王凯伟 江楠

(湘潭大学公共管理学院，湖南 湘潭 411100)

1 问题提出

习近平总书记视察广西“4.27”的重要讲话精神明确提出了建设新时代中国特色社会主义壮美广西，加快推进乡村振兴的要求[1]。广西地区农村分散布局，经济欠发达，存在传统产业比重较高，新兴经济发展滞后等问题，实现乡村振兴的难度、深度和广度不亚于脱贫攻坚，科学合理的政策是实现乡村振兴的保障[2]。党和国家高度重视乡村的发展情况，一直以来积极探讨实现乡村振兴的举措，出台若干政策支持乡村的发展。但政策质量和实施效果的内在关系表现如何，存在问题及改善方法还需进一步探讨，为回答以上问题，本文将采取文本挖掘法和内容分析法，运用PMC指数模型对乡村振兴政策质量进行客观科学的评价，以期为政策的调整、优化、制定提供一定依据。

2 文献回顾

目前关于乡村振兴政策的研究大致有几个方面。探讨乡村振兴政策的改革趋势和进展，从不同视角划分政策演变阶段，提出政策创新路径[3]；对政策衔接的研究，从乡村振兴政策的框架构建、演进逻辑、实践路径角度，分析政策的目标、特征、体系、内容，总结政策的内在逻辑[4]；以全球化视角研究国外乡村振兴的政策和实践，结合中国国情提出对乡村振兴实践的启示[5]；以乡村振兴的政策文本分析作为切入点，结合理论，融合定量、定性研究方法探讨地方政府的注意力配置，政策变迁逻辑等问题[6]。基于政策工具视角构建政策分析框架对乡村振兴领域的政策进行质性文本分析，重点研究脱贫攻坚、产业、财政、文化振兴等政策，从微观角度剖析措施、效果、问题，并提出相应建议[7]。

综上所述，乡村振兴政策文本分析多以宏观角度的国家层面为主，较多的研究是对政策进行梳理和分析，且聚焦于东南沿海发达地区，呈现出地域性的不平衡，事实上西部少数民族地区理应更受到关注。针对乡村振兴的战略地位和基层属性，本文将区级的乡村振兴政策作为研究对象，结合已有的研究基础，运用文本挖掘法和内容分析法构建PMC指数模型，从宏观和微观的角度分析政策的内部结构，以期为政策文本量化分析提供新的方向和思路，提出针对性的意见和优化路径。

3 广西乡村振兴政策量化评价的PMC指数模型构建

3.1 PMC指数模型及其应用

PMC指数模型最早是由Ruiz Estrada构建的，其认为事物之间皆有紧密联系[8]。我国学者逐步尝试使用PMC指数模型来研究我国出台的各领域类型的政策，如金融政策[9]、灵活就业政策[10]等，分析政策的可行性、合理性，判断政策存在的问题，提出针对性建议。该模型通过文本挖掘法找到政策的重点从而选择变量，避免了人工方式产生的主观性，此外变量的数目不受限，且权重相同，可以有效测量政策文本的一致性[11]。

3.2 评估标准体系建构

3.2.1 数据来源及样本选取

本文选取2018—2023年的政策文本作为研究对象，文本主要来源于广西壮族自治区人民政府官网，广西乡村振兴局、各部委官网、政府信息公开、政策文件专题、中国政府官网，通过北大法宝检索系统等专业数据库和百度等搜索引擎对政策文件进行查缺补漏。剔除信息不完整，相关性极弱及对结果不产生影响的样本政策，形成本文所研究的影响广西乡村振兴的25项典型政策一览表，见表1。

3.2.2 基于ROSTCM6文本挖掘软件的分词提取和词频统计

将政策文本导入文本挖掘工具进行预处理，将无实际意义的词语剔除，如“按照”“充分”“纳入”等，导出前60个政策高频词，见表2，据此对一级变量和二级变量进行调整和补充，构建政策评价指标体系，提高政策评价的有效性。

表1 广西乡村振兴政策样本库

表2 广西乡村振兴政策的高频词

3.2.3 变量分类与参数确认

变量的设置依据标准：以Ruiz Estrada《The Policy Modeling Research Consistency Index》中提出的方法为指导；借鉴学者有关PMC指数模型指标设定的文献；结合上文汇总的高频词并根据政策内容和特点设置，使其具有代表性和针对性，共设置10个一级变量，43个二级变量。

在确定一级变量和二级变量后，将全部二级变量设为相同比重，结合乡村振兴政策的实际情况和特点，设置分类关键词。根据对文本的分析结果给相应变量进行赋值，赋值原则见式(1)。具体而言，若政策文本中有对应关键词或内容出现，则满足二级变量，并对二级变量赋值1，否则赋值为0，由此得出政策量化指标体系及评价标准，见表3。此做法中和了专家打分的主观性，使文本挖掘更具科学客观性。

赋值原则公式：

X～N[0，1]

X～XR：[0～1]

(1)

3.2.4 PMC指数计算方法及评分等级

PMC指数计算需要3个步骤，根据式(1)结合二级变量参数的设定对政策文本进行赋值，构建多投入产出表；根据式(2)计算出政策的PMC指数；按评分等级划分政策等级。借鉴Ruiz的政策文本评级规定，参考乡村振兴的政策，结合评价指标的标准，将PMC指数的评估结果分为4个级别。PMC指数得分在9～10为完美等级，7～8.99为优秀等级，5～6.99为可接受等级，0～4.99为不良等级。

政策PMC指数公式：

(2)

4 广西乡村振兴政策量化评价的实证结果分析

4.1 政策样本的输入和计算

基于多投入产出表的所得结果，将数据导入Excel表格中运用式(2)进行数据处理，将各项政策的PMC最终结果和评分等级分别汇总至表4。

4.2 对乡村振兴政策PMC指数总体情况的研究分析

在优秀等级的政策中，政策的制定充分考虑了政策合理性的各个维度，PMC指数高于8分的政策只有一项，说明政策距离完美型政策还有较大差距。总体上看这几项政策为系统性规划政策，注重全局统筹和指导性规划，且多部门联合发布，有较好的合作性，说明政策内容完善，制定合理科学。但缺少一定的描述性质和诊断性质，政策时效单一，没有将各时段目标规划相结合。

表3 广西乡村振兴政策评价指标体系和参数设置

表4 广西25项乡村振兴政策PMC指数的评分等级情况

在可接受等级的政策中，具体分析各项变量，基本无满分的二级变量，说明政策内容不够完整。值得借鉴学习的有政策P14，在2019—2023年的长期规划中又分别划分了2019年、2020年、2023年3个时期的阶段性目标，长期、中短期规划相结合，提高了政策实施的可行性。该等级政策存在问题主要是缺乏激励措施及保障措施，具体来看是缺乏一定的法治保障和人才支撑和舆论宣传，作用对象不全面，个别缺少企业、社会组织等参与主体，政策指向有一定范围，造成低分。

在不良等级的政策中，政策普遍存在政策性质不明确，作用范围狭窄，政策激励作用不明显的问题。政策P10各项变量的均值均低于平均值，主要原因是该政策指向范围较小，内容具有针对性，时效在本年度之内，在一定程度上属于应急性政策，同时这项政策在共性内容上缺失，政策一致性不足，如法治保障、制定依据等方面还要后续政策改进上完善补充，提高政策的合法性和科学性。

5 结论与政策建议

5.1 研究结论

本文基于PMC指数模型对广西乡村振兴政策进行了内容量化评价。运用ROSTCM6文本挖掘工具进行文本分析，结合出高频词参照已有的研究和政策内容特点，设置了10个一级变量和43个二级变量，根据公式计算25项政策的PMC指数值，从宏观和微观角度对政策进行分析评价，提出优化建议。

通过以上研究分析，本文总结出以下结论。政策设计总体合理，优秀政策占比40%，可接受政策占比48%，不良政策占比12%，无完美级别的政策，说明政策设计总体科学合理，但是政策质量一般，仍有较大的改善空间；政策效力有待优化，政策工具分配不均，对标乡村振兴总要求，并没有完全围绕中央政策展开，如关于乡村文明建设的内容相对较少，并且在政策性质、政策措施等维度存在不足；乡村振兴工作涉及面广，但政策主体协同性较差，联合行文的政策较少，出现局部“聚集”现象；正、负向激励措施分布不平衡，表现为正向多于负向，政策措施不够全面具体，政策激励有效性难以发挥。

5.2 优化建议

5.2.1 优化政策工具使用布局，注重政策实施的可行性和协调性

地方政府与上级政府治理行动保持一致的同时，注重优化政策工具的内部结构，增强政策工具间的协调性和互补性，发挥政策工具多重的制度效力。

合理投放环境性政策工具。地方政府增加对农民、龙头企业等多元主体参与乡村建设的发展支持。完善法律法规体系，根据所收集的政策文本可发现，现有的政策多以通知、决定较多，少有条例、法规类型的政策，支持自治县在法定的范围内制定单行条例，使乡村振兴工作置于法律的制约和控制下，增强政策权威性和程序性。

积极投放供给性政策工具，以需求为导向，增强政策灵活性。重视人才引进，实施更加积极的人才政策，支持农民职业教育，与农业高校合作，重视农业科学的发展，技术的研发，鼓励高校大学生、社会人士投身乡村建设的行列。建立意见反馈通道，减少因信息不对称引发的政策失调，充分尊重农民意愿。组织定期的数据统计和调研，同时建立数据共享平台，解决部门分割而造成数据碎片化问题，及时了解乡村振兴工作的进程，把握发展规律和趋势。

重视政策的连续性。长期性规划多为指导性意见，具有概括性强的特点，难以直接规范和指导行为，可操作性较弱。重视将多种政策时限相结合，根据当前农村发展的实际情况和发展规律，对政策结果进行动态跟踪，对执行效率低，目标偏离的情况，及时调整，统筹规划长期、中期、短期、年度的发展方针和政策措施，细化发展的步骤和目标，增强政策措施的具体性、连续性及针对性。

5.2.2 健全双向激励机制，加大激励举措力度

平衡正负向激励措施的比例。建全乡村振兴绩效考核评估机制，适时开展中期检查，建立健全评价指标体系，同时通过群众、社会、媒体、信息公开、第三方专业评估机构等渠道对工作进行实时报道和跟进，及时调整工作任务，对政策实施的过程和成效进行监督考核。落实乡村振兴工作责任制，充分利用“末位通报”“干部考验期”的负向激励措施，建立容错纠错委员会，对工作不力、懒政怠政、考核排名靠后的市县、工作部门及人员进行约谈，严肃问责，将工作绩效作为选拔任用和奖罚的重要依据，确保认真落实工作任务。

丰富激励措施覆盖领域，细化政策措施。运用财政投入、补贴、税收优惠等政策工具发挥引导和支持的作用，降低农民融资成本，扶持特色产业。拓宽激励覆盖范围，如农村人居环境治理、人才激励、教育培训、医疗等，实现乡村振兴各领域全覆盖。细化政策内容，明确措施针对的对象、主体、目标、程序等方面的内容，发挥政策应有的作用。

5.2.3 强化部门协作，促进政策发布机构成熟化，政策扩散联动化

政策主体的数量、行政级别以及发布年限是影响政策扩散的重要因素，中央-地方政策互动是政策扩散的核心机制。增加多机构联合发文的乡村振兴政策，提高政策发文机构的级别，增加由党委、人民代表大会发表的法规、条例或指导意见，有利于提高乡村振兴工作的权威性和合法性。

结合农村产业内涵丰富，发展复杂，具有公众需求多样性等特点，可构建政策协作平台、高效的政策决策程序、树立政策协作理念，形成政策合力，促进政策导向全面涵容，实现资源整合，促进政策互补耦合，消减单一主体实施的障碍，充分发挥各部门的功能与作用。

建立专门的政策制定机构来协调各政策制定主体间的关系，利于部门协作的统一性和稳定性。扩大发文主体，联合发文机构，确保政策主体多元性，扩大政策覆盖范围和作用层面，满足利益主体的需求，增强政策的有效性、权威性和科学性。