赵春庚 ZHAO Chun-geng

（河间市自然资源和规划局，河间 062450）

0 引言

目前，随着工业化、信息化和城镇化的飞速发展，城镇土地布局出现了分散混乱、利用方式粗放以及规划不合理等问题，严重威胁到我国的可持续发展。如何解决城镇建设用地不合理利用、低效等问题，推动土地的节约高效利用，保障社会经济发展，已成为各地自然资源管理部门亟需应对的重要议题。国家十四五规划中明确指出，要立足资源环境承载能力，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，推动形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局[1]。近年来，各地产业集聚区在推动地方经济高质量发展方面发挥关键作用，城市发展由增量扩张转向存量优化，但因多种因素影响，土地效率不高和土地闲置问题也逐渐显现。

为破解低效用地难题，2019 年，江西省政府出台了《关于实施“节地增效”行动的指导意见》，充分借鉴沿海和发达省份的创新经验，着眼于树立“亩产论英雄”导向[2]。其中江西省赣州市政府采取引入“亩产效益”综合评价机制，推进“标准地+承诺制”试点，充分挖掘存量土地潜力，重点利用低效用地，细账“算”地，按“标”供地，加快“筛”地和“腾”地，致力于提升用地质量和长期效益，助力实现高质量跨越式发展[3]。2020 年，河南省自然资源厅启动了“百园节地增效”计划，发布了《推进产业集聚区和开发区节约集约用地促进经济高质量发展的意见》，对试点区域加强源头控制，优化土地盘活使用措施，不断创新用地供给与使用管理方法，强化土地监测评估，加速盘活各产业园区的存量用地，增加有效供给，提高土地利用效率，助推全要素生产率的增长，积极推动各产业集聚区迈向“二次创业”[4]。浙江省嘉兴市海盐县着力推动城镇用地的“工改工”，采取“移鸟腾笼、空间换地”的策略“退二优二”，并全面提高城镇土地的利用效率[5]。

2023 年，河北省自然资源工作会议中提出要全面贯彻党的二十大精神，开展“节地增效”专项行动，其中明确指出，要持续加强批而未供和闲置土地盘活利用，盘活处置2019 年以前批而未供土地达到35%以上，闲置土地要“动态清零”；深入推进城镇低效用地再开发，充分释放存量土地潜力；大力开展自然资源节约集约示范县（市）创建活动，推广先进节地技术和节地模式。随着社会经济的快速发展，河间市城市建设水平、人民生活水平都有显著提高，人民对居住条件和生活环境的需求也进一步提高，用地需求越来越大。因此，河间市亟需以“节地增效”行动为抓手，统筹资源保护和经济发展之间的关系，盘活建设用地存量，向“存量”要“增量”，提高土地利用效益，充分发挥要素集成效应，推动全市经济实现高质量发展。

1 研究区概况和数据来源

1.1 研究区概况

河间市位于河北省中南部，地理位置优越，交通便利。地处冀中平原核心地带，位于沧州市西部，与沧县、青县接壤，东北与廊坊市大城县相连，南邻献县，西通肃宁县，西北与高阳县毗邻，北依任丘市。其区位优势显著，位于京津石三角核心地带，处于环渤海经济圈，作为京津冀协同发展核心区，距离北京、天津、石家庄均在200 公里以内，距雄安新区核心区仅50 公里。河间市交通便捷，是华北重要的交通枢纽，周边环绕着五大机场：首都机场、天津机场、济南机场、石家庄机场以及正在兴建的首都第二机场；同时还毗邻黄骅港和天津港这两大港口。国道106、省道保沧、廊泊、河龙公路以及保沧高速都在河间市交汇，市内设有4 个高速公路出口，此外，京九、朔黄铁路穿越河间，为其交通网络增添亮点。2019 年京九高铁通车后，从河间市前往雄安新区、首都第二机场以及北京的时间缩短为10 分钟、28 分钟和38 分钟，使其完全融入北京的“1 小时经济圈”。

河间市市域总面积1322.5833 平方公里，共辖7 个镇13 个乡，分别为瀛州镇、米各庄镇、景和镇、卧佛堂镇、束城镇、留古寺镇、沙河桥镇、故仙乡、黎民居乡、兴村乡、沙洼乡、西九吉乡、北石槽乡、果子洼乡、龙华店乡、诗经村乡、郭家村乡、时村乡、行别营乡和尊祖庄乡。

河间市气候属暖温带东亚季风区，为典型的大陆性季风气候，受季风影响四季分明。春季干旱多风，夏季炎热多雨，秋季秋高气爽，冬季干燥寒冷、雨雪稀少。河间市地貌属湖积冲积平原，地势自西南向东北逐渐降低，海拔在5.4米至12.4 米之间，平均坡度1/7000，地势平坦开阔，起伏不大。由于古河道的冲积作用，有些龙岗地因人为和生物作用亦已不太明显。因湖沼沉积形成了一些宽、广、平、浅的碟状洼地，现存千亩以上的大洼地84 个。

1.2 数据来源

基础资料如自然条件、资源禀赋、土地利用状况、经济社会状况、生态环境状况及各类规划、标准等资料来自各用地部门的一手资料。其中，土地利用现状数据采用2017年土地变更调查数据，影像数据采用国土资源部统一下发的最新影像数据，其它资料采用市统计局提供的经济发展数据或各职能部门的最新调查资料，数据翔实可靠。资料经过筛选和对比分析处理，并进行实地调研与信息核查，分析过程和结果科学合理。

2 河间市城镇低效用地现状分析

2.1 河间市土地利用结构

根据河间市2017 年土地变更调查数据，河间市总面积为132258.33 公顷，耕地总面积为88106.36 公顷；园地总面积为7400.40 公顷；林地总面积为7010.92 公顷；草地总面积为1991.78 公顷；城镇村及工矿用地总面积为19774.74 公顷；交通运输用地总面积为1428.00 公顷；水域及水利设施用地总面积为2721.88 公顷；其他土地总面积为3824.25 公顷。

河间市城乡建设用地总规模占总面积的14.95%。农村居民点用地规模偏大，占城乡建设用地的比重高达86.23%；城市用地、建制镇用地和采矿用地所占比重较小，分别为7.19%、3.16%和3.43%。农村居民点布局分散。

土地资源集约节约利用总体分布不均，土地利用效益水平较低。同时各类建设项目用地呈现出低投入、低产出、低效利用状态。土地集约利用水平有待进一步提高。

2.2 城镇低效用地调查

从河间市第二次全国土地调查数据库中提取城市、建制镇图斑，进一步套合土地利用总体规划中的允许建设区和控制性详细规划中的城镇规划区，筛选出经第二次全国土地调查已确定为城镇建设用地中符合土地利用总体规划的城镇建设用地范围，并叠加在河间市2017 年遥感影像图上形成城镇低效用地调查工作底图。

整理分析已有关于低效用地的调查成果，叠加到工作底图上，将不属于第二次全国土地调查数据库认定的城镇建设用地范围内的低效用地进行扣除，通过熟悉河间市土地利用的相关人员以及各街镇国土所人员进行室内核实，对已经改造建设或通过追加投资等途径提高土地集约利用水平的地块进行剔除。最终根据地块现状利用强度，以低效用地认定标准为依据确定最终低效用地范围。

调查范围为城镇规划区内，土地利用总体规划确定的城乡建设用地范围，面积987.5674 公顷，分布在瀛洲镇、米各庄镇、景和镇、卧佛堂镇、束城镇、留古寺镇、沙河桥镇。根据现状主导用途将调查范围划分为旧城镇、旧村庄和旧厂矿三类调查区，其中，旧城镇类45 个地块，面积289.0646 公顷，占比29.27%；旧村庄类82 个地块，面积637.5169 公顷，占比64.55%；旧厂矿类12 个地块，面积60.9859 公顷，占比6.18%。河间市共划分118 个调查区。在调查区的基础上，根据土地权属、产权、规划单元等进一步划分为139 个调查单元。具体划分情况如表1 所示。

表1 河间市城镇低效用地调查划分表

2.3 河间市城镇低效用地现状分析

根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017），将河间市城镇低效用地按土地利用现状一级类分为商服用地、住宅用地、工矿仓储用地、公共管理与公共服务用地和交通运输用地五类。商服用地27 个地块，面积为144.6669 公顷，占低效用地总面积的14.65%；住宅用地77 个地块，面积为700.9464 公顷，占低效用地总面积的70.98%；工矿仓储用地12 个地块，面积为60.9859 公顷，占低效用地总面积的6.18%；公共管理与公共服务用地22 个地块，面积为79.4867 公顷，占低效用地总面积的8.05%；交通运输用地1个地块，面积为1.4815 公顷，占低效用地总面积的0.15%。

河间市城镇低效用地不同用地类型下各现状用途的容积率和建筑密度统计如表2 所示。

表2 河间市城镇低效用地利用强度状况

由表2 可知，河间市城镇低效用地整体综合容积率0.48，建筑密度39.15%，容积率低，建筑密集，布局散乱，总体土地利用强度较低。低效用地类型以旧城镇、旧村庄类为主，占93.82%。河间市城镇低效用地主要集中在中心城区，现状用途以住宅用地和商服用地为主，占比分别为70.98%和14.65%，多为城市外延扩张过程中“城市包围农村、楼房包围平房”形成的城中村和棚户区，以及现状利用强度较低、布局散乱的老旧商业街区。随着社会经济发展，城市建设水平、人民生活水平都有显著提高，人民对居住条件和生活环境的需求也进一步提高，原本按照规划建设的简易楼家属区、单层工业厂房、低矮商业街区已经难以满足人民对美好生活的需求，亟需改造升级，开展“节地增效”行动，实现城市的高质量发展。

3 开展“节地增效”行动面临的挑战

3.1 资源配置缺乏致再建增效困难

城镇低效用地再开发是在低效用地基础上进行土地整合和再利用的过程。再开发的核心前提是具备充足的资源优势，否则单纯谈论开发建设是不切实际的。城镇低效用地再开发过程的关键在于前期规划，其规划能够为后续开发工作提供实质意义。如果缺少必要的资源支撑，再开发定位就会缺乏信心，如果急于推进土地再开发和实施“节地增效”行动，而不关注低效用地的资源配置问题，就可能出现由于资源配置不足，导致项目“烂尾”现象发生，造成资源浪费。此外，低效用地再开发过程也会因此受到严重阻碍，进而影响“节地增效”行动的实施效果和初衷。

3.2 土地产权类型复杂难以界清

复杂的城镇用地产权关系导致土地利用低效的一个关键原因。这类低效用地通常位于老城区或城乡交界，其用地权属错综复杂，导致盘活利用所需成本较高[6]。此外，部分低效用地是历史遗留问题，盘活过程中的矛盾较为突出。例如，涉及土地盘活利用的老企业往往需要解决企业资产处置、债务清偿、职工安置等一系列问题，同时各利益相关方的经济补偿以及利益协调难度较大，严重阻碍了土地盘活的进程。同时，模糊的产权界定也容易引发用地主体之间的混乱竞争，影响权利人对土地利用的经济投入，进而导致土地资源的低效配置。

3.3 制约因素繁多导致过程不畅

城镇存量低效用地的土地权属和经济关系错综复杂，涉及多个权利主体，如土地使用权人、投资企业、村集体等。因此，前期规划要获得各利益相关方的一致意愿较为困难，导致城镇规划与发展难以配套实施。另外，低效用地再开发涉及多部门联动审批，审批流程相对复杂，办理时间难以预估[7]。甚至部分用地规划缺乏足够的前瞻性，难以满足现行政策规范，政策制约因素较多，规划调整难度较大，阻碍项目的开展实施。“节地增效”行动在多重因素的制约下，未经合理规划的开发必然会受到阻碍，进而可能再次产生大量城镇低效用地。

4 对策和建议

4.1 充分调动市场配置作用

“节地增效”行动面临的首要挑战便是资源匮乏、融资难度较高。因此，亟需拓宽融资渠道，鼓励社会资金投入开发，并进一步完善有关“节地增效”行动的专项资金支撑政策。城镇低效用地再开发项目的征地拆迁以及国有建设用地的土地使用权，可以采用市场化的方式进行招投标和出让。政府在保留必要的存量土地的同时，社会资资本可以与用地单位、村集体等利益相关者共同商议低效用地再开发方案。这样一方面可以避免政府在征地拆迁中过多介入，同时也在一定程度上减少与企业之间的利益博弈，强化了政府的监管角色。此外，城镇低效用地再开发应当遵循市场发展规律，按照不同的低效用地状况，可以选择全面改造或局部改善的方式，部分用地可以进行拆除重建，部分则可以保留原有建筑结构，仅提升周边环境和功能。考虑到根据市场需求进行的的低效用地再开发是符合现行产业发展方向的，遵循市场规律本身就可以实现低投入、高产出，进而实现“节地增效”目标。

4.2 多方联合共同参与

开展“节地增效”行动需要政府的主导作用，但城镇低效用地再开发牵涉法律责任、经济利益分配、环境优化和社会和谐稳定等多个方面，涉及多方利益，是一项兼具复杂性和综合性的任务。因此，城镇低效用地再开发除强化政府主体责任外，还应充分激发土地使用权人和其他相关权利人的积极性，确保政府的透明和公开，鼓励社会各方广泛参与，根据低效用地的性质、成因和规划用途，制定个性化方案，分类及时处理，建立有效的激励和约束机制，鼓励社会资本参与和土地使用权人自主改造。面对多方参与，为防止社会资本“唯利是图”，需制定长远规划，强化规范监管，避免再开发效果不佳等问题发生。

4.3 建立数字化信息管理体系

实施“节地增效”需要借助现代大数据技术，整合住建、发改、工信、税收等多个部门的信息数据，同时增强信息获取和分析能力。将低效用地数据库纳入国土空间规划“一张图”的数字化管理系统，以实现对用地权属、空间位置、规模品质、现状特征的精细管理。结合年度变更调查，动态调整和更新低效用地再开发利用情况，完善专项规划和实施计划。通过全周期的动态监测监管，实现以数据换取资源空间的创新用地模式。