章宇萍 杭州市临安区人民政府锦南街道办事处

一、临安区执法改革基本情况

“大综合一体化”行政执法改革是习近平总书记高度重视、亲自批准推进的一项重大改革，也是习近平总书记和党中央交给浙江的一项重大政治任务。自改革以来，临安区成立了由区委、区政府主要领导任双组长的改革领导小组，由区综合行政执法局、区委编办、区司法局牵头全面推进各项改革工作。

（一）完善组织架构

2022 年5 月5 日，《杭州市临安区推进“大综合一体化”行政执法改革实施方案》以区政府名义正式印发，整合住建、水利、民政、能源及人社5 支专业执法队伍，构建形成了“1+8”的行政执法体系；召开全区“大综合一体化”行政执法改革推进会，调整区综合行政执法机构名称、内设机构和人员编制，将杭州市临安区城市管理局更名为杭州市临安区综合行政执法局，加挂杭州市临安区城市管理局、杭州市临安区综合行政执法指导办公室牌子；设立区行政执法统一协调指挥中心，统筹本行政区域执法、监管计划，管理考核辖区内执法检查、执法协作等活动。同时，全面梳理执法事项，形成“1+3”全覆盖的执法事项管理体系，按照基层管理迫切需要且高频多发、易发现易处置、专业要求适宜以及“成熟一批、赋权一批”的原则，逐步审慎推进其余镇街的赋权工作，最终达到镇街赋权全覆盖。

（二）下沉执法力量

一是构建“金字塔型”行政执法体系，下沉执法人员465 人，下沉比率69.3%，完成65%下沉镇街的目标，党组织关系予以划转，“党建+执法”有序推进。通过两轮赋权镇街工作，12 个镇街以自己的名义进行执法，镇街执法事项多的有307 项，少的有64 项，完成第一轮镇街赋权实施情况评估工作，基本满足镇街执法需求。二是深化镇街“一支队伍管执法”，以赋权、派驻、联系等多种形式整合镇街执法资源；推进执法监管事项100%上平台，实现行政检查和处罚办案全程网办、自动留痕；常态化开展“综合查一次”，拓展执法监管“一件事”场景应用，实现“进一次门、查多项事、一次到位”。

（三）执法效能显现

一是赋权镇街监管执法更有力。截至2023 年8 月，去年赋权的5 个镇街办理赋权案件1877 件，城市管理、建设、林业领域办案量较大。基本实现镇街监管执法一气呵成，执法队员一专多能，领导指令一键生成，部门响应一令直达。二是跨层级指挥统筹更顺畅。区行政执法统一协调指挥中心有效运行“三位一体”工作机制，打通指挥调度、法制保障和执法监督全链条，实现行政执法行为可视化指挥、全过程保障及可溯源监督。三是基层实战实用更有效。青山湖街道持续优化“五级金字塔型”执法网络，获评2022 年全省“最佳实践”；锦城街道综合行政执法中队获评2022 年度全省“枫桥式中队”；锦南街道“网络+执法”有效提升网络监管能力。

二、改革绩效对比分析

临安区于2022 年5 月5 日印发改革方案，全面推进“大综合一体化”改革，因此绩效对比分析采用的实验组为改革后时间段（2022.6.1—2023.5.31）的系统和访谈数据，对照组为改革前时间段（2021.6.1—2022.5.31）的系统和访谈数据。在对队员进行绩效分析时，系统内调取改革后（2022.6.1—2023.5.31）临安区全部乡镇执法人员共计465 名执法队员的数据分析，为方便绩效对比，改革前（2021.6.1—2022.5.31）数据也由此465 名执法队员数据构成。

（一）行政执法精度有效提高

根据改革前和改革后的系统数据对比分析发现：采用“综合查一次”检查能有效减少扰企。改革后，跨部门联合检查、跨部门双随机检查比例持续提高，减少单部门专项检查，提升检查效能，减少干扰企业3377 次。跨部门联合双随机监管率从15.33%提高至25.22%，改革后部门和镇街联合检查达到5445 户次，跨部门联合监管检查户次比2022 年同期增长12 倍，跨部门“综合查一次”实施率达到75.88%，工作合力持续加强。重复检查率从24.2%下降13.3%（系统无法直接获得，采用抽样数据），问题检出率从17.91%提高至20.38%，双随机检查率从33.23%提高至62.78%、检查转案件率从2.16%提高至5.24%。

（二）营商环境优化得到体现

临安区司法局出台《临安区涉企类行政执法“慎立案慎处罚”指导意见》，强化柔性执法理念；各镇街执法队开展“致一封信、上一次门”行动，听取企业诉求，开展执法普法，推进“罚前必告知”和包容审慎执法。全面梳理各执法部门轻微违法“首违免罚”清单，在生态环境、市场监管等8 个领域262 个事项落实轻微违法首违免罚工作。市场监管系统案件量从601 件下降至455 件。全区大综合一体化执法系统简易案件量从7690件下降至4866 件，普通案件量从4508 件下降至2693 件。在垃圾分类、非机动车等执法事项上作出“不予处罚”决定424 件，体现人性化执法，形成轻微违法、监管执法协作机制。开展行政处罚信用主动修复，做到行政处罚“三告知”：普法时告知、处罚时告知、可修复告知，及时帮助企业修复信用148 件次，主动告知市场主体开展信用修复1000 多家次。

（三）执法人员绩效两极分化

从总体数据来看，改革有助于区级执法效能的提高，执法人员掌上执法参与率从47.1%提高至69.2%，发现问题后续处置率从74.1%上升至90.14%。但对所有执法人员检查户次数进行深度分析显示，改革前检查户次标准偏差为84，改革后标准偏差为158，年人均检查户数极值差距从608 户上升至1261 户。数据离散愈大，意味着执法人员出勤率两极分化愈严重，所谓“旱的旱死、涝的涝死”。改革后仍有143 名执法人员检查户次为0，有43 名执法人员检查户数为1 户；10%的执法人员完成了全年78.5%的检查量。除去38%的管理层和内勤，仍有一半的执法人员处于闲置或半闲置状态。全区行政执法年度检查次数从1.24 万次上升至1.96 万次，而系统内的重复检查率呈现下降趋势，说明对执法对象的检查覆盖面更广、任务量更多了。这也是造成执法人员绩效两极分化的原因之一。

（四）制度建设实现从无到有

一是建立考核机制。区执法指导办建立对18 个镇街的年度考核机制。各镇街内部均已建立下沉人员镇街考核机制，镇街值班值守、补贴待遇等措施得到落实。人员党风廉政建设主体责任进一步明确，有效防止“两头管”或“无人管”。二是全面落实执法全过程记录制度和行政执法公示制度。建立执法全过程记录制度和行政执法公示制度，实现全程留痕、可追溯、可追责。三是初步建立培训制度。全区按计划推进执法队伍培训，相继开展全区镇街综合行政执法队的执法办案能力提升培训班、执法类公务员分三批专题轮训、赋权镇街法制员全员培训、“互学互看”周五法制学习日等各类培训。四是建立区法治保障中心。汇集“1+8”行政执法骨干，对已经赋权镇街的疑难案件进行会商、审核、把关。

三、存在的问题

（一）顶层指标设计不合理，线上线下“两张皮”

根据市场监管部门的双随机检查工作要求，全区执法检查的双随机率应达到60%以上，行政检查过程中的“专项检查”“综合查一次”“即时检查”“协同巡查”等检查方式均会拉低双随机率的指标，根据现行的“大综合一体化”系统平台设计，镇街尚不能发起双随机检查。因此为确保双随机检查率达标，2023 年5 月以来各镇街按上级要求开展的每周“综合查一次”行动及日常执法检查通常选择线下进行。为进一步降低重复执法率，在开展全覆盖检查任务时也通常选择线下进行。

（二）监管与执法相混淆，管执衔接制度未确立

监管与执法以何为界、如何有效衔接成为首要问题。监管部门将事项下放后，部分存在“一放了之”“以查代管”现象，忽视日常巡查、监管、督促、协调职责，造成了因执法权转移而带来的监管缺位。譬如2023 年临安区镇街综合执法队对餐饮行业开展了至少4 次全覆盖检查。由于牵头的部门单位不同，整治时间不同，镇街执法队作为最后的兜底单位，以执法代替监管开展重复检查已成为常态。

（三）执法队伍能力不强

行政执法队伍能力及现有执法环境与一专多能的要求存在差距。行政处罚案件的复议纠错、诉讼败诉仍然存在，执法的力度和温度把握仍有不到位。下沉人员配置不够强，下沉人员返流现象时有发生，镇街下沉人员补缺不够及时，造成赋权镇街监管执法力量不足。除城管中队100%下沉以外，一些部门选择将年龄偏大、退二线的“养老型”干部下沉，“养老型”执法人员的下沉会加剧执法队伍绩效两极分化。法制审核不完善，乡镇普遍缺乏法制审核人员。目前，全区在岗的法制审核人员中具有法律职业资格的比例低于30%，镇街法制审核力量配备不足，难以做到全科全能，办理案件的违法风险较高。

（四）编制未划转，“双重管理”的难题仍未破解

由于执法人员编制未划转，涉及执法人员职务职级晋升、岗位轮转调动仍由部门主导。在实际运行中，部门未经镇街同意，擅自调整下沉人员的情况依然存在，下沉人员指挥管理“镇街为主、部门为辅”的运行机制未落地。镇街对下沉人员指挥和管理力度不足，力量统筹不畅，易造成下沉人员归属感不强和多头指挥现象。

四、相关建议

（一）优化顶层设计，强化制度保障

深化区行政执法统一协调指挥中心运行机制，集成区级执法指挥功能，或升级管执衔接的牵头协调机构，调整为更高层面的议事指导机构进行牵头协调，以便更加权威、高效地统筹各部门间的联动工作。建立管执衔接制度，统筹监管任务，执法系统设置应当区分监管与执法不同的检查需求，并要求所有检查均使用掌上执法系统，避免线下重复检查发生。争取镇街综合行政执法编制配置。以全省行政执法类公务员改革为契机，争取部分执法人员编制划转镇街并增设执法内设机构，配备执法中队长，加强镇街力量统筹。出台县域及镇街执法队规范化标准并同步联合财政出台相关保障政策，加快完成镇街执法队规范化提升改造，加大对执法队规范化建设的指导支撑力度，争取财政资金保障。

（二）聚焦特色品牌，提升队伍凝聚力

在队伍建设方面，制定统一的着装管理、执法装备配备、镇街执法队标识标牌管理等制度，增强乡镇街综合执法队伍的统一性、规范性和辨识度，着力创建镇街执法队党建品牌。遵循“执法人员全科使用、持证人员轮值上岗、补充力量协同行动、执法人员绩效评价”的总体思路，打破条线分割单队伍组建模式，全员调动、合理分配执证人员，全面充实一线执法力量。同时，通过党建结对，与部门机关开展联谊共建，弥补自身执法力量不足的缺陷。聚焦高频事项和高频区域，结合每月例会，实施每月一训制度，可邀请部门执法专家开展执法事项、流程、风险点等专题培训，采用以案说法、现场教学、虚拟执法等模式实现赋权事项和执法人员培训两个全覆盖，着力打造一专多能的全科型执法队伍，确保赋权事项接得住、管得好。

（三）打破物理阻隔，健全执法体系“一套流程”

要充分发挥镇街基层社会治理中心的高效指挥、数字流转等治理效能，打通基层治理平台与行政执法的衔接壁垒，发挥街道综合信息指挥室“一个大脑”作用，建立线上“信息汇总—指令交办—综合研判—现场执法—结果反馈—督办考评”的综合执法全流程闭环新模式，实现下沉人员从“空间物理融合”到“体制机制化学融合”。要明确镇街执法裁量基准，根据相关法律法规、规章，出台明确的处罚裁量标准和镇街移交部门案件的补充规定，明确并量化疑难和重大案件移交的尺度与数额标准，移交相应部门处置。建立健全法制审核等配套机制，镇街要加强法律类专业人才的招录，补强镇街法制审核力量；在公职律师等专业审查力量缺乏的情况下，动员基层司法所兼职法制审核力量，可探索建立跨部门、跨层级法制审核协作制度，推动实现执法全流程规范高效。

（四）完善执法考评考核机制

将市场监管局牵头的“双随机一公开”执法考核与综合执法局牵头的“大综合一体化”执法考核进行统筹，联合制定统一且合理的年度执法计划以及年度考核标准，以免不同部门的考核标准在基层实践中互相矛盾。将执法对象满意度纳入考核评价。区级层面应开展执法对象满意度问卷测评，将执法流程的满意度、执法人员满意度、对执法结果的认可度、线下重复检查情况、听证及行政复议维权满意度等作为指标开展测评，增加镇街对执法部门的逆向测评。完善部门监管履职考核指标内容，在量的方面，要引入对监管执法部门间协查协办、联合执法、联合会商等协同响应方面数据的考核；在质的方面，要将检查实施清单内容、案件移送质量等纳入考核，减少过程损耗，进一步提升考核质效。此外，还要加强考核结果的运用，切实发挥考核的指挥棒作用。