柳长青

超大城市基层治理现代化是中国式现代化的坚实根基，北京市委、市政府根据超大城市和首都功能定位，创新提出“接诉即办”的中国式治理机制。“接诉即办”是党建引领“吹哨报到”改革，以12345 政务服务便民热线为主渠道的群众诉求快速响应机制，实现了以小切口推动大治理。党的二十大提出：“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力。”“接诉即办”重塑了城市治理的架构和体制，直面基层治理顽疾，将诉求、信息、决策、行动和价值聚合于治理界面上，赋予了基层善治新内涵。“接诉即办”机制经过政策的酝酿、试点、推广、评估和反馈而成为治理机制创新的富矿，要进一步深化完善，以便“未诉先办、主动治理”，实现基层治理精细化和现代化。

一、党建引领，多主体参与治理

在治理过程中要进一步优化“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理格局，推动各领域党建互联互通互动，引导多元主体合作共治，使互动治理与机制创新结合起来，实现政府治理、社会调节与居民自治的良性互动。

1.党建引领协调四方。“接诉即办”是党领导基层治理现代化的生动体现，也是“不忘初心、牢记使命”的行动宣言，更是引导广大党员、干部讲政治、敢担当、善作为的时代之路。这一机制联结体制内市区党委、街道工委、社区党委和各党支部，形成一贯到底、组织有力的党建领导主轴，并在权力配置、目标凝聚、结构搭配、行为展开等方面延伸。协调体制外各组织党支部，通过区域化党建、单位党建、行业党建等协同推进，形成全方位全过程的党建协调网络。如此，纵向完善各层次党组织架构，横向形成党政群团共建共治共享，最大限度地汇聚资源、凝聚力量、协调行动，把党的政治、组织和思想优势转化为治理优势，并将之延伸到基层。

2.多元主体参与配合。“接诉即办”的基础是全治理主体参与。在街道层面成立平台指挥部，由街道党工委书记牵头，吸收工委和街道办事处主要负责人，同时吸收社区党支部书记、居民代表、驻区企事业单位和社会组织等进入指挥部，多方参与、集思广益、统筹联动、凝聚合力。在市区层面成立相应指挥中心，强化“书记抓、抓书记”主体责任，由党政主要领导同志亲自领导、指挥、协调、推动，各级主体上下贯通，职能部门齐抓共管，党政群团协同互通。此外，还要建立街乡向群众通报情况制度，设立“一把手”直联群众热线。政府职能部门和社会多元主体在街道聚合，在市区和街道党组织的有力领导下，弥合条块分割和政出多门所导致的碎片化治理之觞。

3.创新党组织的设置。超大城市基层治理复杂多变，党支部必须延伸扩展，使党建融入城市治理各方面。在公共项目上，针对街乡胡同、工程项目、聚集活动等设立临时党支部，加强与改善党的领导；在社区服务上，根据情况在物业企业、文娱团体、自治组织、居民协会等内部设立党支部，增强各种组织凝聚力和向心力；在社区治理上，强化社区党委统领作用，扭转基层党组织弱化、虚化、边缘化趋势。在“多层次整合”的基层治理中，向内整合政府、向外整合组织、向下整合群众是属地化空间内党建引领基层治理的行动逻辑。党的组织体系向基层延伸，就是向群众贴近，实现群众对党组织的工作认同、干部认同、政治认同和思想认同，也是对群众诉求话语回应、行动回应和制度回应的更好呈现。

二、条块整合，新机制保障治理

条与块的垂直管理与属地管理是目前政府公共管理的基本机制特征，构建上下顺接、左右互通的条块矩阵网络体系是基层治理走向现代化的必然选择。通过纵向同轴、横向同心理顺条块关系，使街乡社区楼栋这样的“块”与工商、税务、城管等职能部门那样的“条”形成合力。

1.在纵线链条上。一是向下延伸。从街乡层面向社区、楼栋、单元、网格延伸，联结社区党委、居委会、综合服务中心及其他自治组织，动员网格员、街巷员、楼门长、志愿者，通过网格联管、服务联办、文明联创、综治联防等实现部门报到与闻诉即办。二是向上伸展。从街乡层面向区级和市级伸展，强化市、区、街道、社区四级职能联动，同时在各级党组织的领导下，推动资源共享、发展共建、协商共治。同时推行扁平化管理，探索项目制、模块化、流程性和分组定岗等形式，减少管理传导损失，提升联动效能。

2.在横块平台上。一是完善联合调度平台。首先是硬件配置要和职责定位同步，保证接诉、转办、回访的效率；其次是补齐系统智能短板，从“人、事、地”三个维度做好诉求分类研判，增强针对性；最后是汇聚城管、司法、工商、交通等职能部门，实施执法联动。二是构建综合服务中心。在街乡层面，按照“便民高效、同类合并、精简统一”的原则，推进与民生相关的公共服务、管理、协商等部门的汇聚，实现咨询、建议、监督、投诉一站式办理。三是探索特色议事空间。北京作为首都、古都和超大城市，基层治理必须共建共治，实现全员参与。协商共治“五民”工作法、党员干部包社区、党代表接待日、民情记录本、楼栋议事厅、网格开放空间、院落自治和小巷管家等都有利于开拓议事空间。

3.在条块协同上。一是对街乡职责进行重新划分。按照清单式、列表式形态明晰街乡在区域党建、发展经济、综合执法、统筹管理和服务社会等方面的权责，除特别需要街乡协助和共管的工作外，其他部门不得随意向街乡下放工作。二是构建基层治理大部制方案。打破条块分割两张皮，重点围绕上下贯通、左右衔接构建大部制，在街乡层面强化工作流程和组织架构一体响应与一体管理，避免政出多门、责任不明，弥合治理碎片化和治理惰性。“接诉即办”通过重塑条块关系，在政府与社会互动中建构回应民众诉求的新机制，合力推进公共服务供给侧结构性改革，实现人民对美好生活的向往。

三、赋权增能，资源库支撑治理

从“吹哨报到”引领基层治理创新到“接诉即办”快速响应居民关切，北京实践勾勒出工作重点放在基层、工作力量沉到基层、有关经费用到基层、注意力聚焦到基层的赋权增能治理思路。

1.依法向街道和乡镇赋权增能。研判划定“权责清单”“需求清单”“项目清单”，在明确权责的基础上，一方面为街乡和社区纾解不必要的行政负担和工作，另一方面赋予街乡建议召集、指挥统筹、监督考核等权力，在综合执法、应急处置、重点工程等方面由街道指挥市、区职能部门联动共治，防止上报回转和指挥空转。发挥街乡在基层政权巩固、政策方针落实、居民群众服务、社会力量协同中的基础中轴作用，闭合治理流程，解决“单个部门难执法、多个部门难协调”的无力困境，推动人财物在基层“微循环”，由分散管理转向抱团治理。

2.治理资源与力量下沉基层。治理重点在哪里，治理资源就要流向哪里。“接诉即办”真正动起来，提高区级平台分类派送效率，意味着要权随事走、人随事动、费随事转，做到重心下移、人员下行、资源下沉、政策下调、权力下放，实现治理资源在基层的“微循环”。在实践中，北京市探索四种力量下沉方式：按照“区属、街管、街用”的原则推动职能部门下沉到综合服务中心；以“街巷长制”推动街道干部直面基层；推动驻区党组织和在职党员双报到参与社区党建和治理。社区和街乡是资源所到达的基本面，下沉要因地制宜、因时而动，探索符合自身实际的下沉方式和层级。

3.建立以街乡为主要单元的考评体系。在赋权增能的同时，还要考评监督以促改。探索建立以“三率”“七有”“五性”以及“诉求比”为主要标准的考核体系，根据统一标准对市、区级部门和街乡进行考核、排名、通报，以激励先进、鞭策后进。同时帮扶后进单位和责任人，以先进带后进。另外对工作中存在的不想为、不敢为、乱作为等予以通报曝光和执纪问责，做到“前有约谈、中有调度、后有跟进”环环紧扣，整饬官僚主义和形式主义等群众深恶痛绝的作风。总之，市民诉求、上级点评和同级竞赛构成了街乡和有关职能部门的基本动力，这种动力在考评及其结果运用中被进一步激发。

四、问题导向，目标靶聚焦治理

市民的诉求和身边的问题就是“发令哨”和“目标靶”，实质回应而非象征回应居民关切是推进现代化治理的基本要义，目的是提升群众幸福感、获得感和安全感，不断满足人民日益增长的美好生活需要。解决问题是公共治理的本质之一，要以问题牵引机制来弥合科层制的条块分割，指向问题解决的多重方法和多元目的。

1.以人民为中心为治理遵循。“接诉即办”是党的初心使命的表现，有利于打通基层治理“最后一公里”，补上服务群众“最后一米”，发展全过程人民民主，顺民意、解民忧、赢民心。因此，要抓住群众最关心、最直接、最现实的利益问题，落小落实落细群众家门口的操心事、烦心事、揪心事。基层治理的问题繁杂、数量众多、事项琐碎、原因交错、影响广泛，要通过调研访谈、诉求追溯、舆情归类等科学方法，探索政府要做该做能做与群众想做要做支持的不同组合模式，创新工作方法。例如，大兴区的“三包三转三上门”，从具体事项入手，形成问题清单，加强破解研判，为后续治理奠定了基础。

2.以拓宽民意渠道为治理辅助。一是完善传统反馈渠道。开辟群众直通街道、社区党组织书记和街巷长的定期反映机制，区、街道相关科站所等职能部门和社会组织等所设的热线要接入12345 全市热线，一口受理、及时响应、密切追踪。强化纵向传导、横向协同，实现民意诉求“全天候、全方位、全过程”的“全响应”。二是发挥新媒体新技术作用。借助于大数据、云计算、物联网等现代信息技术，关联智能手机等硬件和搭载相关应用APP，及时有效完整反映民众诉求和基层问题。三是“微治理”赢得民意。围绕便利、惠民、共治、宜居等切口小、见效快、推广易的事项进行微治理、微改革、微创新，以“小切口”推动“大变局”，照顾到居民细致细微的需求，将堵点痛点难点消灭在居民家门口，从根本上减轻民意输出与传导压力。

3.以问题有效化解为治理导向。针对群众的问题诉求，应分类指导、妥善安排。对群众所需的“日常哨”，能解决的，及时就地办理；对需要部门协同的，“吹哨报到”有人办、马上办、办得好；对应急处置的“应急哨”，接诉即办减少中间环节，直插基层，解决痛点堵点难点；对情况复杂或不合理诉求的“攻坚哨”，做好宣传解释与安抚疏导工作，规划好解决路线图。例如超过街乡权限的，可以请求上级或协同相关单位推动解决，同时因法规政策、历史遗留、属地管辖等无法短期解决的，做好政策入心和理解支持工作，还要列入清单系统，长期跟踪督办。最后谋划长久、立足当前。群众事无小事，应从接诉办理到未诉先办转变，梳理高频问题，探求共性、综合施策、务见实效。既要办小事化小案以解群众“燃眉之急”，又要推动常规事务制度化、非常规事务常规化，建立同类、高频问题“一揽子”解决方案。

五、技术支撑，智慧化辅助治理

智慧应用、技术治理是未来治理模式重塑的大势，必须积极应用新一代信息技术推动多网融合、数据挖掘、资源共享，在党务、政务、城市管理和社会运转等方面提升以“感知、研判、施策、评估”为代表的治理能力和服务品质，推进基层治理智能化、立体化、便捷化。

1.建设综合管理网络体系。制定与实施综合网络建设方案，在区、街道、社区三级管理信息系统集成上再融合城市管理网、社会服务网、基层治安网、综合执法网等“多网”，将政务留言板、投诉与建议热线、微博微信公众号、网站和手机APP 等统一起来，整合信息系统、指挥链条、数据资源等，实现一口受理、统一办理、协同管理，致力于从耳畔到指尖的全方位服务。创新网络管理模式，统一推进街道、社区等分中心建设，实现受理、分类、交转、反馈、监督等线上线下模块化、集成化、系统化，让数据多跑路、群众少跑腿。

2.提高指挥平台智能化水平。依据智慧治理在顶层设计上加强“类人脑”等AI 技术运用，建设“城市大脑”，完善多维城市图层和应用场景。以硬件设备为基础、以大数据为核心资源、以“物联网+云计算+人工智能等融合”为手段，提高捕捉、识别、分析能力，围绕数据完善、实时分析和深度运用，实现视频、人工、物联、业务等固定端和高清摄像、人流预警、人脸识别等移动端深度融合。智能重塑感知、管理与服务，改变人盯、人治模式，将城市管理推向动态监测、精准感知、高效处置与智慧运行的新高度，提高高频性、周期性、突发性问题的预警、分析和解决能力。数据与网络系统“记录”接诉、主体、过程等要件，驱动权力与权利、主体与职责、管理与服务的互动。

3.加强数据研判运用。利用好数据库中的案例资源，强化算法改进，引入外部智库，助力大数据预警和智能化决策，通过解决一个诉求解决一类问题，通过一个案例带动一片治理，借助“每月一题”等机制做好高频共性问题的规律性解决方案。同时研判出倾向性、苗头性问题，未诉先办、提前介入、主动治理，为及时化解矛盾提供精准定位、回旋空间和施策思路。而与群众日常生活相关的数据，则根据有关规定向社会发布，形成便民服务信息。总之，将数据生成用于不同目的的图表，进而转化成具有咨政意义的政策建议与可操作性的执行方案。如此，数据技术不但提高了政府的治理能力和决策水平，而且扩大了多元主体的治理参与途径，增强了参与意愿，促进党政机关与社会主体的合作共治，赋能政府、赋权社会、赋值数据，提升社会治理民主化和科学性。