●杨依云

2018 年，中共中央、国务院出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号），提出要“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”，要加快建立全面预算绩效管理体系。2019 年，教育部印发了《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》（教财〔2019〕6 号）。该意见提出，到2020 年底，要初步建立包括部门预算以及转移支付在内的预算绩效管理制度。2020 年，修订后出台的《中华人民共和国预算法实施条例》对国内高校开展预算绩效管理的要求和实施路径给予了明确解释，对高校预算绩效管理工作的全面实施提出了更高要求。2021 年，国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5 号），进一步提出要继续推动预算绩效管理提质增效，加强重点领域的预算绩效管理，强化引导约束。近年来，教育部对76 所直属高校提出了四个方面的要求，即“过紧日子、加快预算执行、做好经费统筹、实施预算绩效管理”。对于这些要求，我国的大部分高校在预算绩效管理方面的工作已经取得了不少的经验，但是现阶段，仍与中央对于全面落实预算绩效管理的要求存在不小的差距。

基于教育部提出的要求，深入高等教育绩效管理研究并将其应用于实际工作，是提高高校资金使用效益，避免产生资金浪费，加强高校财务管理水平的发展趋势。所以，高校事业的稳步发展离不开建设科学规范的预算绩效管理体系。

一、利益相关者理论在高校预算管理中的应用

（一）利益相关者理论的概念

1984 年弗里曼（Freeman）首次提出了利益相关者理论的含义。该理论提出，管理者是基于平衡各利益相关者的综合利益要求而开展的管理活动。该理论认为任何组织追求的都是整体的利益，而非个别主体的利益，一个组织的发展必然需要利益相关者参与并做出贡献。

（二）利益相关者理论的内容

随着公共财政与企业管理理论研究的深入，不少学者认为可以将利益相关者理论导入高校组织管理中，这是高校提升管理水平发展的必然趋势。根据日常活动的性质判断，高校的利益相关者包括了政府层面、管理者、教职工代表、学生、社会公众等。

高校的各关键利益相关者在预算绩效编制、预算绩效执行、预算绩效评价过程中的职责和参与程度不同。政府层面不直接控制高校的管理，政府层面作为利益相关者的职责主要是通过拨款及政策法规影响高校预算的编制，并通过对高校执行情况的评价反过来影响后续拨款。管理者和教职工代表是参与程度最高的利益相关者，负责指导预算绩效编制，作为部分经费的使用者参与了预算绩效执行，同时也是预算绩效评价的对象。因此，管理者和教职工代表的职责涵盖了高校预算绩效管理的全过程。学生是高校的服务对象，高校的责任之一就是教学，学生既是接受教育的主体，又是高校的重要组成部分。从经费使用的角度来说，学生是高校教育经费的主要使用者，反过来，学生接受的社会评价与高校有紧密的关联性，是高校对学生培养投入经费的间接反馈。社会公众作为高校的评价对象，期望高校培养出能够推动经济繁荣、科技发展、承担更多社会责任的高素质人才。因此，社会公众在预算绩效评价中的满意度方面起着重要作用。

（三）利益相关者理论在高校领域的研究与应用

我国在利益相关者理论上的应用于高校领域的研究与应用主要有以下几个方面：

1.基于利益相关者视角的高校权利委托代理研究。从高等院校分配资金权利的来源角度看，最初公众将权利委托给了政府，随后政府又把权利委托给了高校的部分管理者，因此，管理者对高等院校资金进行运作的时候必须对政府和公众负责，尽量保证对资金进行合理有效的利用。

2.基于利益相关者视角的高校问责机制研究。高校由各方利益相关者共同参与管理，作为利益相关者之一的政府部门任意一方对高校都没有完整的控制权。因此，有学者认为，必须对高校的经费使用者进行考核和评价，通过建立高校问责机制体现高校利益相关者的需求和贡献。问责机制的重点是绩效考评，即对于预算绩效执行不佳的行为追责。

3.基于利益相关者视角的高校预算编制研究。预算编制作为资源配置的手段，是指通过对资金使用的安排和调整来协调组织各群体和个人的利益。高校也是利益相关者组织，所以高校的利益关联具有多样性。基于利益相关者视角，高校的预算编制是利益相关者运用权力和压实责任的过程，这对研究预算编制具有重要意义。

上述的研究和分析从不同角度体现了该理论能够作为高校预算绩效管理研究的动因。利益相关者理论能够作为预算绩效评价体系建立的理论基础和指导具体工作开展的理论依据。

二、高校预算绩效管理存在的问题

基于利益相关者理论的视角，高校在实现全面的预算绩效管理过程中，存在以下问题：

（一）制度层面

1.预算绩效制度碎片化。预算绩效管理体系建立的基础是法律体系的完善，相关领域法律的完善程度能够直接影响预算绩效管理的发展程度。新《预算法》中有六处出现了“绩效”，但对预算绩效管理并未做出完整的规章要求，预算绩效制度碎片化问题仍突出。目前，我国统一的绩效预算法律并未出台，高校开展财政项目支出绩效评价以自评为主，大部分高校仅完成了年度中期绩效监督和年末绩效自评任务。开展自评工作参考的主要是财政部门制定的绩效评价指标评价方法和标准。这些制度和办法对学校预算绩效考核的原则和目标、评价主体以及奖惩措施等规定并不明确，而对于指标选取、考评周期和流程等具体操作规范也没有明确要求。

2.预算绩效管理缺少细则。目前，大部分高校已制定本单位的预算绩效管理办法，该办法制定的目的是为了进一步加强学校预算绩效管理，完善学校治理体系，落实各部门、各单位职责，加强预算绩效管理的科学可行性和规范操作性，合理分配学校资源，提高资金的使用效益，实现全方位、全过程、全覆盖的全面预算绩效管理。但是，该办法仅明确了单位整体的预算绩效管理目标，在具体指导细则和实际操作层面，许多高校尚未出台针对于不同经费的预算绩效评价的实施细则，也并未对财政项目以外的项目年度预算绩效目标情况开展评价工作。

（二）利益相关者参与程度

1.预算资源分配不科学。目前，学校校内资金配置的效率存在不同程度的不均或低效：一方面，校内各部门、学院之间的资金分配不均衡的现状确实存在。同时，教职员工的福利待遇也存在差异，而这类问题也许会成为影响学校长期稳定发展的不利影响；此外，还存在重点项目获取支持资金重复的现象。学校政策支持往往集中在自身优势学科和实力较强的学院，强势学科除了获得财政专项、部市共建等专项之外还能获得学校配套项目，因而对比之下弱势的学科或者基础较薄弱的学院本身获取外部资金支持的能力就较差，校内资金分配若不考虑倾斜，其发展一定会受到影响。优势学科与弱势学科均是高校的预算管理中的利益相关者，但现状是弱势学科资源不足，在获取竞争性资源时话语权较弱。从各高校自身来看，预算资源配置“量”的不足和“质”的不高并存。

2.利益相关者重视程度不够。建立预算绩效管理体系涉及各单位发展规划、资产管理、财务管理、人事管理、教学管理、科研管理等多个部门，需要相关方面协同配合、齐抓共管。实际现状是，很多单位仅依照上级文件授权财务部门等个别部门落实，或是委托第三方中介服务完成预算绩效方案，或是单纯复制沿用上一年项目的预算绩效方案。大部分高校内部无专门机构负责预算绩效评价工作，由财务处兼而任之。但是，财务工作者首先要应对繁重的日常工作，其次对于业财融合要求较高的高校专项绩效评价专业性欠缺，这在一定程度上阻碍了预算绩效管理质量和水平的提高。所以，总体上各高校对预算绩效管理工作的关注程度不够。

（三）预算编制方法

1.预算编制方法缺乏科学性。目前，中央部署高校部门预算采用“二上二下”，部门预算对于财政拨款有严格的控制数，大学层面对预算可安排的空间相对较小。预算编制主要采用的是传统的增量预算法。增量预算法是一种传统的预算编制方法，特点是预算编制工作量小、预算安排稳定，变化较小。但是，增量预算法是以过去的经费总量为基础，往往较多的保留或采用原有的项目安排。随着高校经费来源的拓展，增量预算法对于目前大学预算编制的方法已不能完全适应高校内部与外部利益相关者对于预算管理水平的需求。

2.预算编制缺乏前瞻性。目前，高校预算编制普遍缺乏前瞻性，较显著的共性是预算编制仅满足了各部门、各学院短期的目标，而与学校长期发展的目标结合不紧密，因此部分专项资金预算执行较差。项目投入存在重复建设、资金浪费，这与专项资金紧缺的现象是并存的。预算编制方法的运用上，国内大部分高校还未全面开展绩效预算分配方法，对于项目库的挑选、项目库的排序主观性强，而科学性和合理性较强的成本核算预算分配方法因开展难度较大还未普遍应用。对于将战略目标融合在预算编制中，并量化为绩效目标，尚未开展系统的论证和研究。

（四）绩效评价方法

1.尚未形成单位绩效评价方法。国内大部分高校在单位整体绩效评价上还在原则制定阶段，没有统一的评价方法。大部分大学预算绩效体系建设目前处于起步阶段，对于单位整体绩效的评价，仅针对部分关键性财务指标进行单独评价，并未形成单位整体绩效评价方案或评价模型。单位整体绩效的评价应结合学校的整体发展战略，由发展规划部门与财务处共提供牵头，但目前大部分高校还未将该任务落实在发展规划部门。

2.未将评价方法与高校定位结合。高校的发展定位不同，绩效目标的设置就不同，预算绩效评价体系也会差异较大。综合性高校与普通应用型高校的总体绩效目标不同，理工科院校与语言类院校的总体绩效目标也不同，对应的评价方法也不同。目前，我国大学类型众多，分类较为复杂，同时缺乏科学高效的分类原则，没有明确适用于各类高校的评价方法，导致高校预算绩效的分类评价发展很慢。

（五）信息透明化程度

1.信息公开不够透明。现阶段，高校外部的财务信息公开内容只有各高校信息公开网上的预决算报表的简表和部分财政项目绩效自评表，并无其他外部查询渠道。在内部查询渠道方面，对于大学内部的财务信息公开程度也比较谨慎。在这个过程中，由于财务处与项目主管部门之间的沟通、项目主管部门与经费使用者之间信息传递的不及时，甚至不清楚经费使用的期限和具体考核的指标和依据。可见，目前高校财务信息公开的透明度无法满足各方预期。

2.信息共享概念尚未形成。我国综合性高校利用信息化技术进行财务信息共享起步较晚，对于部门预算、校级预算、科研经费、非学历办班、学科引导专项经费，分别使用不同的信息系统管理，这些信息管理系统由不同的软件公司开发，与财务实现系统对接的程度各不相同，项目通过该平台进行申报后，经费使用者和主管部门往往只能看到各切块经费额度和已申请金额，未对接财务平台实现预算执行情况实时共享，不利于各专项经费管理部门及时了解该类别项目整体执行情况。

三、优化高校预算绩效管理的举措

实现全面的高校预算绩效管理对于国内外高校来说都是一项艰难的任务，我国在预算绩效领域的研究尚处于起步阶段。就国内高校的现状来看，高校由于委托代理关系的存在，并不是所有的利益相关者都能参与到经费的分配决策中。以下根据利益相关者理论的内容，从五个层面对优化高校预算绩效管理体系提出若干举措建议。

（一）强化预算绩效重要性认识，树立预算绩效管理理念

1.强化预算绩效重要性认识。为了建立全方位的绩效评价体系，高校必须实现现行的预算管理观念向绩效导向的全面预算理念的转变，强化预算绩效重要性的认识，由各部门协作全面开展预算绩效工作，而不是财务部门上演“独角戏”。高校的财务部门应依据国家发布的相关政策法规和高校内部的财务管理制度形成一套科学有效的预算管理模式，在高校职能部门、学院之间强调预算绩效管理理念，向部门负责人传递预算绩效管理责任观。

2.树立预算绩效管理理念。近年来，教育部一系列深化预算管理改革的政策文件的下发传递了我国推进预算绩效管理建设的决心。预算绩效理念在高校各院系和职能部处人员推广的工作才刚刚起步。事实上，树立起既科学又合理的预算绩效理念，是建立高校预算治理机制的起点。为了学校预算绩效管理各流程、各环节的顺利开展，必须树立预算绩效管理理念。

（二）优化预算编制方法，综合权衡相关者需求

1.优化预算编制方法。仅使用增量预算模式已经不能适应高等院校快速发展的需求，应将传统的增量预算模式向零基预算与增量预算模式结合转变。传统的增量预算在考虑职能部处和学院经费需求时，往往只以执行率为参考，对于执行完成或超额执行的单位按比例增加下一年经费。在增量预算与零基预算结合的模式下，职能部处和学院在申报下一年预算需求时，应一并填报预算绩效目标，财务处在审核预算需求时，不再以经费执行率为唯一考核依据，而应结合绩效目标完成情况安排经费。

2.综合权衡相关者需求。为了实现相关者利益的最大化，必须建立健全高校的预算管理机制。首先，预算目标的设定与预期成效要兼顾利益相关者的需求与贡献程度。其次，也要将利益相关者的贡献和需求纳入学校预算编制的依据之中。以实现利益相关者最大化为目标，将预算绩效考核的结果与预算编制的过程结合起来，在学校发展的总目标下将具体业务分解到各部门。

（三）完善绩效评价管理制度，合理确定绩效评价指标

1.完善绩效评价管理制度。高校作为一个发展的整体，在制定学校整体预算绩效管理实施细则时，应结合学校长期发展规划，分别制定学校整体和学院等二级单位绩效目标，对整体目标的年度绩效目标情况开展评价工作。分类制定专项经费预算绩效管理实施细则，对专项预算绩效实施日常管理，对年度预算执行的情况和绩效目标完成情况考核评价。在单位整体预算绩效评价和专项预算绩效评价工作的基础上，根据学院发展的特性，进一步分类制定院级预算绩效评价。一个完整的高校预算绩效评价体系应将高校各层面有机结合起来，形成完整的体系闭环。

2.合理确定绩效评价指标。高校预算绩效管理的内核是建立预算绩效评价指标的完整体系，其难点在于将全过程的预算管理工作纳入到绩效评价的内涵中。高校通过预算绩效评价体系的建立能够发现高校内部管理中存在的缺陷、提高高校管理人员工作的积极性、有效提升学校资源的使用效率。所以建立起一个完善的、全方位的预算绩效评价体系对高校来说非常急迫。评价体系的有效性依赖于关键指标的选择，评价指标的选取对于预期获得一个完整的绩效评价结果非常重要。

（四）增加预算公开透明度，有效建立沟通机制

1.增加预算公开透明度。高校的预算管理内容包括了预算编制、执行分析、执行监督以及决算等诸多流程，涉及面广，牵扯各方利益多。高校预算绩效评价结果的使用者主要有高校管理部门、上级财政部门、审计和社会公众等，所以高校在建立预算绩效评价指标体系的时候，需要考虑评价体系不同使用者的需求，有义务向高校的利益相关者定期公开预算绩效工作开展情况。除了每年预决算信息的公布，还应由预算绩效管理领导小组定期公布预算绩效工作小组的工作进度，主动向高校的利益相关者提供参与治理需要的信息，增强利益相关者的积极性，增加预算公开透明度。

2.有效建立沟通机制。在现有高校全面预算管理系统申报和批复预算的功能基础上，增加预算执行进度和绩效目标申报功能。项目负责人或授权管理员通过优化财务部门的全面预算管理系统，可以随时查看职能部门或学院的预算执行情况，将信息实时传递给学校决策层，作为决策的依据。有效的沟通机制是双向互通的，高校通过完善这种机制，能够及时向各信息适用者反馈决策信息。反过来，通过优化信息反馈和沟通的途径，预算绩效管理体系才能得到广泛应用并发挥其作用。

（五）建立问责与激励机制，落实预算绩效责任

1.建立问责与激励机制。我国的大部分高校还未形成绩效目标导向的问责激励机制，预算管理的工作几乎全部由学校财务处完成，高校预算绩效评价工作普遍存在应付上级部门的现状。学校的教学、科研、学生工作部等单位仍停留在预算管理只是财务部门的工作的认知层面。各部门关心的重点是经费是否及时到账，发票能否较快完成报销，对于配合财务部门完善学校预算绩效管理工作，高校内部管理部门普遍缺乏参与预算绩效管理工作的积极性。进一步提高高校预算管理水平，必须建立“花钱必问效、无效必问责”的观念。

2.落实预算绩效责任。高校各利益相关单位全面实施预算绩效管理的主动性和积极性是与预算绩效评价的反馈结果相关联的。高校财务部门应与校审计部门协同工作，强化财务监督职能。同时，强调预算绩效责任，即项目负责人应对项目的绩效评价结果承担责任，对于较为重大的项目应考虑引入责任终身制。对于预算绩效考评结果较差的项目落实整改，有情节严重行为的，交由校纪委部门问责。与追责相对的，高校应对预算绩效工作展开激励。个人考核和干部选拔可与预算绩效评价结果和目标实现程度关联、与单位整体的预算管理、各职能部处收入的分配、项目的绩效奖励相挂钩。

四、结语

全面实施预算绩效管理是我国高校财务管理发展的必然趋势。目前，国内高校预算绩效管理正处于提质增效的关键阶段，高校财务工作者要将预算绩效要求体现在预算管理的每个环节，提升学校资金配置的效益，保障各类资金用在“刀刃”上。正视预算绩效管理中暴露的现实问题，全面提升校内财务管理队伍的专业素养，在日常工作中引入“业财融合”的理念，将学校的资金预算分配与学校的规划发展相结合，力求科学、合理、高效地做好高校财务管理工作。