刘 琪 付雪冉 卢皓全 吴瑶瑶

一、我国农村宅基地制度发展历史

新中国成立后，1950 年，《中华人民共和国土地改革法》公布施行，农民获得了农地产权。1962 年，在《农村人民公社工作条例（修正草案）》中明确指示宅基地无法自由流转。1963 年，我国首次提出“宅基地使用权”的概念并解读，首次确立“地随房走”原则，形成“两权分离”的制度框架[1]。

改革开放后，1982 年《宪法》规定：“宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”强化宅基地“两权分离”的属性。《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定房屋只能在本集体内部流转，农民与农村集体经济组织向城镇居民流转的请求不受批准。

进入新世纪后，2007 年《物权法》首次将宅基地使用权作为一种用益物权予以确立。2015 年中央政策性文件开始力求脱离宅基地原有的社会保障功能的限制，积极还原宅基地财产权利的本来面目[2]。2018 年，《关于实施乡村振兴战略的意见》提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，2020 年中央1 号文件“要求进一步深化农村宅基地制度改革试点”体现该意见。

如今中央对农村宅基地使用权改革中的参与主体的限制逐渐在放宽[3]，现存法律制度在农村宅基地使用权方面的缺位，带来各类冲突，对农村发展产生了日渐严重的消极影响。

二、新时代农村宅基地使用权流转的现实价值

（一）推动城乡融合发展，促进利用价值最大化

新时代的城乡融合发展以人口、土地、资本为代表的要素融合为核心，宅基地是土地要素的一种形式，更加凸显农村宅基地使用权流转市场化的经济价值。第七次全国人口普查数据显示，我国的城镇化率达到63.89%，流动人口为3.76 亿人，10年间增长了近70%，农村人口流出给农村宅基地二次利用的空间。根据城市化发展规律，城市化发展中后期将伴随人员流动和人口回流。在城乡二元化体系被逐渐打破、城乡协调双向互动发展要求下，城乡之间要素流通需求增强。宅基地的财产属性意味着农村宅基地不仅承担居住保障的功能，同时也应为为农村青年创业提供资金支持、为返乡创业的城镇人口提供住宅，推动城乡双向互动。放开农村宅基地使用权的流转，农民群体将增加收益方式和创业资本、提高消费能力。不必因身份问题无法实现农村宅基地使用权财产权变现。有利于城乡之间打破交流的壁垒，更加便捷地进行人员和物资往来。尽可能贯彻资源的利用价值最大化实现原则，对城镇化与促进投资来说也有巨大的积极作用。

（二）响应土地集约利用政策，优化资源利用率

我国耕地资源的人均占有量不及世界平均水平的1/3，宅基地与耕地资源紧缺且珍贵，如今农业政策中明确指出要以“三权分置”改革为契机盘活农村宅基地使用权，但农村宅基地使用权流转的限制使农民很难通过此获得基础资金。

纵观现有民法典及现行农业法，对于宅基地使用权流转对象并没有强制性规定。如果政府可以根据地方实际进行政策制定和解读，促进基层因地制宜合理流转宅基地使用权，有利于满足农村土地资源合理规划的需要。

三、农村宅基地使用权流转存在的问题

（一）宅基地使用权流转问题的法理研究存在争议

关于农村宅基地使用权的流转问题，学术界历来存在争议。从流转价值的角度看，主要分为三种学说：自由流转、禁止流转和限制流转[4]。前两种学说的学者分别关注农村宅基地使用权流转的入市价值和农村宅基地住房保障的功能。而限制流转说的学者认为基于宅基地的市场价值和保障功能，应当实施差异化的宅基地流转管理方式[5]。

从宅基地使用权流转的合法性角度看，争论聚焦于使用权身份化困境的突破。许多学者基本肯定逐步放开宅基地使用权流转的价值，但宅基地使用权的转让和其身份性相矛盾。这关系到使用权法律属性的确定，所以克服使用权流转的身份性障碍成为一大重点问题。为了破除身份化困境，有学者建议采用宅基地的有偿取得、分离次级使用权和分离身份性成员权与物权等解决方式。但有偿取得降低保障性，次级使用权又将权利结构变得复杂[6]。学者对于农村宅基地使用权的争执表明目前农村宅基地使用权流转情况已经与当今农业发展情况不相适应。立法上宅基地使用权流转相关立法有待完善，尤其是对农村宅基地纠纷的实际处理以及农村集体土地、宅基地与其上房屋权利行使的相关法律规定需要明确具体的法律法规以维护权利人的应有法定权益。

（二）宅基地使用权流转受限阻碍城乡一体化发展

温世扬与梅维佳（2018）学者在《宅基地“三权分置”的法律意蕴与制度实现》[7]中认为，农村社会生产生活水平的提高后，传统的“两权分离”的农村宅基地制度与农户住宅所有权的实现发生冲突，这是推动农村宅基地资格权、使用权分离和农村宅基地使用权流转的现实原因[8]。目前城乡一体化趋势增强，越来越多的农民选择入城创业，宅基地的使用权是农民重要的资金来源之一；由于宅基地无法市场化，无法用于担保融资，农民的金融信用获取权被抑制。同时随着乡村振兴战略的实施，越来越多的城市人口向乡村流动。在此背景下，不仅要解决农村人口进城的问题，更要关注到城市人口选择农村后宅基地的流转落实问题。城乡发展一体化要破除城乡双向要素流动的障碍，在此背景下，宅基地的三权分置问题不仅是一个农业问题，同时也是涉及城乡一体化的经济发展的问题。

（三）宅基地使用权流转受限产生土地资源浪费问题

2021 年，我国农业科技进步贡献率达到61%，农作物耕种收综合机械化率超过72%；现今很多地方的农业种植已告别了一村一户，剩余大量农村劳动力。在城乡一体化快速发展，双向要素流动不断加强的背景下，宅基地使用权的问题已然是社会化经济问题，促进人地分离势在必行。

使用权制约导致现在的农村出现大量宅基地的闲置。由于对宅基地使用权流转的限制，宅基地流转困难，2018 年中国农业大学、北京林业大学调查了全国28 个省140 个村庄中的宅基地利用情况，所有样本村的宅基地空置的百分比平均达到了10.7%[9]，2019 年全国农村宅基地闲置率为18.1%。城乡流动不断加强，但宅基地跨集体的交易本身被法律所禁止。各地关于宅基地使用权流转的政策也未进行明确规定，且目前把事实上的交易置于不合法的无监管地带，人为造成大量法外无序[10]。

四、完善农村宅基地使用权流转的对策

（一）明确宅基地使用权与资格权的定义

2018 年，中央一号文件提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置”，对于宅基地“三权分置”改革中“三权”，按照承袭政策旨意的方式可以诠释为：“所有权”依然是集体经济组织对宅基地的所有权，而“资格权”与“使用权”是在原来民法典规定的“旧使用权”的基础上提出的。经济学概念中，宅基地使用权权利束被分割成为可自由流通与不可自由流通两种权利[2]。换言之，原有宅基地使用权被细分、延伸，“资格权”即为“旧使用权”中不可自由流通的权利，是实现宅基地社会保障功能的外在表现，具有明显的身份属性。“旧使用权”中可自由流通的部分被称之为新的“使用权”，是一种土地用益权利，具有明显的财产属性。对于这个新的“宅基地使用权”，为了避免概念混淆，应该顺势推出一个新概念名称：“共享宅基地使用权”。每当农民向第三人转让流动宅基地时，原来的“旧使用权”再裂变为两部分，农民保留“资格权”，只流动“共享宅基地使用权”。对于这个“共享宅基地使用权”，农民有容忍他人占有宅基地的义务，避免了两种权利发生利益冲突。

（二）充实宅基地所有权深化“三权分置”改革

《民法典》第262 条规定：宅基地所有权的资格依法归农村集体经济组织和村民委员会所有。因此，必须明确：宅基地“三权分置”改革不能违背集体经济组织对于宅基地享有所有权的原则。基于集体经济组织的地位，从宅基地的使用到收回与流动的过程都必须体现出农村集体经济组织的监管作用。首先要实行宅基地有偿获得制度并完善相应规范。如今多数农民并不仰赖宅基地为生，对集体成员超出必要部分的无偿分配无法彰显集体的所有权身份属性，为了维护“一户一宅”的原则与分配平等、避免资源被个别人集中，可以实施宅基地有偿使用制度。各地区根据当地的实际情况设定好征收的费用区间，以农民的实际收入、当地的人均土地保有量等方面灵活地作出调整，并与农民做好协商工作，做到“取之于户、收费适度，用之于村、使用得当”。对于超出用地指标的土地占用行为，严格落实惩罚性征收费用的制度。其次要通过集体组织对宅基地的退出收回凸显权能。设置宅基地闲置保留年限，针对未超过年限的土地自愿退出，针对已经合法占有被闲置时间超过年限的土地，给予农户一定的补偿费用并重新由集体占有处分。同时也要收回被非法占有、超过限度的土地，针对此类被收回的土地，可以无偿收回。为了防止农民退出农村宅基地而居无定所，要求其退出的主体必须证明农户拥有宅基地以外的稳定居所；如此集体经济组织的经营管理权也得到彰显细化。

（三）完善宅基地使用权流转法律法规

健全完善的宅基地立法才能让宅基地使用权流转在实际中有法可依。宅基地的流转对象局限于本集体经济组织成员难以适应社会发展需求，宅基地立法的完善应包括：对流转范围、流转期限的限制解除。必须坚持农民主体与尊重农民意愿、坚持“房地一体”、坚持“一户一宅”的基本原则，这是宅基地改革的必然选择。

在实际操作中，总结各试点经验。要推进宅基地交易制度的建立,必须遵循以下原则[11]：首先，在流转之前，农村宅基地使用权人需依法取得土地登记，以明确权属，确保农村宅基地使用权没有争议；流转之后，原宅基地权利人不得再向村集体组织申请宅基地，避免资源过分集中导致的农户和村集体以及农户之间的矛盾；其次，农村宅基地使用权流转之后，不得擅自更改其用途，《土地管理法》第六十六条第一款第二项规定：“不按照批准的用途使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。”此外，宅基地使用应符合区域规划，不得随意扩建，不得在超过区域规划的范围进行使用权的流转，否则宅基地使用权流转无效[12]；再次，积极引导社会力量参与，通过税收优惠、利率补贴等优惠政策，吸引社会资本盘活利用闲置宅基地[10]。

（四）改革宅基地流转体制促进城乡一体化发展

以坚持城乡统筹协调发展为目的，推广普及土地产权登记制度、明确产权归属。产权明晰是集约利用土地资源的必要前提，首先对农村宅基地使用情况进行地毯式排查。建立农村建设用地数据库，从而掌握充足、详细的农村土地数据[4]。实践中专门测量宅基地面积，调查宅基地情况，加以登记并对农户下发不动产权证书，也便于贯彻“房地一体”和“一户一宅”的原则，避免过去宅基地私下交易隐形市场的出现。针对农村纷乱无序的土地规划进行科学的整合与利用，进行宅基地统一集中管理，土地要素才能通过市场优化资源配置。

在《民法典》和《土地管理法》中对于宅基地的使用权流转没有进行详细的规定。根据地方农业发展具体实际和未来规划政策不同，需要针对地方农业发展水平，耕地利用情况为标准，对宅基地使用权流转的标准程序规范化，宅基地市场化改革需要完善配套的技术支撑，建立农村宅基地评估标准和评价体系，成立农村宅基地专业负责小组，制定适合本区域发展的宅基地基准地价作为参考[2]。针对流转对象、流转期限等问题进行规定。针对目前对宅基地使用权有需求，却不具备流转资格的群体，省级农业部门可根据当地宅基地的闲置情况以及城乡农业发展的联动情况进行规划。同时对于县乡一级农业农村部门关于宅基地使用权流转的工作进行监督落实，确保宅基地使用权流转有专门的负责机构及人员，有详细的程序，保证宅基地使用权流转合法化，保证程序时刻受监督。