杨宇航

(中交投资有限公司，北京 100101)

1 引言

在城市化进程的快速推进和城市人口数量的急剧增长背景下，城市中心区可利用土地资源的紧张程度逐渐加剧，同时，城市交通问题也逐步凸显，于是出现了以公共交通为导向的发展模式(以下简称“TOD模式”)。TOD模式主要通过将轨道交通与土地利用有机结合，对公共交通沿线的空间规划布局进行有效引导，同时扩大沿线地区的开发规模，并对相关的土地和交通资源进行有序配置。TOD模式不仅能有效缓解城市交通问题，提升城市居民的出行效率，同时也能推动城市土地的合理利用，进一步提升城市的生活品质。

综合来看，TOD模式在解决当前城市发展面临的一系列问题，如交通拥堵、环境污染、能源浪费等方面，具有显著的实践意义和广阔的应用前景。

2 TOD模式的理论基础和主要内容

2.1 TOD模式的定义和核心理念

TOD模式是以创造高效、便捷、可持续的城市空间为核心，以公共交通设施(如火车站、地铁站、轻轨站等)为城市发展的中心，旨在将居民的出行、居住、工作与生活进行有效融合[1]。

2.2 TOD模式的特点与主要优势

TOD模式的主要内容是将轨道交通与土地利用有机结合起来，以实现高效、便捷、可持续的城市发展[2]，其主要具有以下特点与优势。

其一，提高交通效率。TOD模式通过提供高质量的公共交通服务，增加公共交通的运营频率和可靠性，使人们能够更加便捷地使用公共交通出行，从而提高城市的交通效率和运行效率。其二，提高土地利用效率。TOD模式通过高密度开发、多功能性开发、混合用途开发等形式，以及空间整合、地下空间利用等手段，实现土地利用效率的最大化。其三，降低碳排放和能源消耗。TOD模式鼓励人们减少对私人汽车的依赖，促进步行和非机动车出行，并通过优化交通网络、设计节能建筑、利用可再生能源等，有效地降低碳排放和能源消耗，有利于保护环境和减缓气候变化，也有利于我国“2030碳达峰、2060碳中和”目标的实现。其四，提高城市的生活质量。TOD模式创造了便捷的出行方式、多功能的社区、便利的生活配套设施、安全与舒适的城市环境以及社交和互动机会，对于提升居民生活的幸福感和城市的可持续发展意义重大。其五，促进城市可持续发展。TOD模式通过交通减排、能源节约、土地利用效率的提高，促进城市的可持续发展，实现经济、社会和环境的协调发展。

综上所述，TOD模式不仅是简单的公共交通站点周边开发，还是一种综合性的城市发展模式，涉及多方面的设计和规划。

3 TOD项目的主要类型

3.1 区域型TOD

区域型 TOD 是指集建设交通枢纽和商业办公为一体的开发项目[3]，通常以高铁车站和城际铁路车站为中心，其主要目的是提升城市的功能和地位，强调城市副中心或核心商务区功能。在这种类型的项目中，商业的体量通常较大，而住宅的比例一般不高，主要以实现城市的商业功能为主。

例如，上海虹桥天地和重庆龙湖光年项目就是典型的区域型TOD项目，其体量分别为100万平方米和70万平方米，集聚了商业、办公和酒店等多种功能，投资规模和社会影响较大。

3.2 城市型TOD

城市型 TOD 项目的规划范围通常是以公交网络主干线的换乘枢纽为中心向周边辐射，包括地铁、轻轨、公交等重要交通设施节点。城市型TOD项目的目标是通过提供便捷的公共交通服务，减少对私人汽车的依赖，促进可持续出行和城市发展。

在城市型TOD项目中，商业办公用地通常位于交通枢纽周边，以满足人们的购物、办公和商务需求。同时，一定比例的住宅用地也会被规划在项目范围内，以提供便利的居住条件。此外，城市型TOD项目还注重公共开放空间的规划，如公园、广场等，为居民和访客提供休闲娱乐的场所。

由于城市型TOD项目的规模较大，需要较高的投资和长周期的规划和建设，目前在国内这类项目还相对较少，主要集中在一线城市。然而，随着城市发展和交通网络的完善，城市型TOD项目的探索和推广将逐渐下沉到二线城市和其他地区。

3.3 社区型TOD

社区型 TOD 是指建设集办公、商业、公共服务、住宅为一体的城市综合体，通常以地铁或轻轨为中心进行规划建设。社区型 TOD住宅比例或政策性住房比例一般较高，通常可以达到80%甚至更高，而商业和公共服务比例一般只占到10%左右。目前，国内数量最多的TOD项目即为社区型TOD项目，此类项目的规模相对较小，且由于在项目规划中住宅占比较高，故这类项目往往更加强调社区型功能。

4 TOD项目的主要开发模式

我国TOD项目目前还没有形成统一的开发模式，现有的典型TOD项目可以从大类上划分为三种，分别是土地单独开发、土地开发+交通枢纽建设、土地开发+交通枢纽建设与运营开发模式[4]。

4.1 土地单独开发

土地单独开发不涉及交通枢纽的建设，一般是土地与交通枢纽距离较近，在进行土地开发时需要充分考虑两者的相互影响。因此，通常是社会资本方单独拿地建设，或是社会资本方联合轨道交通公司共同拿地建设，这有利于双方利用各自的专业优势提升项目开发价值。

4.2 土地开发+交通枢纽建设

土地开发+交通枢纽建设开发模式下，除了社会资本方负责土地开发和建设外，还需要承担交通枢纽的建设责任，通常包括股权交易合作开发、设立平台公司整体开发两种模式。

4.2.1 股权交易合作开发

轨道交通公司先行获取TOD项目的开发权益，社会资本方可以通过股权合作获得地块的开发权益，实现投资回报。此种模式的优势在于可以充分利用轨道交通公司和社会资本方的优势，实现资源共享和风险共担，同时可以提升交通枢纽的服务能力和吸引力。但是，这种模式也存在一些风险和挑战，如双方的利益分配、合作协议的制定和执行等方面需要着重关注。

4.2.2 设立平台公司整体开发

社会资本方与轨道交通公司在集团层面达成战略合作协议，共同出资成立平台公司进行整体开发，平台公司可以利用社会资本方的资金优势和开发优势，以及轨道交通公司的专业技术和运营经验，实现资源整合和协同效应，提高项目的整体规划和管理水平，实现项目的高效开发与运营。

4.3 土地开发+交通枢纽建设与运营开发

土地开发+交通枢纽建设与运营是一种综合开发模式，其将土地开发、公共枢纽建设、公共交通运营三者进行捆绑。此前，在日本与中国香港等地运用得较多，一般有一二级联动、PPP、土地作价入股等模式。

4.3.1 一二级联动模式

社会资本方不但是TOD 项目的二级开发建设和轨道交通的运营主体，还需要作为一级土地开发主体，承担前期规划与土地整理工作。这种模式的优势在于，社会资本方可以更直接地参与土地开发和规划过程，从而更好地掌握项目的发展方向和控制权。其可以根据市场需求和项目特点，灵活调整土地开发策略，提高项目的竞争力和盈利能力。

4.3.2 PPP模式

目前，各地也在积极尝试 PPP+TOD相结合的模式，通过将公共交通和站点周边土地资源重新整合，实现房地产开发收益与轻轨建设、运营的有效联动，在城轨 PPP 项目启动之初就可以对沿线土地综合开发进行研究，这是一种可持续发展的项目模式[5]。

4.3.3 土地作价入股模式

这种模式主要指政府以土地使用权作价入股，以其为TOD项目的资本金进行项目开发。这种模式的优势在于，政府可以通过出让土地使用权吸引社会资本的参与，降低自身的财政压力。同时，社会资本方可以利用土地使用权作为资本金，提高项目的融资能力和竞争力。

5 案例研究

5.1 上海万科天空之城TOD项目

上海万科天空之城项目位于虹桥国际中央商务区，17号线徐盈路站旁，是由上海万科与申通地铁联手投资，历时 7 年打造的 TOD 城建新典范，涵盖住宅、商业、办公、轨交综合等多元业态，实现了总建筑面积80万平方米的“微缩城市”。

该项目是万科通过收购项目公司(申通地铁下)50%的股权，从而参与该地块的合作开发，是典型的股权合作模式。在54万平方米计容面积中，住宅约35万平方米，办公约9万平方米，商业约10万平方米，占比分别为65%、17%和18%，项目整体以销售为主，仅商业自持。项目住宅部分，每期开盘当日去化率基本都在90%以上，去化速度十分迅速；商业部分，自2022年开业以来，月均客流在百万以上。

上海万科天空之城成功的主要原因有：一是规划先行，以城市级的规划站位打造项目，并紧跟城市规划选址，优化城市布局和空间秩序，将潜在资源优势蜕变为切实可见的城市红利；二是专业赋能，强强联手，万科不仅通过市场运作获得了土地开发权，在实际投建营过程中，既充分考虑了合作方的利益诉求，又发挥了各自的专业能力；三是设计创造价值，打造多个亮点项目，通过交通设施无缝换乘提高时间的质量，营造城市共享客厅提供多重丰富空间；四是技术支撑，采用先进隔震降噪措施，保障项目的使用品质，对“减震降噪”进行技术创新，有效消除了与高架道路和轻轨为邻的车辆段上盖开发可能产生的“震动和噪声”。

5.2 日本二子玉川站项目

东京铁路开发密集，新的铁路线开发成本高，而铁路沿线交通聚集大量人流和活动，通过房地产开发及物业配套可创造地块价值。二子玉川站为东京田园都市线沿线主要车站之一，是通往市中心的主要干线。东急电铁株式会社是东京最大的私营铁路公司，东急基于“从都市到自然”理念，以地铁交通枢纽为核心，贯彻“花园城市”理念，打造高端地产产品，并提供商业配套、办公中心、活动中心等。

项目有较为明确的定位，定位于创新行业和创新工作者，与东京中心区常规白领企业楼所不同，并且提供针对年轻人的新型购物设施，利用优质综合方法吸引目标群体。项目的功能配比为以二子玉川站为中心，周边功能板块依次为商业、办公、居住、公园，设计容积率以商业最高向公园逐渐降低。建筑体量方面，片区整体以办公、商业为主导，办公占比达片区37%，其中站前区域以办公、商业功能为主。

项目采取长续经营、滚动开发策略，在项目前期选址、规划阶段需要充分考虑项目5年、10年乃至15年之后的变化，前期做足功课，开发期通过多种方式减轻开发压力，谋取利益最大化。

6 TOD项目发展困境及开发难点分析

6.1 TOD项目发展困境

第一，TOD项目收益与城市轨道建设资金需求的时间错配。通常情况下，站点综合开发虽然可实现与轨道交通项目同步甚至先行进行规划设计、土地整合，但物业销售、商业运营主要在轨道线路开通后逐步展开，所产生的“价值”是随着时间的推移逐渐实现的。

第二，土地收益反哺轨道建设缺少合规便捷通道。因为土地与轨道交通实际开发相互独立，且土地收益反哺轨道建设的流程较为烦琐，需要经过多个部门和程序的审批。这导致了土地收益反哺的时间周期较长，影响了轨道建设的进展。

第三，土地价值支撑乏力。鉴于“二级开发”环节收益不受时间和路径限制，在研究土地出让收益与轨道投融资匹配问题时，政府不得不考虑土地一级开发与轨道开发的联动问题。但是相关政策规定，地方财政对本地轨道建设的当期投入占比须达到40%，在强调科学有序开展土地出让的大背景下，一级土地的出让收益较难覆盖轨道建设资金的需求[6]。

第四，市场承载能力易被忽视。深入进行市场调研和分析，来确定合适的业态组织，是TOD项目实现高价值的关键。特别是目前“房住不炒”背景下，以住宅销售为主要利润点的TOD项目的风险较大，而在数字经济的高速发展下，实体商业的运营也存在较大的风险敞口。

6.2 TOD项目开发难点

第一，资金体量较大。因为TOD项目主要处于城市的核心区位，土地价值高，同时由于TOD项目通常涵盖的地块较多，规模较大，因此地块的价格整体较高。此外，由于市场竞争激烈，土地产生较高的溢价，故对于开发商而言，由于拿地成本高，则对资金的需求非常大。从近几年的发展情况看，TOD地块的成交总价普遍都很高，有的甚至超过百亿。

第二，投资回报较慢。相较于地产开发项目，TOD项目的功能性较多，并非简单的轨道建设叠加物业建设，而是需要促进轨道与物业的协调融合发展。因此，TOD项目开发建设的周期会更长，往往达4～5年，项目的投资回报较慢。

第三，技术要求专业。TOD项目关键在于土地与轨道的有效衔接，对于开发企业的设计规划、施工管理等能力有较高的要求，TOD项目的设计规划需要考虑到轨道交通的运营需求和城市发展的要求。此外，施工管理能力也是TOD项目的关键能力之一，项目的建设需要考虑到轨道交通的运营安全和城市交通的畅通，同时还需要考虑到周边居民的生活和环境保护等问题。

第四，业态内容多元。TOD项目涵盖的业态内容较多，其核心是将轨道交通与城市综合体有机结合，打造出一个集多种功能于一体的城市空间。这就需要开发企业将多元业态进行融合、协同发展，对开发企业的运营能力提出了较高的要求。

第五，利益协调复杂。TOD项目的基本构成要素包括土地、轨道、经营性物业等，但这些要素的归属各有不同，有些项目中轨道交通站点周边土地还存在着权属不清晰的情况。这就需要各方之间进行合作和协商，确保项目能够协同发展，形成一个具有多元业态的城市综合体。

7 TOD项目开发策略建议

7.1 明确站点定位

TOD的站点往往落在不同的功能区域内，轨道交通枢纽站点定位不同直接影响未来实现TOD市场化运作的持续性，通常主要表现在城市功能与客流关系的匹配以及客流特征与周边用地性质的匹配等。因此，明确站点定位，避免同质化竞争，实现TOD综合开发差异化、特色化发展非常重要。

7.2 做好顶层设计

按照“轨道+土地”实施理念，对片区进行统筹规划，整合轨道交通站点周边的土地资源，实现城市综合体的有机发展。在进行统筹片区策划时，首先需要明确重点场站的位置和范围，重点场站是指轨道交通站点周边具有重要发展潜力的区域，通常是人流、交通流和商业需求较为集中的区域，明确重点场站后，可以对其周边的片区进行规划和研究。规划时，对土地利用、交通组织、建筑布局、公共空间等方面进行综合考虑，还需要考虑片区内不同功能区域的布局和相互关系，确保整个城市综合体的功能完备、便利和舒适。

7.3 加强策划引领

充分发挥开发企业在概念策划、空间设计等方面视野更广、理念更新等优势，争取提前参与到规划环节。通过专业策划，实现项目各业态的精准定位，从而增强项目的吸引力和竞争力，为项目的长远运营打下坚实的基础。

7.4 争取政府支持

加强与政府的沟通，积极争取项目的有利条件。一是加强轨道规划与城市规划在轨道线网规划阶段的横向衔接和连续衔接，同步开展用地一体化规划研究，确保场站周边集中调配建设用地和建设指标；二是争取各级政策、财政方面的支持，规避项目障碍。

7.5 做好资源整合

TOD项目落地需要多条产业链全过程整合，涉及策划、规划、设计、建设、监管、运营管理各个环节。要充分整合多方资源，以规划为引领，提前控制、储备和规划站点周边土地资源，促进建设、运营、商业开发环节协同，高效整合产业链控制，实现优化资源配置、降低环节协调成本、提高产业链运作效率的效果，达成整链价值最大化。

7.6 强化运营能力

通过与外部机构合作或自身孵化等方式，加强城市综合开发运营能力建设，包括国际合作能力、区域运营统筹能力、产业对外输出能力以及区域内市场化竞争能力等。将长期可持续经营作为目标，充分利用TOD流量经济特点，发挥规模优势，形成品牌化和连锁化经营。同时要突出产业定位作用，“站城产”融合发展，TOD开发与产业融合，针对区域特色形成新产业成长空间，才能获得长期可持续收益。