刘丙翱，张 锐，富可荣

（水利部海河水利委员会，天津 300170）

水行政执法是我国依法治国和依法治水体系的重要组成部分，是水利事业稳定健康发展的法治保障。2021 年，水利部部署进一步强化流域治理管理工作，提升流域治理管理能力和水平，推动新阶段水利高质量发展。在强化流域治理管理的大背景下，流域管理机构的水行政执法工作必须强化升级。以海河流域水行政执法工作现状为出发点，研究提出提升执法效能的方案。

1 水利部海河水利委员会（以下简称海委）水行政执法的发展现状

1.1 海委水政监察队伍设置与职责定位

海委的水政监察队伍是在水政机构基础上组建起来的，运作模式上实行水政机构和水政监察队伍合署办公，承担着水行政管理和水行政执法的双重任务。海委目前共设水政监察队伍68支，其中总队5 支、支队27 支、大队36 支。水政监察人员总数为456 人，专职水政监察人员76 人，占16.67%；兼职380人，占83.33%；委总队及直属支队专职人员8人，兼职46 人；各管理局水政监察队伍中专职人员68人，兼职334人[1]。

海委系统水政监察队伍及人员设置情况统计，详见表1。

表1 海委系统水政监察队伍及人员设置情况统计

《中华人民共和国行政处罚法》规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”。海委作为水利部在海河流域、滦河流域和鲁北地区区域内的派出机构，代表水利部行使所在流域内的水行政主管职责，为具有行政职能的事业单位，是法律授权有效客体。依据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》《中华人民共和国水库大坝安全管理条例》等法律法规以及水利部的授权，确认海委的行政许可事项20项、行政处罚（行政处理措施）77 项、行政强制9 项。多年来，海委严格按照法律、法规的规定和水利部的授权，坚持依法行政和依法管理，履行流域管理职责，加强水行政执法队伍建设，逐步提高队伍整体能力，不断加大执法工作力度，依法查处水事违法案件，积极调处省际水事纠纷，维护流域正常水事秩序和社会稳定，取得了明显成效。

1.2 巡查监管、联合执法和水事违法案件查处情况

海委政策法规处成立以来指导委系统各级水政监察队伍积极履职，坚持做好执法巡查工作，及时发现和处置各类水事违法行为。各级水政监察队伍认真落实执法巡查责任制，按照规定频次开展水政执法巡查，积极发现和处置各类水事违法案件。近3 a 来，海委开展河湖违法陈年积案“清零”行动和水利系统扫黑除恶工作。海委系统全面梳理排查陈年积案12 件，逐案制定查处和整改方案，持续推动案件查处，并按时“清零”。深挖彻查河湖执法及相关行业监管中发现的涉黑涉恶线索，发现1 件涉黑涉恶问题线索，并按程序移交有关公安机关。直面各类热点水事违法问题，开展河湖安全保护专项执法行动、京津冀水资源执法行动、防汛保安执法行动等一系列专项执法。积极发挥河（湖）长制的优势，采取与地方相关部门联合执法等多种方式，严厉打击非法侵占河湖、违法涉河建设、非法采砂、非法取水、非法设障、破坏水利工程安全、人为造成水土流失等水事违法活动，切实维护水事秩序。海委创新水行政执法机制，通过和流域有关省（自治区、直辖市）水利等部门联合执法，提升水行政综合执法能力。

1.3 水行政执法“四项机制”建立情况

海委各级水政监察队伍因地制宜，多措并举，不断创新联合执法机制，完善相关制度，并善用已建立的跨区域联动、跨部门联合等机制开展联合执法行动，强化联防联控联治，形成执法监管合力。同时，海委认真贯彻落实最高人民检察院、水利部联合印发的《关于建立健全水行政执法与检察公益诉讼协作机制的意见》，强化水行政执法与检察公益诉讼协作，先后会同天津、河北省级水行政主管部门和检察院分别签署协作机制实施方案，为推进海委驻津和驻冀各级执法机构与检察机关联合执法奠定基础，各级单位与属地检察机关签订协作协议33个，流域水行政执法与检察公益诉讼协作机制的“四梁八柱”初步构建，充分发挥了流域管理机构水行政执法与检察机关法律监督、支持和保障作用，强化对海委直管范围涉水领域国家利益和社会公共利益的保护，严厉打击涉水违法行为以及危害水生态安全、水资源安全、防洪安全等损害公益的违法犯罪行为，推动形成协调有序、监管严格、保护有力的工作格局。海委水行政执法联合、协同机制建立情况，详见表2。

表2 海委水行政执法联合、协同机制建立情况

1.4 水行政执法装备信息化、数字化水平发展情况

通过近年来的水政监察基础设施建设，海委各级水政监察队伍的水行政管理水平和执法能力显著增强，执法办案效率明显提高，管理范围内水事违法行为明显减少，因省际水事矛盾纠纷引起的极端行为基本杜绝。海委各级水政监察队伍，利用高科技手段提供多样化的信息处理手段，最大限度地克服了执法车辆短缺的现实问题，提高了办案效率，全面提升了河道管理执法能力和水平。已建成的执法巡查监控工程，有力地加强了执法巡查工作，提升了调查取证、现场会商等执法能力，实现了对执法巡查过程的全纪录。自2017 年底海委执法巡查监控系统运行以来，截至2022 年底，海委各级水政监察队伍已利用单兵巡查设备完成执法巡查11 000次。已建成的水上执法设备设施，改善了水政监察队伍在水库、入海河口等广大水域开展巡查、调查取证、违法案件查处的工作条件，再结合卫星遥感遥测、无人机等现代化手段，初步实现了执法范围的全覆盖，为及时发现和制止违法行为、有力查处违法者提供了支撑和保障。

2 海委水行政执法面临的问题

2.1 水法律法规支撑薄弱，流域综合立法较少

目前仅有《中华人民共和国防洪法》授予流域海委所辖的各执法单位行政执法权作为法律支撑，流域管理机构所辖河湖管理单位的执法主体资格尚不健全。《中华人民共和国水法》《中华人民共和国河道管理条例》《中华人民共和国取水许可和水资源费征收管理条例》等水法律法规没有赋予流域管理机构所辖河湖和水工程管理单位的执法主体资格，各单位执法依据不足。现有水法规对水事违法案件处罚力度较小，执法周期比较长，存在违法案件处理难、执行难的问题。较其他流域，海河流域综合立法相对薄弱，例如长江流域的《中华人民共和国长江保护法》、黄河流域的《中华人民共和国黄河保护法》、淮河流域的《淮河流域水污染防治暂行条例》和太湖流域的《太湖流域管理条例》等，都是适用于全流域面的综合性立法；而海河流域立法仅有部门规章《海河独流减河永定新河河口管理办法》1 部，且仅适用于三河口区域。海河流域综合立法情况，与当前强化流域治理管理形势下流域立法的现实要求存在着一定差距。

2.2 专职水政监察人员少，不能满足流域水利事业发展对水行政执法的要求

水利部通过《关于流域管理机构决定〈防洪法〉规定的行政处罚和行政措施权限的通知》（水政法〔1999〕231号）明确了海委直管河道范围，包括922 km河道、1 553 km 堤防、3 座大型水库、5 座水闸枢纽以及21 座各类水闸，同时直管大（1）型水库2 座（岳城水库、潘家口水库）、大（2）型水库1座（大黑汀水库）以及各类水闸55座[2]。海委管辖范围内大部分河道为省界河道，情况复杂，水资源短缺，水事案件易发，执法工作重点在一线。目前，基层单位工程管养与水行政执法工作兼顾，兼职人员多，专职人员少，执法力量薄弱，平均每名水政监察人员负责的河道较长，个别二级单位平均每名水政监察人员负责巡查的河道长度超过30 km，配备执法车辆无法满足繁重的水行政执法巡查任务，水行政执法难以及时有效开展。海委基层水政监察人员负责巡查的河道、堤防长度，详见表3。

表3 海委基层水政监察人员负责巡查的河道、堤防长度

2.3 水政基础设施信息化、数字化仍存在短板

近年来，海委系统水政监察基础设施有了较大改观，水行政执法反应能力及信息化水平得到一定提高，但距实际工作需求仍有一定差距。在执法重点区域，部分隐蔽性和机动性强的水事违法行为仍然时有发生，如尚未实现视频监控全覆盖的河道，对于倾倒垃圾、破坏堤防等违法行为的取证存在困难。因此，面对此类违法行为时，实现直管河道全天候的动态监管尤为必要。同时，在现有水政监察人员数量有限与面广量大的执法监管任务存在不适应的情况下，亟需全面推进信息化建设，不断提高水行政执法效能和水平。

2.4 与地方沟通协调机制尚不健全

海委及直属各管理局虽然在联合地方公安等部门开展联合执法工作方面取得了一定的成效，但流域与地方之间的沟通机制尚不健全导致海委直管河道（水库、水工程）的部分违法案件行政处罚决定存在执行难的问题。如，现阶段水法律、法规、规章赋予流域管理机构的执法权力有限，对水事违法案件处罚力度较小且周期长，违法案件处理难、执行难；行政处罚决定的强制执行离不开地方政府的支持，因部分地方政府及其公安部门与海委基层水管单位未能建立有效的合作机制，部分行政处罚无法有效执行。同时，部分单位在涉及地方政府、企事业单位主导水事违法行为的查处上，执法主动性和时效性尚有欠缺，特别是与地方沟通协调不足，执法主体意识、责任意识尚需加强。

随着海河流域各省（自治区、直辖市）执法单位机构改革，有的保留了水政监察队伍，有的则撤销了水政监察队伍，将水行政执法从水行政主管部门划转出去，成立了跨部门的综合执法机构。如何将流域基层水行政执法工作与地方水行政综合执法系统有机融合，也成为下一步海委与地方进行执法合作的一个难点。

3 强化流域治理管理形势下海委水行政执法工作展望

3.1 加强水行政综合执法机制顶层设计，出台流域综合立法

水法律法规的制订存在着周期长、程序多的特点，加强水行政综合执法机制的顶层设计成为破解流域管理机构执法难的关键。在流域性法律法规出台前，应探索制订流域管理机构和各省（自治区、直辖市）水利综合执法总体方案和流域管理机构执法权责清单，明确流域管理机构和各省（自治区、直辖市）水行政主管部门在建立水利综合执法机制上的主要职责和任务，特别是针对中央直管河道（水库、水工程）的综合执法工作。

党的十八大以来，生态文明建设上升到国家战略高度，以“水”为脉络的流域综合管理是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措。《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》先后印发实施，标志着流域统一治理管理进入新阶段[3]。海河流域地处京畿，是我国的政治和文化中心，有条件且迫切需要开展流域综合管理制度探索。海委直管河库分散在海河流域、滦河流域、徒骇马颊河流域3 个相对独立的小流域中，在统一流域立法短时间无法实现的情况下，建议化整为零，以分散立法的方式，印发实施《永定河水量调度管理办法》《潘家口大黑汀水库管理办法》《漳河水量调度管理办法》《漳卫南运河管理办法》等部门规章，逐步解决流域水法律法规支撑薄弱的问题。

3.2 加强基层执法队伍建设与管理，完善综合执法和联合执法协作机制

加强海委执法队伍建设与管理，需要多管齐下：①重点加强基层执法队伍建设，优化配置人员结构，继续推进流域管理机构水政监察队伍专职化建设，增加专职执法人员编制，充实基层执法人员；②进一步加强制度建设，强化制度保障和约束作用，进一步落实执法责任制；③继续组织开展多层次、全方位的水行政执法业务培训，切实提高水行政执法人员的业务能力和执法水平[4]。

从近年来水行政执法实践来看，流域管理机构直管河湖水事违法案件的查处，离不开地方政府及相关部门的大力协调与配合。要积极探索建立流域与地方之间、地方与地方之间的联合执法机制，进一步明晰联合执法相关部门的职责，推动水行政综合执法工作的开展。同时，完善水利部门与相关部门的综合执法和联合执法协作机制，以专项执法行动、水行政执法监督检查、京津冀省际边界河流水行政联合执法与巡查等工作的开展为契机，加强对流域内各省（自治区、直辖市）执法的指导和监督。

3.3 加强水政监察队伍信息化、数字化能力建设

为进一步适应强化流域治理管理的总体趋势，“十四五”时期，海委水政监察队伍执法能力建设的主要内容可归纳为三大重点任务：①建立以流域管理机构为中心的水利视频集中控制体系，建立与水利部的视频数据共享机制，实现视频数据共享；整合原有的视频监控采集系统，形成海委统一的视频数据采集、存储、管理体系，并在流域“一张图”上进行展示。②升级水政执法巡查监控系统，对执法巡查系统的内容进行扩充，对巡查流程进行再造，使其更加符合水政监察和“互联网+监管”的要求。③改造水信息网公示模块，对海委政务服务和水行政执法等公示信息进行整合，方便群众查阅，实现“一门户”公示。同时，按照国家网信工作的各项要求，开展执法系统统一身份认证和等级保护工作。“十四五”时期海委水政监察基础设施建设主要内容，详见表4。

表4 “十四五”时期海委水政监察基础设施建设主要内容

通过水行政执法视频监控系统和无人机巡查，解决人工巡查难以全面覆盖管辖范围、不能及时地发现和制止所有违法行为的问题，减轻基层执法人员巡查负担，第一时间发现问题、记录证据，定量化地确定违法工程的具体范围，变“大水漫灌”为“精准滴灌”，为基层水政监察队伍制定精确化巡查方案提供支撑，使水政监察人员能够反应迅速、处置及时，在提高执法效率的同时降低管理成本。同时，执法视频监控系统和无人机实时采集视频图像和照片，解决了水行政执法“取证难”，实现违法行为取证的可追溯性，有助于顺利完成向公安机关或地方行业主管部门进行违法行为或违法案件的移交程序。

3.4 进一步探索海委与地方沟通协调机制

探索明晰海委与地方之间水行政综合执法相关责任方的责、权、利，推动水行政综合执法工作的开展。同时，要依托河湖长制综合协调优势，完善水利部门与地方政府、公安机关、法检机关的沟通协调协作机制，在涉水案件移送、“河长+检察长”联合巡河、水资源案件公益诉讼等新领域进行有益探索[5]。

进一步完善海委和地方综合执法部门的协作机制。建议海委各级水政监察队伍密切跟踪乡镇（街道）综合行政执法体制改革进展情况，加强对水行政处罚权下放后水行政执法工作的监督和指导[6]。进一步明晰水利部门和综合执法部门执法职责划定，完善海委各级水政监察机构和所在地综合执法部门的沟通协调机制，制定案件移送、执法信息共享等制度，充分发挥流域管理机构和地方综合执法部门的各自优势，形成合力，共同做好水行政执法工作。

4 结语

水行政执法是水行政主管部门履行法定职责、管理水利行政事务的重要方式，水行政执法质量直接关系水法律法规的有效实施，关系法治政府建设成效，关系人民群众切身利益。从多个方面提升水行政执法效能，发挥海委作为海河流域江河湖泊的“代言人”的作用，依法行使流域管理机构的各项职权，是完善水利治理体制、提升水利治理能力的应有之义，也是强化流域治理管理、推动新阶段水利高质量发展的重要法治保障。