淮南地区渡运安全管理现状及对策研究

2023-11-16谢苇

中国水运 2023年10期

谢苇

（淮南市交通运输综合行政执法支队，安徽淮南 232001）

1 渡运安全管理工作的意义

淮南地区水运资源丰富，渡运历史悠久，渡口众多且分布广泛。渡口连通了河流两岸，方便了人民群众的生活，促进了商品流通和经济文化交流。渡运是一项有着悠久历史的交通运输方式，承载着丰富的历史文化内涵，寄托着人民群众深厚的情感。淮南目前正常运行的渡口有60 道，其中，40 道分布在淮河干流，20 道分布在淮河支流和湖区，呈现出点多线长面广的分布特点；全市年渡运量约为旅客400 万人次和车辆50 万车次，居于安徽省前列。渡口水域船舶数量多、船型多样、船舶流向复杂，渡口水域的安全监管问题一直是水上交通安全监管工作的重点和难点。随着内河运输的发展和船舶数量的增加，渡口水域的通航环境更加复杂，监管的难度也在增加。

习近平总书记对安全生产工作作出了系列重要论述，强调要坚持人民至上、生命至上，统筹抓好发展和安全两件大事。党的二十大报告则明确做出了“建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局”的战略部署。在市委市政府的领导下，淮南市交通局领导高度重视安全生产工作，执法人员主动提高政治站位，抗严寒战高温、艰苦努力，多年来，淮南地区的渡运安全工作一直保持着平稳的良好态势，未发生重大安全事故。

形势日益严峻，监管人员必须提高警惕。目前淮南地区水上交通执法工作一线的力量较为薄弱，尤其是江淮运河贯通后，淮南地区的航道里程增加103km，人员和装备没有增加，难以提升执法质量。执法装备和手段落后，办公信息化和自动化程度低，对风险的管控和处理较为被动，工作效率低。渡运安全是水上交通安全的重要组成，更关系着千家万户的幸福安宁，影响着社会的稳定和谐，负有管理责任的各方面需要提高认识，共同努力，保障和提升水上交通安全的平稳态势。

2 淮南地区渡运安全管理的基本情况和问题解析

2.1 基本情况简介

表1 淮南部分县区渡运情况统计（2023 年1 月统计）

总体看来，淮南地区渡运条件和管理水平比较落后，现代化及信息化的程度偏低，监管工作过于依赖执法人员的现场值守，占用过多的执法资源，渡运工作的效率和安全指数低。面对航行船舶的数量越来越多，渡运过程中事故发生的概率以及安全隐患、环保压力在增加的现实状况，许多问题亟待解决。

2.2 主要问题解析

（1）渡口环境设施较为简陋。渡口道路中水泥和柏油路面较少，二级及二级以下的渡口基本上没有达标公路，路面没有红绿灯、斑马线等交通附属设施，常年无养护，重型车辆行驶困难。淮南地区渡口道路60%以上是乡村土路和石子路，路面窄，障碍物多，行走和行车都不便，并且易受天气影响，在恶劣天气时易形成安全隐患。

（2）候船服务设施有待完善。部分县区的渡口缺乏候船岗亭等候船设施，车渡无停车候渡区域，给群众出行带来不便，同时增加了监管工作的难度。以潘集区淮上渡口为例：渡口年渡运乘客接近80 万人次，由于缺少候船岗亭、安全通道等候船设施，旅客只能在临水岸壁附近排队等候。节日期间淮上渡口渡运高峰期渡运量超过1000 人次/小时，等候的群众队伍填满码头附近区域，渡口未安装遮阳棚，未设置安全通道，等候的群众中易造成混乱场面，监管工作的难度很大，极易形成多种安全隐患。

（3）渡工的素质有待提高。淮南地区目前有现役渡工213 人（2023 年3 月统计），其中，高中以上文化程度的有5 名，其余文化程度均在初中及以下。渡工的整体文化程度偏低，直接影响他们对渡运专业技术的学习和掌握，影响对法律法规的学习和掌握，文化基础差也造成大部分渡工安全和环保意识较为淡薄。淮南地区的渡工大部分来自当地农民，由于渡工收入低、工作环境差，很多农民选择外出打工而不愿从事渡工的职业，目前，淮南的很多农村渡口都面临渡工短缺的状况，有些现役渡工年龄已经超过60 周岁。

（4）渡运公司的管理有待加强。实行公司化管理的渡口，渡运公司作为渡运管理的责任主体，有义务对其公司渡工和工作人员进行培训和再教育以适应渡运工作，有义务检查和养护渡口设施、设备并排除安全隐患使其处于适航状态。但是执法人员在长期现场执法中却发现，淮南地区的渡运公司存在管理制度不健全，缺少制度化和标准化的机制，缺少完善、有效的应急措施等问题；渡运公司对渡工的教育和管理不够，安全生产资金投入不足。检查中发现：有渡工驾驶技术不熟练，缺乏应急处理能力，很多渡工不能够正确使用信息化设备。以上列举均是严重的安全隐患，是执法监管工作的重点内容，同时是提高水上交通安全系数和通航效率必须克服的难题。

3 提升淮南地区渡运安全工作的对策研究

3.1 健全监管制度，明晰各方职责

科学完善的监管制度是顺利完成安全监管工作的重要前提，良好的监管制度能够促进渡运管理各项工作的有序进行、优化资源配置，提高管理效率。目前，对淮南渡运工作有管理权的部门和机构包括应急管理局、安监局、交通运输综合行政执法支队和海事管理服务中心等，实际工作经常出现执行法规不统一，管理标准不一致的情况，各单位在管理权限和职权范围上存在交叉和重叠，又存在“三不管”的缺位和空白地带，执法资源得不到合理调配，工作效率和社会满意度低。

根据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》相关规定，当地政府是渡运安全管理的第一责任人，完善监督管理机制应由政府牵头，明确各单位职能和权限，督促各项工作落实到位。和谐有效地联合工作机制主要原则必须包括：①明确各自职能分工、划清边界，确保全面履职同时避免职权交叉；②保障联系沟通的畅通，实现信息共享，形成合力；③完善问责机制，强化“以人为本”的服务理念。

3.2 保障安全生产的资金投入

淮南地区的渡口约70%属农村义渡，运营收入很低，维持日常运行都很困难。2022 年淮南人均年收入45165 元，义渡的渡工平均年收入不足20000 元。渡工流失，救生、消防等设备不能及时更换，渡船、渡口码头设施的年久失修成为司空见惯的现象。充足的资金保障是安全生产的必要条件，渡运的安全资金投入，尤其是义渡的安全资金投入依靠政府的财政支持。

安全生产的方针政策是党的重要政策，不仅是对劳动者的保护，而且是维护社会安定团结，促进经济健康可持续发展的条件。为保障渡运安全资金投入，建议：①将渡运安全保障经费纳入地方财政补助范围，与官员的考评、绩效挂钩；②建议给收入较低的义渡渡工和工作人员发放岗位补贴；③设立专项基金促进老旧渡船的更新改造和渡口硬件设施建设维护；④筹措其他安全经费，用于培训教育渡工和引进先进设备等。

3.3 强化渡运公司的主体责任

强化渡运公司的主体责任主要包括以下内容：①加强对渡运公司员工尤其是领导和主要船员的思想教育，要以习近平总书记新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立人民至上、生命至上的理念；②制定安全生产的有关规章制度，制订应急预案；③开展对渡工和渡口工作人员的培训管理，提升专业技能，强化安全意识，开展应急演练；④加强日常管理和隐患排查，坚持预防为主的方针。

3.4 发挥乡管员的作用

乡管员作为联系政府-监管机构-群众的纽带，常年工作在渡口码头，一名合格的乡管员应该了解地方风俗、了解群众的生活习惯，擅于同群众交流沟通，了解当地气候和天气特点，能够及时掌握信息资源。同时，乡管员必须熟知党的安全生产政策和水上交通运输的法律法规，掌握一定的应急救援和搜救知识。

很多乡管员将毕生精力奉献给了渡运工作，他们对渡运工作充满热爱，为渡运安全做出了巨大的贡献。根据市交通执法支队统计，2023 年春运期间，淮南乡管员参与安全检查排除隐患123 起（包括制止超载运输），现场解决旅客疑难问题（如帮助突发疾病的旅客、找寻旅客丢失物品等）1006起，协助解决消防灭火器材26件、救生衣100 件，并参与现场管理。

建议进一步加强乡管员的培训和管理以进一步提升素养，提高乡管员福利待遇以稳定和扩大队伍。

3.5 改进管理方法

（1）实行网格化管理。建议在淮南地区内河水上交通领域实行网格化管理。网格化管理有良好的协同性，可以较大程度实现资源共享，从而降低执法成本，提高效率；针对水上交通事故的突发性和不确定性，网格化管理可以帮助监管人员做到远程监控，提高预警能力，从而提高航行的安全性。实行网格化管理需要进行信息化建设，需要投入建设成本，但是从长远的角度看，网格化管理对行政和执法资源集约利用所节约的成本及产生的社会效益远大于它的经济投资。

（2）推行船舶定线制。船舶定线制在世界各国广为采用，并在实际应用过程发挥了良好的作用，代表着船舶通航秩序管理的发展方向。淮河干流淮南段通航船舶数量多，船型多，渡口水域的情况更为复杂，有必要对船舶交通流进行分隔。定线制对渡口水域的作用尤为重要：如果可以根据船舶的船型、吨位、吃水深度和航行方向分隔交通流，就可以降低穿越航行的渡船与过往船舶间的碰撞几率，从根本上提升渡运安全的系数。按照船型、吨位和吃水深度推荐或指定航线，可以减小船舶之间的干扰、提高通行效率。船舶定线制已在长江江苏段、珠江口水域等内河航道实行多年并获得较好收益，建议引进淮河淮南段。

3.6 引入智能驾驶航行设备，建设智慧交通

发展智慧交通是绿色经济的必经之路。交通运输部2019 年5 月联合中央网信办、国家发改委等共同发布了《智能航运发展指导意见》，提出了发展智能航运的目标和任务。对于内河水运和内河渡运管理工作来说，发展智能航运尤为重要。①内河航运在快速发展，船舶数量及货运量和货物种类在快速增加，安全监管的压力越来越大，传统的监管方式和技术手段已经不能适应监管工作的要求。②引进智能驾驶设备可以在较大程度上弥补内河渡工驾驶技术及安全意识较差的不足。③5G时代即将到来，智能化建设将覆盖国民生产各个领域，内河运输也不可避免，应及早行动去实施。

3.7 质量上做加法，数量上做减法

撤并渡口：将航行条件差，安全隐患大，经济效益低，对群众生活影响小的渡口撤销，对使用率高、群众依赖性强的渡口加强投入和管理。渡运这一交通运输行为本身受气候、天气等因素影响较大，安全隐患多，从全国范围看，渡运在逐渐被桥梁替代。从长期监管实际来看，渡运占用了过多的执法资源，撤并渡口是降低监管成本，节约行政执法资源，从根本上消除安全隐患的做法。