丁德凯

随着城市化进程的不断加快，城市规模不断扩大，城市人口也越来越多，人民群众对美好出行的需求日益增长，给城市公共交通行业发展带来了巨大的挑战和机遇。作为城市居民生产生活密切相关的重要交通基础设施，城市公共交通与国计民生息息相关，属于社会公益事业，在城市发展中，占据着不可或缺的重要地位。立足于我国基本国情，在城市交通模式选择中，公交优先是必然选项。

一、城市公交行业发展现状

城市公交是指城市范围之内，定线运营的公共汽车及轨道交通等交通方式。换言之，在人们日常出行当中，公共交通属于最为常见的一种方式。作为城市的命脉，城市公共交通是一个城市对外的形象与窗口，是城市现代化的主要标志。为了缓解城市交通压力，城市公共交通行业进一步加大了固定资产投资，供给量随之增加，很大程度上减轻了城市交通供给压力。然而，在人口持续增长的过程中，于公共交通需求而言，也在随之不断增多。为此，想要优化城市公共交通行业管理，必须对其行业发展现状有一个了解。

近年来，我国国民经济增长速度加快，人们的生活水平不断提升，城镇化进程持续推进。自“公交先行”发展战略实施以来，为了贯彻这一发展战略，各地政府及相关部门出台了诸多政策及措施，进一步给予大力支持，且取得了显著成效。但是，由于我国城市人口具有较大基数，且人口密度相对较高，存在极大的资源环境压力，这种背景下，走以公共交通为主导的集约化发展之路成为了我国城市交通发展的重点。作为城市经济发展的动脉，城市公交在城市综合竞争力提升方面发挥着积极的作用。国民经济的快速增长，必定会加大人们出行的需求，同样对出行的便捷性、舒适性、可靠性、安全性也提出了更高的要求。

为了推进城市交通事业发展，近几年我国各个部门制定了一系列相关政策，比如说，2017 年3 月，交通运输部出台了《城市公共汽车和电车客运管理规定》，《规定》共8 章71 条，主要明确了城市公共汽电车客运的适用范围、发展定位、基本原则和发展方向等；明确了城市公共汽电车客运规划和建设等要求；确立了城市公共汽电车客运实施特许经营的相关规范；建立了运营服务监管体系；明确了运营安全管理和法律责任等。2019 年2 月，国家发展改革委出台《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，统筹考虑都市圈轨道交通网络布局，构建以轨道交通为骨干的通勤圈。在有条件的地区编制都市圈轨道交通规划，推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”。2019 年5 月，司法部出台《城市公共交通管理条例(征求意见稿)》，建立和完善城市公共交通体系，统筹利用各种公共交通方式，为公众提供安全可靠、便捷高效、经济适用、节能环保的城市公共交通服务，引导公众优先选择公共交通方式出行。2019 年6 月，国家税务总局和交通运输部出台《关于城市公交企业购置公共汽电车辆免征车辆购置税有关事项的公告》，提出与本地区交通运输主管部门应当相互配合，共同做好城市公交企业购置公共汽电车辆免征车辆购置税工作。2019 年9 月，财政部，工业和信息化部和交通运输部出台《关于支持新能源公交车推广应用的通知》，按照技术上应先进、质量上要可靠、安全上有保障的原则，适当提高新能源公交车技术指标门槛，重点支持技术水平高的优质产品。2019 年12 月，运输服务司的《关于表扬2019 年绿色出行宣传月和公交出行宣传周活动成绩突出集体和个人的通报》，以“公交优先、绿色出行”为主题，通过组织开展多样化、富有群众参与性的宣传活动，广泛动员社会各界参与到绿色出行行动中，涌现出一批成绩突出的服务集体和个人。2020年7 月，交通运输部和发展改革委关于印发《绿色出行创建行动方案》的通知，在本《通知》当中，提出优先选择公共交通、步行和自行车等绿色出行方式，降低小汽车通行总量，整体提升我国各城市的绿色出行水平。2022 年3 月，交通运输部出台《国家公交都市建设示范工程管理办法》，《管理办法》共有七章四十一条，包括总则、建设内容、创建申报、组织实施、验收命名、动态评估、附则等，为深入实施城市公共交通优先发展战略，规范国家公交都市建设示范工程管理，促进国家公交都市提质扩面提供了制度保障。

二、城市公交行业管理变革与发展

当前，城市轨道交通发展迅速，未来将逐渐呈现为多种交通方式协同的发展模式。随着人们生活品质提高和收入的增加，高品质公共服务必不可少，这也就说明传统的粗放式城市公交管理已无法达到新时代公共交通服务需求，必须结合实际和时代发展需求，及时调整公交行业管理模式。在城市公交行业管理中，将通过市场化推动公交行业管理模式变革，这也是当前必须面临的一大问题。作为一种宏观管理手段，公交行业管理模式在本质上可以对不同时期公交行业不同的发展阶段存在的问题进行有效处置。从20 世纪90 年代至今，城市公交管理模式发生了诸多变化，即国有垄断—市场化运营—国有主导、适度竞争。不同时期，城市公交的管理模式不同，且影响因素也会有所不同，其中，外部因素则可以认为是背景环境，比如说，城市经济、地区规划等，而内部因素则可看作是公交发展阶段，比如公交发展规模、系统内部结构等等。

近年来，对于公共交通产业而言，市场化是对其具有较大影响的重要外因，也是促使公交运营方式发生变化的根本原因之一。通过市场化，可以补充因行业管理模式缺陷存在的不足，但与此同时，也存在很多新的问题，比如说，如何保障基本公交服务质量，如何对民营企业进行有效管理等等。

由于市场化改革思潮的作用，公交已经从公益单一的属性，逐步发生了转变，转变为了双重属性，即市场与公益属性。这种情况下，公交便从公共服务产品，转变成为准公共服务产品。就国内外很多城市而言，都历经了从国有国营企业垄断公共交通市场转变为准许社会资本进入市场的过程。对于我国而言，改变城市公共交通市场准入机制是由20 世纪80 年代所提出，这也是进一步对社会资本进入公交市场给予了一定鼓励。在《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》等相关政策当中，同样提出了改变公交管理模式，提出拓宽公交基础设施建设及运营的形式渠道，比如，可通过战略投资、股权融资等多样化的方式，加大吸引社会资金的力度，更好地为公交市场化改革提供政策支持。

以某地的TC 公交为例，其运营管理模式主要采用了TC 模式，在TC 公交运营管理模式当中，主要包括三个层面，即政府决策层（行政管理机构）、运营管理层（TC 公司）、运营服务层（公交企业），且每一个层面又包括不同的子项目。一是政府决策层，即行政管理机构，主要是为了研究制定相关政策及公交发展规划，以及具有宏观指导、监督协调等作用。二是运营管理层，即TC公司，其主要功能在于三点，其一，公交票款收取、运营费用结算；其二，线路规划、运营招标；其三，服务监管及考核。三是运营服务层，即公交企业，是要严格按照合同约定的服务标准提供服务。这种运营管理模式的优势在于可明确政企之间的责任，做好行业公益性、适度竞争之间的关系，总体来讲，TC 公司依旧被看作是政府的延伸，其很难充分发挥第三方的监管作用，这种情况下，难以统筹协调好各个区主导的交通发展模式，于中心城区一体化发展的适应性较差，且存在人力消耗大、财政利用率不高等问题。

即便如此，公交市场化，也证明了公交管理模式采用“规模经营、适度竞争”是与国情及发展战略相符的。在公交运营管理转型当中，建立强有力的管理机构是十分关键的环节。受轨道建设成网等因素的影响，城市公交行业正处于关键转型期，需要积极调整低效供给，并做好轨道交通协同工作。在此期间，政府部门的身份也要有所转变，应从行业管理者过渡到行业治理者的角色，在各地新一轮的补贴政策当中，政府主导类线路应由公交线路充当，逐年进行优化调整。在此基础上，要进行一种新管理思路的探索，比如政府部门应担负着宏观指导、监督及协调的责任，而专业机构则作为技术性管理工作的实施者。在公交平台管理模式研究中，不仅要做好公交在地区的适用性，以及资产管理的兼容性研究等，还要对平台管理框架条件中，探索如何达到公交一体化管理，如何实现智慧化出行应用服务和联程运输等等，这也是城市公交由行业管理演变为行业治理的重点。2019年，智能公交行业市场规模达到了5500亿元，同比增长25%。短期内由于国内外供需很难实现平衡，因此，智能公交行业具有较为旺盛的市场需求。在智能公交领域，“互联网+”的运用，给予了城市公交巨大的发展潜力。

由于土地资源的过度开发，未来城市正趋向于向高空、向远郊、向地下发展。而公共交通，如环形高架桥、轻轨、高速公路、地铁等促使这一构想成为现实。未来的公共交通建筑也将由于城市中大量的人、车流通采用立体化的分层形式。从而使其容量更大、涵盖面更广、内涵更丰富，并极大地改善城市路面交通的混乱状况，使城市空间更加美好、生活质量更高。

三、结束语

综上所述，随着城市汽车保有量的逐年递增，交通拥堵问题越来越严重，并对城市经济社会发展造成了不利影响。城市公共交通作为城市交通的重点，其特点为运送乘客数量多、成本低、节能环保等，基于此，为了满足当前发展需求，城市公共交通行业应加大管理力度，做到对内精准贴合需求，对外满足行业多方式协同的发展需求。实现从“行业管理”到“行业治理”，从“资产分散”到“资源整合”，推动城市公交行业变革与发展。