治稳定的发展问题。民生连民心，民心系国运，处理好失智、失能老人的公共照护问题，关乎人民身体健康，关乎老人幸福生活，更关系到国家的健康发展。

一、相关概念界定

(一)失智、失能老人公共照护的相关概念

失智老人，通常来说就是指患有失智症的老人。医学上对失智症的解释是：“正常人因脑部受到创伤或因某种疾病造成自身认知能力发生渐进性退化的病症”[2]。目前，我国失智老人中大多是患有退化型失智症的老人，也就是通常所说的阿尔兹海默症老人，又称痴呆症老人。阿尔兹海默症老人主要表现为注意力无法集中、记忆力持续衰退、自身感知能力逐渐弱化甚至丧失、言语和大脑思考能力出现一定程度的退化等。

失能老人，通俗地讲就是已经不具备自理能力，日常生活要依赖他人照护的老年人。失能主要表现为老年人自理的功能受损、自由活动受到限制以及参与社会交往的功能丧失等。可以简单地概括为身体结构、生理功能、社会参与活动三个方面的问题。此外，还有一部分老人既丧失了智力，又丧失了自理能力，这部分老人被称为失智失能老人。

所谓公共照护，就是利用公共资源进行照顾和护理。公共照护服务一般是由政府相关部门、企事业单位和相关公共养老机构按照法律规定履行法定职责，并且根据公民需求为其提供帮助或者照护服务。目前，我国老年人失智或失能的现象普遍存在，面对这种情况，国家相关部门和地方政府应该采取积极措施来应对老年人失智、失能问题，提高老人晚年生活质量，切实解决这一公共健康问题。

(二)民生与失智、失能老人公共照护之间的关系

民生问题是社会经济稳定发展的基础问题。国家治理得好不好，关键看人民生活得好不好。正所谓：“民生之要是老有所养”。随着我国人口老龄化程度不断加深，民生养老逐步成为民生领域关注的重点问题[3]。习总书记在十九大报告中指出：“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”[4]虽然我国的公共养老事业近年来不断取得新进展，养老保障制度不断完善。但是，在我国养老行业公共照护服务不断取得进步的同时，依旧存在一些问题。比较典型的就是农村地区仍存在失智、失能老人公共照护服务不到位、服务水平不高等问题。只有解决好农村失智、失能老人的公共照护服务问题，提高农村公共照护服务水平，民生养老领域的问题才能真正得到解决，农村老人的美好幸福生活愿景才能真正实现。

2022年2月，国务院出台的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》指出：“各级政府持续推进公办养老机构建设，加强特困人员养老保障，对经济困难的高龄、失能(含失智，下同)老年人给予补贴，初步建立农村留守老年人关爱服务体系。”[5]由此来看，农村地区失智、失能老人的公共照护问题得到了重视，“十四五”时期将成为老年人公共照护服务尤其是农村失智、失能老人公共照护服务发展的关键战略机遇期。在这一时期，必须不断提高农村公共照护服务水平，提升农村失智、失能老人的晚年生活质量，提高公共照护服务对象的幸福度和获得感，从整体上改善和提高农村老人生活水平。

二、民生视角下沂蒙农村失智、失能老人公共照护服务现状

(一)沂蒙农村失智、失能老人公共照护取得的成就

从地理版图来看，沂蒙地区主要是指以沂蒙山区为核心、以临沂市为主体的包括周围部分山麓地带的地区。从第七次全国人口普查的数据来看，临沂市农村人口约504万，接近常住总人口的一半。临沂市政府2020年公布的数据显示，临沂全市村居数4047个，农村人均可支配收入15918元，与全省农村人均可支配收入18753元相比，临沂地区农村居民生活水平在全省仍比较低[6]。临沂市人民政府的统计数据显示，截至2020年，全市60岁以上老年人口为216.3万人，占常住人口的19.63%[7]。其中，农村地区由于青壮年人口不断流出，农村地区老龄化情况尤为严重。

针对沂蒙地区农村人口老龄化严重以及农村失智、失能老人不断增加的现实问题，临沂市政府不断采取相关的政策措施并运用公共资源为农村失智、失能老人提供公共照护服务。实际村落走访发现，沂蒙农村地区基层政府在对农村失智、失能老人提供“兜底”保障补贴方面做得还是比较好的。村委会在进行低保老人评选时会优先将村内失智、失能老人纳入低保老人的名列，并且根据老人的不同年龄设置了不同金额的养老兜底补贴，补贴金额80—300元不等。而且农村失智、失能老人可以根据失智或失能程度申请残障人士补贴。此外，针对无子女且符合特困人群的失智或失能老人，基层政府主要采取集中供养的方式，由乡镇政府将符合条件的老人统一接到乡镇特困人员供养机构进行照顾和护理。除政策补贴外，一些村镇还开设了老年人暖心食堂和老年人临时照护点，为70岁以上的老年人提供一顿免费午餐，为一些半失智、半失能老人和健康老人提供临时照看服务。这在很大程度上缓解了部分失智、失能老人家属照护的压力，也使得农村地区失智、失能老人公共照护服务得到一些改善。乡镇政府还组织农村基层干部对农村失智、失能老人家庭进行关爱寻访活动，对这些老人开展生活起居照料、精神文化慰藉、安全防护和权益维护等服务，帮助失智、失能老年人及时防范和化解意外风险。

从总体上来看，沂蒙地区各级政府不断开启重视农村失智、失能老人公共照护服务，且服务水平也在不断提升。但是，在沂蒙农村地区失智、失能老人公共照护服务水平不断提升的同时，依然存在很多难以克服的困难，需要县域和乡镇政府继续进行优化处理。

(二)沂蒙农村失智、失能老人公共照护服务存在的问题

就沂蒙地区失智、失能老人公共照护服务目前的状况来看，农村失智、失能老人公共照护服务水平尤其是政策性照护服务水平不断提升，兜底政策补贴不断提高。但经过实地走访、深入分析该地区农村发展的现实状况和农村老人的实际情况后，发现该地区农村对于失智、失能老人的公共照护服务依然存在不足。

1.农村老人失智、失能等级难以精准界定

随着国家越来越重视失智、失能老人的养老问题，政府兜底性公共照护补贴力度不断加大，“低保补贴”“五保户养老”“特殊津贴”等政策不断完善和健全[7]。针对农村地区有生活自理能力、丧失部分生活自理能力和全部丧失生活自理能力以及不同程度丧失智力的老年人，临沂市政府养老部门发放失智或失能照护补贴，补贴发放标准按照老人失智或失能程度来进行评定。但是，面对这些农村失智、失能老人，乡镇政府目前还不能精准判定老人失智、失能的等级，这成为公平精准发放照护补贴的重大困难。

实地走访发现，目前，乡镇政府对农村失智、失能老人的的等级界定主要是通过村委会提供的材料证明或是老人家属提供的乡镇医院开具的证明进行评定的。但是，沂蒙农村地区乡镇医院的医疗水平本就不高，加之部分村委会可能会出现熟人包庇、弄虚作假的现象，难免造成农村失智、失能老人等级评定不准确或评定进程缓慢推脱的情况。这样就会使部分农村失智、失能老人的政府兜底性公共照护补贴资金分配不公平。因此，农村失智、失能老人的准确等级界定成为优化和提高沂蒙地区农村失智、失能老人公共照护服务的重点问题。

2.农村公共照护服务供给不足

沂蒙地区的很多农村都处于山区地带，如临沂市蒙阴县、平邑县、兰陵县和沂南县的大部分地区都紧靠沂蒙山。在这种特殊的地理环境下，农村地区经济发展水平差，失智、失能老人公共机构照护建设发展动力较弱，只能依靠财政拨款建设。

实地走访发现，目前，沂蒙农村地区对于失智、失能老人进行公共照护的机构有乡镇养老中心、村级养老服务站等，但这些公共照护机构并不是所有的村落都配置。由于只能依靠政府出资建设，因此数量很少，只有少部分财政资金相对较好的县域村落配备公共照护机构，但规模都比较小，照护工作人员也比较少，更多的都只是一些临时看护点，提供短时间临时看护服务，对于失智、失能老人进行公共照护的承接力较低。而且一些村落的临时看护点由于受疫情和人员短缺的影响，很多都已经关闭了。此外，由于农村地区医疗卫生水平不高的原因，一些村部养老服务站担心会出现较多的安全隐患问题，一般只接受还有自理能力和心智比较健全的老人，不愿意甚至不敢接受高龄、失智或失能老人，害怕这部分老人在机构中发生意外，如走失或受伤等情况。这些问题在很大程度上导致沂蒙农村地区出现公共照护服务供给不足的现象。

3.农村公共照护服务专业水平不高

失智、失能老人作为老年人中的特殊人群，由于自身身体行动能力较弱，因此这部分老人需要更加专业、更加规范的照护服务。但是，农村地区经济发展水平相对落后且医疗卫生水平不高，因此难以对村里的失智、失能老人提供非常专业的照护服务。

目前，在农村地区能够为部分失智、失能老人提供公共照护服务的机构有乡镇特困人员供养机构，这一机构是专门为无子女的特困老人提供集中供养的场所，接纳符合条件的农村无子女且失智或失能的老人。实地走访发现，现有的乡镇特困人员供养机构的工作人员中接受过专业医学知识教育的人相对较少，一部分工作人员是从附近村庄招聘的仅仅能够识文认字、文化和学历不太高的青壮年女性。这些照护人员并未接受过专业知识和护理技能的培训，其工作技能和专业水平较低。此外，村级养老服务站的照护工作是由村委会干部和村里的妇女同志临时担任的。医疗条件稍微好一点的村落会有村医务室的乡村医生定期入驻帮忙照护，但大部分是由村里自行组成的临时照护人员对村域失智、失能老人进行照护的。所以，在这种情况下，农村地区由于缺乏专业的照护人员，就产生了村域内公共照护机构公共照护服务专业水平不高的问题。

4.农村老人公共机构照护接受度不高

近年来，随着国家对人民健康和公共养老重视程度的提高，关于失智、失能老人的公共照护服务越来越受到各级政府的重视。但是，在农村地区，一些失智、失能老人由于传统思想根深蒂固以及受家庭经济压力或其他因素的影响，不愿意去公共照护机构，对公共机构照护服务的接受度不高。

沂蒙地区农村多位于山区地带，农村山区思想观念相对落后，老人“养儿防老”“床前服侍”思想观念深厚，还有部分老人存在“恋家”心理或是不愿意接触陌生的环境。一些失智、失能老人对于公共机构照护模式存在抵触心理，导致农村失智、失能老人更多选择居家亲属照护。此外，由于农村家庭经济收入相对较低，而失智、失能老人特殊公共照护的收费标准相对于普通健康老人公共照护的收费标准又偏高一些，所以农村失智、失能老人及其家人会考虑家庭收入的原因而放弃选择公共机构照护的方式。而且近年来由于网络上时而会爆出一些乡镇养老院居住条件糟糕，环境恶劣，失智、失能老人被不正确管护甚至遭到虐待的情况，这些不良新闻也给失智、失能老人及其家人的心理带来一定的影响，害怕老人会遭受同样的待遇，这也成为阻碍农村失智、失能老人接受公共机构照护的原因之一。

三、民生视角下沂蒙农村失智、失能老人公共照护服务的优化路径

面对沂蒙农村地区在进行失智、失能老人公共照护服务时出现的一些问题，要深入分析问题，找出解决问题的对策，不断优化该地区农村失智、失能老人公共照护服务，提升公共照护服务水平，提高这部分老人的晚年生活质量。

(一)完善失智、失能等级划分评定工作

想要实现农村老人失智、失能等级精准评定，必须不断完善失智、失能老人等级划分评定工作。日本是世界上老龄化问题出现较早的国家之一，因此该国政府关于失智、失能老年人的等级评定方法是比较先进的。日本关于失智、失能老人分类分级评定的方法主要有四个方面的评估：生活自理能力、精神状况、饮食能力和大小便情况。而且他们每个测量指标又都含有多个不同的等级，可以准确判定老人失智、失能程度。

在沂蒙农村地区，医疗水平不发达且经济发展水平不高。在此情况下，想要完全参照日本的老年人失智、失能划分评定标准是不可能的，但是部分参照、因地制宜地进行学习和借鉴还是可行的。为此，沂蒙地区县域政府要不断完善失智、失能等级划分评定工作，对于还有部分行动能力的失智老人，鼓励亲属带他们到市县级医院进行检查，医院对老人进行全面、多角度的检查并给出医学诊断报告。对于农村丧失行动能力的老人，公派县域医疗系统卫生体检工作人员开展下乡审定考核工作并由村委会工作人员陪同，医务人员深入农村基层对失智、失能老人进行专业等级评定。只有这样，才能真正确保每一位农村失智或失能老人获得应有的政府兜底性照护补贴，实现政府照护补贴公平分配，从而使该地区农村失智、失能老人公共照护服务得到优化。

(二)实现“以城带乡”联动发展

《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出“大力发展普惠型养老服务”，充分调动一切力量，激发社会力量的积极性，努力为人民提供更多方便可及、价格可担、质量可保的养老服务。面对沂蒙地区农村在对村里失智、失能老人进行公共照护服务时出现的供给不足、持效性差的情况，地方政府必须不断加强基本公共服务基础设施建设，调动一切力量，尤其要借助区域城市力量改善供给服务水平，不断增加农村区域失智、失能老人公共照护服务的供给[8]。

临沂市城区目前对于失智、失能老人的公共照护水平还是比较高的，全市城区大约有100多所公共服务机构可以接纳失智、失能老人并为其提供照护服务，其中比较知名的当属山东凯旋医养健康产业集团。该集团下辖多所老年服务中心，是一家集医疗、养老、陪护、产品开发为一体的综合养老服务集团。针对沂蒙农村地区公共照护服务供给不足的问题，临沂市政府应充分借助周边城市力量支持农村失智、失能老人公共照护服务发展，实现“以城带乡”联动发展。市政府鼓励城市企业募捐，帮助农村地区解决自身供给不足的问题。城市企业在帮助农村建设公共照护服务基础设施，增加失智、失能老人公共照护护理床位的同时，也是对企业文化的一种宣传，有利于提高知名度。此外，市政府还可以与城市高校联合举办大学生志愿者下乡服务活动。这样一方面可以缓解农村失智、失能老人公共照护护理人员不足的问题，另一方面对于大学生来说也是一次锻炼和提升自身实践能力的机会，可以说是双向共赢的举措。

(三)创建区域性养老服务中心

针对沂蒙农村地区存在的失智、失能老人公共照护水平不高的问题，县域和乡镇政府应当积极响应国家政策，不断完善健康养老服务体系[9]。创建专业性较强的新型区域性养老服务中心，努力提升公共照护服务水平，使农村失智、失能老人的晚年生活得到有效改善。

首先，乡镇政府应该对农村现有敬老院、村镇养老中心进行整合治理。将这些规模小、专业性不强的现有公共养老机构进行资源整合，破除以往碎片化的照护模式，创建新型农村区域性养老服务中心，扩大养老服务供给规模，加强村部领导，接纳照护更多的村域失智、失能老人，为老人提供长效持久性的照护服务。

其次，农村区域性养老服务中心建成以后，乡镇政府应提升养老护理人员的薪酬待遇，鼓励更多的高素质专业护理人员加入服务中心工作[10]。对村内以前有过失智、失能老人公共照护经验且有意愿继续做护理工作的人员，进行护理技能培训和专业知识教育；通过培训和严格考核后，达标的学员可以继续留在服务中心工作。

最后，县域政府邀请城市慈善机构定期入驻农村开展专业照护服务示范活动和对老人的慰问活动。通过开展示范活动，调动服务中心工作人员的热情和积极性，通过学习不断提升自身专业护理技能。同时，慈善机构对老人开展慰问活动，提供一些补品、生活日用品等，缓解服务中心的经济压力，愉悦服务中心老人的心情，使失智、失能老人的情绪得到很大的舒缓。所以，尽快建设新型农村区域性养老服务中心成为提高农村失智、失能老人公共照护水平的关键。

(四)加大公共照护思想宣传力度

目前，沂蒙地区广大农村由于受思想和经济发展的限制，对于失智、失能老人的照护多以亲属居家照护的方式为主，这样可能部分原本能够外出务工的子女就必须留在老人身边进行贴身照护[11]。这对于生活水平本就偏低的农村家庭来说，无疑会造成更大的负担。因此，想要破除沂蒙地区农村传统的照护思想，使农村失智、失能老人以及他们的家属更加认同公共照护方式，就必须加大公共照护思想宣传力度，宣传公共照护的优势，让村民更多地了解公共照护的利好。对于失智、失能老人公共照护思想的宣传，村委会应当积极发挥应有的作用。

首先，村委会要充分利用图片、数字媒体等形式向村民展示现有公共照护机构的基础设施建设情况、专业护理水平数据分析和环境卫生现实状况，提高失智、失能老人以及他们的家属对于失智、失能老人现有公共照护的认知度和赞同感。

其次，农村基层党员干部要下基层深入实践，调查每个村里存在失智或失能老人家庭的实际情况，了解老人的真实诉求和身体情况，并为每一位询问的村民进行答疑解难。

最后，村委会要将掌握的关于失智、失能老人家庭的真实情况以及不愿意接受公共照护的原因上报乡镇政府。乡镇政府针对由于经济困难而放弃将老人送去进行公共照护的家庭，是否可以通过政策减免或增加补贴的形式缓解其家庭困难状况，使老人能够实现公共照护。针对思想依旧固守的老人家庭，组织乡镇养老中心公共照护人员深入失智、失能老人家庭，向老人家属讲述专业照护的方式方法，并进行示范讲演，提高老人家属的专业照护知识和照护技能，同时也能提升老人及其家属对专业公共照护的认同感。尽最大的努力，加快实现农村失智、失能老人特殊群体公共机构照护模式。

四、结语

面对我国人口老龄化程度不断加深，农村失智、失能老人比重不断上升的现实情况，如何使农村地区养老公共照护服务水平不断提升已经成为提高农村老人幸福生活质量的关键问题。只有农村失智、失能老人的公共照护问题得到彻底解决，农村失智、失能老人能够具备良好的基本社会养老环境，实现健康养老、平安养老，才能真正提高农村失智、失能老人晚年生活质量，从总体上提升农村老人的幸福生活指数。