许志明 朱金鹤 陈 文

（1.中共新疆维吾尔自治区党委政策研究室，新疆 乌鲁木齐 830003；2.石河子大学经济与管理学院，新疆 石河子 832003；3.克拉玛依市政法委，新疆 克拉玛依 834000）

一、问题的提出

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“要继续推进以人为核心的新型城镇化战略，着力提高城镇化质量。”当前，人口城镇化滞后于土地城镇化，对城镇化发展质量带来制约。当然，影响城镇化发展质量的因素很多，有学者认为“地方利益驱使、土地制度缺陷和户籍管制并存是导致两者失衡的主要原因。[1]”除此之外，产业结构对城镇化发展质量是否存在影响？资源型城市的发展模式和特殊的经济结构对城镇化质量带来哪些影响？

新疆的经济格局大致以天山为自然地理分界，形成了以水资源聚集程度为基础的绿洲区域经济自然分工框架，以铁路线为交通纽带，以矿产资源开发地区为中心的“嵌入式”现代产业经济结构，以行政意义上的区划为节点，以生活消费型服务业为主导的城镇经济结构。按照国务院《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020）》，新疆拥有8 个资源型城市，2019 年其国内生产总值占新疆国内生产总值26.56%。从行业来看，资源型产业在新疆工业产值中占比高达65.37%。资源型城市在新疆城镇体系中占据重要地位，是推动新疆工业化和城镇化的重要推动力，其高质量发展对于维护社会稳定和民族团结、建设资源节约和环境友好型社会具有重大意义。2019 年，新疆常住人口城镇化率为51.87%，位居全国第26 位，低于全国平均水平8.73 个百分点。

表1 2019 年新疆资源型城市产业结构现状

城镇化是工业化的保障和空间载体，城镇化发展除了能够推动经济社会发展之外，在边疆地区还具有重要的社会功能，实现新疆高质量发展需同时关注工业化和城镇化发展质量两个方面。新疆经济资源型产业比重大，“高碳”经济特征明显，资源依赖的发展模式对劳动力的吸纳能力不足，就业机会增长缓慢，城市对区域经济的拉动作用偏弱，新疆富裕劳动力转化为“人口红利”较为缓慢。新疆工业增加值从2001 年445.6 亿元增长至2019 年3831 亿元，对经济的贡献度高，但同期工业领域就业人口仅从97.2 万人增加至187.2 万人，工业领域对就业的带动显著落后于工业领域对区域经济增长的贡献度，“高增长、低就业”发展特征突出，对新疆城乡劳动力转移就业带来影响，妨碍新疆城镇化水平的提升。新疆城镇化水平显著落后于工业化水平，2019 年新疆工业增加值为3831 亿元，占地区生产总值比重28.18%，城镇化率为51.87%,比钱纳里提出的工业产值比重对应的城镇化水平低十几个百分点。如何把新疆的自然资源优势转换为经济优势，推动经济发展动能转换，推动新疆城镇化高质量发展具有重要意义。

表2 西部省份工业增加值、第二产业就业与人口城镇化率

本文旨在分析新疆资源依赖型经济发展方式对城镇化质量的影响，研究工业化与城镇化之间的关系，为新疆提升城镇化发展质量提出政策建议。通过研究新疆资源型城市城镇化发展质量的影响因素，为新疆转变经济发展方式提供决策参考。目前，新疆部分资源型城市仍处于条块分割的发展状态。本文从经营城市的角度，立足于破解资源型城市发展过程中的“伪城镇化”问题，着眼于城市集聚效应的发挥能够有效助推城市高质量发展，来分析研究资源型城市转型，为工业化与城镇化两者之间的良性互动提出政策启示。

欧美发达国家与我国国情不同，国外资源型城市在资源开发中更加注重资本和技术的替代效应，使用劳动力较少。20 世纪70 年代，发达国家的资源型城市大都实现了转型发展，目前西方发达国家没有人口规模较大的资源型城市。西方发达国家中除澳大利亚之外，资源型产业在国民经济中的比重较低。我国资源型城市发展初期因为技术和资本的限制，“早期资源型城市大都采取劳动替代的模式。”[2]“资源型城市产业布局与城市的偏离、单一的嵌入式资源开发与城市的偏离、社会组织方式与城市化的分离通过影响流动、聚集、创新三个基本要素的相互作用，打破了工业化与城市化演进中的动力和传导机制。”[3]部分学者还从资源型经济体增长的“资源尾效”和“资源诅咒”来分析资源约束对资源型城市城镇化发展的影响机制。从政府重视城市规划提升城市品质的角度来分析资源型城市的转型问题[4]。

二、资源型城市城镇化发展特征

从常态来看，城镇化是指“农村人口向城市转移的过程，是一个复杂的系统过程，包括人口、经济、社会、城市建设和环境多个维度，是一个涉及人口、经济、社会文化等因素的多层次、多角度演变的过程。”[5]对一般城市来说，其动力主要来自两个方面：外部推动力和自身拉动力。农业剩余学派认为，城市化的原始动力是农业的发展，[6]越来越多的农业劳动力脱离农业。农村为城市提供了生活必需品、工业原材料、剩余劳动力、发展资金、市场。农业剩余、生产分工的出现，城市得以产生。农村工业化是城镇化的另一大推动力。马克思和恩格斯认为社会分工和社会生产力的提高是城市化的决定性因素。城镇化是伴随着社会化大生产进行的，工业化是城市发展的引擎，是城镇化的根本动力。[7]“城市作为要素的集散地，经济的增长与产业结构的优化必然引起劳动力、资本、技术等生产要素在地域空间上的转移和整合，布局的变化，并通过生产要素在不同的地理空间来实现，要素的流动成为城镇化的直接推动力。”[8]对于国际性城市来讲，国际贸易和制度创新也是推动城市化快速发展的重要动力。

“伪城镇化”概念最早由西方学者Mcgee 提出，主要指城市的发展与工业发展关联不大的现象。还有一部分学者将“伪城镇化”解释为“半城镇化”，主要指政府更加关注土地空间意义上的城市扩张，土地低效消耗的一种低密度扩张现象。[9]本文所探讨的资源型城市“伪城镇化”问题主要指资源型城市产业结构导致城镇化发展过程中的现象，是“资源诅咒”在城镇化领域的具体表现。

与一般城市相比，资源型城市城镇化的动力机制有其特殊性，主要体现在：一是国家大规模投资是其工业化与城镇化的内在推动力量，资源型城市随着国家层面投资规模的减小，自身积累逐渐减少、资金有限，城镇化和工业化的后期动力不足。新疆资源型城市多数是在资源开发基础上形成发展，如克拉玛依市“因油而生，因油而兴”，没有经历一个漫长的积累过程。资源型城市与周边区域的经济联系弱，往往不是区域经济的产物，“飞地”属性特征突出；二是从市场需求的拉动力上看，资源型城市的市场需求大都在域外，产品需求的波动较大，推动力的强弱存在不确定性。在动力传导上，资源分布的自然属性使得其工业布局存在点多、线长、面广特征，资源型城市工业布局的分散导致城市布局分散，“受制于资源型产业的嵌入式发展特点，城市空间经济活动、供需市场联系不紧密，工业乘数效应无法发挥，城市集聚经济效益无法有效实现，城市服务业的发展受到限制。”[10]；三是从资源比较优势的吸引力上来看，资本大量进入资源型产业，进而推动资源型城市的繁荣，随着资源逐步枯竭，资源型城市会陷入“比较优势陷阱”。我国资源型产业开发早期，从业人员的短期性、地域性集中，导致资源型城市初期人口素质不高。城市中以资源型产业在国民经济中占据绝对地位，第一和第三产业发展严重滞后。同时，矿产资源的勘探开发初期需要较高的资本投入，尤其是石油、天然气的开发受限于地质条件，对风险投资的需求较高，资源型产业在一次性投入固定成本后，对劳动力的吸纳非常有限。因此在城市发展过程中，城市资源型产业不断壮大，人口的吸纳作用反而不强。

三、新疆资源型城市城镇化发展质量的影响因素

（一）城市发展

新疆资源型城市往往不是区域经济的产物，如克拉玛依建市前为没有人烟的戈壁荒滩，石油资源发现后国家为了满足对资源的需求而建设，其发展过程受制于国家的战略部署，城市开发所需要的各类生产要素甚至包括劳动力大多不是来自本区域，城市的产品不是为了满足本地需求。新疆多数资源型城镇如和什托洛盖镇、独山子区、盐湖镇等“因矿设市，随矿建镇”，白碱滩区、三道岭等“离城建厂，独立建区”，工业布局与城镇分布存在较大偏差。资源型城市以资源开采和加工业为主导产业，第二产业比重大，垂直纵向联系紧，但与周边区域横向联系弱。

资源型城市布局的分散性使得城市基础设施和公共设施的建设费用、管理费用相应增加。部分资源型城市如库尔勒市、鄯善县在自然资源发现之前就存在聚居的城镇，但资源型产业大都是资源指向的，即便采取了“长距离通勤”的模式，接近资源产地仍旧是其设置首选，矿城分割明显。

（二）管理体制

新疆资源型城市多数在计划经济年代建立，条块分割，城市管理呈现二元特征，政企并存履行社会职能。甚至有些城市在初期没有地方政府，由国有企业机关履行着政府公共管理与社会服务的责任，如长期以来，新疆石油管理局在克拉玛依市扮演着地方政府和企业开发的双重角色。油田开发早期，由于技术和资金的匮乏，资源型城市“先生产后生活”，有限的资金优先保障生产需要，但随着资源型企业和人口的集中，公共服务的需求必然导致企业办社会，才能留住企业员工，企业功能与城市公共服务功能长期混合却难以有效融合。国家层面高度重视能源基地建设，城市功能发展容易忽视，城市整体功能发育不良，集聚功能较弱。资源型产业往往是资本密集型的，规模的扩大主要依靠投资规模的外延式扩张，巨额的投资往往挤占了城市基础设施建设的资金。

社会管理机构二元化导致投资主体分散，容易造成重复投资和浪费。资源开采企业和当地政府作为不同的投资主体，本位主义容易导致投资重复。政企不分的机制体制在初期看有利于集中力量办大事，但后期其弊端容易显现，政府在社会再分配方面的职能明显弱化。这种“大企业，小政府”的格局长期来看会带来许多社会问题，企业生产经营的短期化与城市本身要求可持续发展的目标存在一定冲突。库尔勒市、鄯善县虽然在城市内建立了矿区企业员工的生活区，但地方政府与矿区企业的分割，长期以来形成了两个功能主体，经济融合度低，城市的教育、医疗、文化不能协调一致发展，城市整体功能的发挥存在制约。

（三）城市人口

资源型城市发展的突发性和飞地性，使这些城镇在建设初期就可能达到超过50%的非农业人口，造成一种高度城镇化的假象。事实上，资源型城镇初期并不能称之为城市，先天不足，使得其城市基础设施不完善、不健全，无法完成经济的自我服务功能，无法真正承担起区域的对外服务、集聚和扩散功能。在劳动力的构成上，除了资源型产业的技术工人外，还存在大量的半城镇化的“亦工亦农”的人口，城镇化水平层次不高。

（四）宏观机制

多数资源型城市长期低价输出原材料，高价购入制成品，处于经济上的“双向失血”状态，用于公共积累的资金少。不合理的产业划分，造成资源型企业负担重。在联合国以及大部分国家，资源型产业与农业一样划入第一产业，我国把资源产业列入第二产业，资源型产业的税收政策与制造业相同，按照13%的低档税率征收增值税，但资源型企业本身的进项抵扣少，实际税负重。

税收转移问题。“中国石油石化企业大都实行的是一级法人为主的管理体制，具体采用总部经济的模式开展空间布局，总部经济管理模式明显，”[11]对于新疆资源型城市来讲，税收和税源地严重的背离，由于石油及其制成品统购统销制度、现行的增值税税制使得税源的税收转移到了总部。

（五）环境治理

资源型产业为地方发展带来巨大收益的同时，也不可避免带来诸多生态环境问题，石化煤化行业属于污染行业，对城市土地、水资源、大气和地面植被会带来污染和破坏，地方政府为此付出了高昂的成本。企业本身追求自身利润的最大化，驻地方央企履行社会责任，但因资源型行业发展导致地方政府公共服务成本不断增加，环境治理的压力逐年增大。城市环境保护压力增大会影响城市环境和品质，对城市的吸引力提升带来消极影响。

（六）绿洲经济特性

新疆资源型城镇与中东部地区的资源型城镇相比，还有其自身的特殊性，主要表现为“受自然地理格局影响使得绿洲分散性特征明显。”[12]“城镇规模小、团状布局、首位度高等地域特征明显”，[13]城市间的地理距离较大，城镇位于绿洲中，城市经济活动受到绿洲大小的制约，一定程度上绿洲的边界成为城市经济辐射的天然屏障。资源型城市对城市扩展的影响主要以邻近的扩展为主，对于地理距离较远的城镇辐射作用较弱，对产业集聚带来不利，城市之间的经济联动效应不强，城市的社会经济功能和承载能力不高。“新疆乌鲁木齐市到达其他疆内城市的平均距离为540 多公里，各地州市到达辖区内的县城（市）平均距离为155.3 公里，县城之间的平均距离为112 公里。”[14]城市辖区大、市区小，人口少，流动人口少，区域互动发展的格局难以实现。对于南疆来说，由于区位和自然环境的影响，加之交通不便，形成了较为封闭和独立的绿洲人口聚居群落，对新疆城镇化进程存在制约。

四、新疆城镇化发展影响因素的实证研究

为深入研究新疆资源型城市“伪城镇化”问题症结，度量各影响因素对城镇化质量的影响程度，提出以下理论假设：新疆资源型城市城镇化进程中存在显著的“资源诅咒”效应，其特殊的产业结构会对城镇化产生显著负效应，影响城镇高质量发展。资源型城市土地城镇化化的速度要显著高于人口城镇化的速度。资源型产业本身的资本密集型特征，对劳动力可持续吸纳能力有限，对制造业的挤出制约了经济的可持续发展。地方政府或者具有政府公共服务职能的矿业管理机构受政绩、利益驱使，土地城镇化速度较快。

（一）模型设定与变量说明

城镇化质量的内涵包括多个方面，“城镇化进程中城乡之间、城市之间、城市内部、人地之间的结构关系”，土地和人口城镇化之间的协调性往往是“城镇化进程中与可持续发展最直接相关的问题[15]”，是影响城镇化发展质量的关键方面。本文借鉴韩秀丽等学者的做法，在以往有关城镇化研究的理论基础上，充分考虑新疆资源型城市的实际，分析部分变量对资源型城市城镇化的重要影响，研究资源依赖与城镇化水平之间的长期动态关系，采用人均GDP、政府财政支出、城市空间承载能力、基础设施水平、环境质量作为城镇化质量的影响因素，构建模型如下：

模型中，Ur 表示区域城镇化水平，包括人口城镇化和土地城镇化，下标t 表示年份，上标i 表示第i 个城市，j=1,2,3,4,5，δ 为研究样本的固定效应,е 表示随机误差项，样本城市包括新疆典型的石油天然气和煤炭资源型城市克拉玛依、巴州、哈密市、阜康市、鄯善县、拜城县，未将其他类资源城市阿勒泰地区、和田市考虑在内。Er 表示资源依赖程度，用资源型产业增加值占该区域工业增加值的比重来表示；z 为所有控制变量的向量集，包括人均GDP，表征各资源型城市经济发展水平；财政支出占GDP 比重；城市人口密度（Pou），表示城市空间承载力；道路支网覆盖率（Rc），表示城市基础设施水平；建成区人均绿地面积（Pga）,表示城市环境质量。其中a1Urt-1表示前一年即滞后一期的城镇化率，从而控制各年份的差异，削弱发展滞后效应对分析结构的影响；a2反映资源依赖对城市化的影响，y1,y2,y3,y4,y5分别表示控制变量对城市化的影响。公式具体为：

变量说明：

（1）城镇化水平。本文以城镇常住人口占总人口的比重衡量人口的城镇化率；考虑新疆城市未利用或无法利用戈壁荒滩沙漠面积较大，以建成区的面积占行政区减去未利用土地面积的比值来衡量土地城镇化率。

（2）资源依赖度。这一指标能够反映该城市在经济发展过程中对资源的依赖程度，用资源型产业包括石油天然气开采业、石油天然气煤炭加工业、煤炭开采和洗选业、开采专业及辅助性活动占该区域工业增加值的比重来表示。

（3）人均GDP。反映地区经济发展水平的指标，以1978 年GDP 数据等于100，先将GDP 经过平减指数然后计算人均国内生产总值，剔除通胀因素的影响。

（4）财政支出占GDP 的比重。考虑政府的政绩冲动，大量政府的支出向城镇倾斜，因此财政支出更能够反映政府在城镇化方面的财政支持力度。本文预期正相关。

（5）城市人口密度。反映的是城市空间的承载能力，用城镇常住人口占建成区面积的比重来反映。本文预期正相关。

（6）道路支网覆盖率。许多学者使用人均道路面积来代表城市基础设施建设水平，但问题是未能将城市基础设施的利用率考虑在内，本文使用道路支网覆盖率来表示城市基础设施水平更为科学，计算方法通过路测取得网络覆盖数据，取定经验门限，优于门限值的测试采样点累计比例即为路面覆盖率。本文预期两者正相关。

（7）建成区人均绿地面积。反映城市环境质量。本文预期正相关。

（二）数据来源及变量描述性统计

本文采用新疆典型资源型城市克拉玛依、巴州、哈密市、石河子市、吐鲁番市、昌吉州、阿克苏地区2009-2019 年的面板数据，共计11 个序列，7个截面，因考量城市人口规模和行政级别影响，本研究未把乌鲁木齐市考虑在内。所有数据来源来自《中国城市统计年鉴》《新疆统计年鉴》以及各城市统计年鉴及国民经济与社会发展公报。道路支网覆盖率等变量数值经笔者计算得到。各变量描述性统计结果如表所示。考虑新冠疫情这一公共卫生危机对本研究的影响，加之2021 年新疆维吾尔自治区统计部门根据第四次全国经济普查对近几年部分数据进行的核算调整，数据平滑性对面板数据回归分析结果带来影响，本论文实证研究的面板数据时间节点截至2019 年。

表3 各变量的描述性统计

（三）模型估计及参数分析

为确保面板数据平稳，首先对模型中所涉及的各变量进行单位根检验，使用IPS 检验方法，发现所有变量水平值都没有拒绝存在单位根的原假设。一阶差分析后，结果均在10%的显著性水平下无单位根存在。运用KAO 检验发现ADF 统计量在5%的显著性水平下均显著，说明各变量序列之间存在协整关系，可以进行回归分析。本文采取Stata15.0 中的Hausaman 检验来完成。

从回归结果来看：

1.资源开发对城镇化均有正向影响，资源依赖度的估计系数在5%水平上显著，②④列分别显示，资源依赖度每上升10%，人口城镇化率上升0.15个单位、土地城镇化率上升0.6个单位，资源依赖对土地城镇化的影响大于对人口城镇化的影响。2.人均GDP做回归时采用了其自然对数，可以避免模型的异方差。结果显示人均GDP对土地城镇化和人口城镇化都存在正向影响，但对土地城镇化的影响要大于对人口城镇化的影响。3.财政支出对人口城镇化的影响为负，估计结果显示财政支出上升反而会导致了人口城镇化率的下降，可能的原因是户籍制度的限制，许多在城镇中生活工作的农民工并未享受到城镇化的红利。也可能是财政存在对土地财政的依赖。4.人口密度对土地城镇化影响要显著高于对人口城镇化的影响，更从另一个方面说明了城镇中还存在很多虽然生活在城镇但尚未享受到城镇的福利政策。5.其他控制变量对城镇化影响效果基本符合理论预期。

表4 回归结果

（四）实证结论

新疆资源型城市城镇化从人口角度和土地角度来看，资源开发均产生了正向作用，但对土地城镇化的影响要显著高于人口城镇化。这说明资源依赖的发展模式对于人口城镇化“吸纳效应”相对有限，“化地不化人”的特征明显。新疆资源型城市缺乏技术、资金和人力资本等要素的支撑，会导致城镇化中的诸多问题，城镇化质量不高。

五、政策启示和对策建议

新疆城镇化发展要处理好土地城镇化和人口城镇化的关系，人口的集聚是城镇化发展的要害关键，城镇土地规模扩张会对城镇化发展质量带来危害。需通过人口城镇化与土地城镇化的协调互动进而推动新疆经济社会高质量发展。

（一）做好产业稳链延链补链强链，注重工业化与城镇化互动

“工业化与城市化是经济社会的两个基本结构，相互关联、相互作用、相互促进，部分学者认为城市的发展轨迹与工业化之间大致呈一个S 曲线关系。”[16]工业的发展尤其是制造业的发展与市场的扩大增加了地方政府的税收，为基础设施建设奠定了前提，城市良好的基础设施会提升城市品质，从而吸引更多的产业来此布局，进而形成工业化与城镇化的良性互动。

自然资源富集是新疆的比较优势，发展资源产业的同时要注重做好产业稳链、延链、补链、强链，推行“链长制”，推动石油天然气煤炭从“燃料”向“原料”转换。目前新疆主要依托当地资源优势以油气煤炭勘探开发和以燃料型炼化为主导产业，石化煤化产业链条相对较短，基本保持了以输出大宗基本原料为主的产业产品结构。特别是具有更高附加值的工程塑料、高性能纤维等高端化工新材料、特种新型专用化学品相对较少。做好石化煤化产业链的延伸，保证资源型产业的高质量发展，确保资源型产业中劳动力密集的环节能够留在疆内，通过稳链、延链、补链、强链，促进产业链、供应链、创新链、价值链融合发展，推动产业结构高级化、产业链现代化。要不断加大人力资本投资，营造良好的就业环境，努力促进社会人才集聚。要优化产业结构和投资流向，在稳定以采掘业为主的第二产业的同时，要加大对制造业的培育，不断促进服务业与其他产业的协调发展，不断深化产业集聚水平。加快完善基础设施建设，促进基本公共服务均等化，提升集聚能力，为人口经济合理化布局提供空间载体，从而驱动区域内部经济的协同发展。

（二）完善城市体系结构，注重区域互动

增强城市转型发展的外部拉力。资源型城市的转型伴随着城市的地域演化和区域的共同发展，资源型城市城镇化质量的提升可以将功能从空间上延伸，开展区域发展规划，从产业分工合作和协同发展的角度重新进行城市定位，主动推动区域融合。积极推动区域内的互联互通，建立快速通达的交通体系，促进城市与首府乌鲁木齐市的互联互通，改善区位条件，注重与乌鲁木齐市的错位发展和产业互补，强化城市间功能分工，明晰城市之间的功能定位，构建“首府城市联动，多中心外围城市支撑”[17]的网络化功能体系。新疆资源型城市大都为中小城市或县城，其规模与功能衔接不够紧密，城市集聚效应的发挥受到抑制，优化新疆资源型城市环境，完善其人口承载、吸纳就业和公共服务职能。克拉玛依市应主动融入乌鲁木齐经济圈，扩大在北疆城市带的影响力和引领力，在转型发展中注重培育有助于区域融合的产业，充分发挥自身处于北疆牧区和农区的过渡地带的优势，注重对节水农业、现代畜牧业技术的引进等，从而与周边实现有效融合。大力发展旅游业，注重与周边阿勒泰、塔城地区的协同发展，努力成为北疆西北部区域的旅游集散地和目的地。哈密市、库尔勒市要充分发挥自身区位优势，用好新疆东大门、南疆门户等优势条件，加强区域内部各县市之间的融合发展。

（三）破除机制体制障碍，注重顶层设计和基层实践互动

注重规划上的超前性，尤其是在基础设施的投资建设上要有前瞻性，制定包含矿区在内的全域整体发展规划，为今后发展各种产业做好必要准备；在盘活城市自身资金的同时积极吸引外部渠道的融资；加强城市基础设施建设，建设城市会客厅、中心商务区，提高城市满足市民公共服务需求的能力。在挖掘城市资源传统文化的同时，实施城市形象建设，引导城市文化重塑，提升城市吸引力和影响力，培育新兴产业，增强区域的比较优势，提升区域的竞争力。

在资源型城市不具备转型能力之前，国家在宏观层面的指导十分重要，一方面要“通过矿产资源收益分配制度改革和政策体制安排，避免资源型地区因暂时价格上涨而回归过去的老路；另一方面需要加大对资源型地区新动能培育的支持力度。”[18]自治区牵头成立天山北疆城市群、南疆环塔里木盆地西北缘城市群协同发展机构、完善区域协同机制，推动区域内城市间产业政策的对接，打破行政壁垒，引导形成城市间横向错位发展、纵向分工协作的格局。统筹产业援疆资源，引导城市间产业良性互动、优势互补、相互促进。在宏观机制上，国家石油财税政策的制定应增强地方政府的参与度，进一步调整资源税的计税依据，调整石油石化行业所得税的分税制度，完善中央、央企和地方的利益共享机制，注重发挥两个积极性。进一步深化中央与地方财政转移支付制度的改革，充分考虑新疆的战略发展需要，在一般性转移支付项目上给予大力倾斜。从企业政策制定的层面，兼顾公司总部注册地与税源地之间的利益平衡，落实驻疆央企在疆注册、实行属地化管理、深化央企与地方合作，鼓励按有限责任公司体制运行，实现“户落当地、税留当地”；驻市央企在与地方政府关系的处理上要探索多种合作关系，如协助地方政府设立可持续基金，驻市央企设立专门的生态建设专项资金，支持地方政府开展生态环境治理，将克拉玛依市、库尔勒市等纳入央企发展的总体战略，兼顾地方利益诉求，将资源优势转变为经济优势。

（四）深化改革创新，注重人地互动

以户籍制度改革为重点，推动城市内部的融合。加快资源型城市户籍制度与农村集体产权制度改革的步伐，把能够在城市稳定生活的常住人口市民化，取消户籍制度中不利于人口流动的障碍性因素，统筹土地、财政、教育、医疗、就业领域的配套改革，保障新落户人口的基本公共服务。制定人口发展战略，出台引进人口人才的政策，扩大人口规模。在建设用地指标分配上，要与城镇化趋势相适应，城镇建设用地要与城市人口规模挂钩。积极争取中央支持城市基础设施建设投资补助和特殊投资政策，充分发挥市场机制作用，积极鼓励和引导各类企业、各类资本参与城市建设发展和城市管理。