苑韶峰，梅志恒，干欣怡，朱从谋

（浙江工商大学公共管理学院，浙江 杭州 310018）

盘活利用农村闲置宅基地对于激活农村土地资源要素、为乡村振兴提供空间和资金支持具有重要意义[1]。在宅基地整理过程中，土地竞租曲线异化产生的增值收益涉及乡村多元主体利益，科学合理分配土地增值收益成为宅基地盘活利用的关键[2]。由于中国宅基地制度处于改革转型期，权利主体的模糊和多元导致各利益相关者激烈争夺“土地租金资本化剩余”[3]，增值收益分配的不平衡性问题一直制约着宅基地制度改革的推进[4-5]。中共二十大报告提出“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”，2023年中央一号文件进一步提出“建立兼顾国家、农村集体经济组织和农民利益的土地增值收益有效调节机制”。在此背景下，如何建立科学合理的收益分配机制，平衡调控各主体利益，是宅基地整理过程中亟需解决的关键问题。

在当前不断深化宅基地制度改革的背景下，学术界针对宅基地整理增值收益产生机理[6]、测算方法[7]、分配策略[8-9]、机制构建[10]等方面进行了深入探讨。在学理层面，学者们基于土地发展权理论[11]、地租理论[12]、管理权理论分别阐明了集体经济组织、农民集体和地方政府参与宅基地整理增值收益分配的理论基础，由此形成了基于公平正义[13]、土地发展权[3]、地租形态[14]等多种视角的增值收益分配策略，逐渐达成“全民共享”的收益分配归属观点[15]。在分配方法上，采用成本法[16]、要素贡献法[17]、Shapley值法[18]以及引入联盟利益分配机制[19]等为构建兼顾国家、集体和个人的收益分配格局起到了积极作用。然而，现有研究较多关注单一模式的宅基地整理增值收益分配机制，但我国区域经济发展水平差异较大，很难通过统一的分配模式解决实际问题。建立基于贡献分配理论的宅基地整理收益共享分配机制，注重考虑不同主体对增值收益的贡献差异，逐渐受到学界关注[9]。在实践层面，2019年农业农村部出台《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，提出采取整理、复垦、复绿等多种方式开展农村闲置宅基地整治；浙江省制定的《2023年度强村富民乡村集成改革实施方案》提出探索有偿退出、置换“地票”等模式完善宅基地盘活利用机制。各地也在实践中涌现出多样化宅基地整理模式，如按照整理目的不同划分为城中村改造模式、土地整理置换模式和异地改造模式[20]，基于实施主体差异划分为地方政府主导型、村集体主导型、市场推进型、农民自发型和新型农业经营主体主导型[18]，以及基于建制变动特征划分的转制式、建制式和改造式[21]。有必要对不同宅基地整理模式下土地增值收益和分配格局差异进行探讨。

鉴于此，本文基于贡献分配理论，采用联盟利益分配模型构建以地方政府、村集体和农户为分配主体的宅基地整理增值收益分配机制，选取浙江省宅基地整理典型模式，测算和比较分析不同模式下宅基地增值收益及其分配比例差异，以期丰富土地增值收益分配理论研究，为创新宅基地整理模式、建立科学合理的收益分配机制提供借鉴。

1 研究区域与数据来源

1.1 研究区域

结合浙江省的宅基地整理实践，从其建制变动角度将其实施模式划分为建制式、转制式和改造式三种整理模式[21]。建制式整理模式是进行村镇建制及空间布局的调整，将布局分散、规模小的自然村搬迁至中心村，原宅基地保持集体所有制性质；转制式整理模式是在城郊地区将原村庄直接纳入城市建制，并通过高层公寓安置形式实现人口集聚，原宅基地的用地性质转为国有建设用地；改造式整理是根据村庄规划和土地整治，在原村庄内部开展村庄用地布局优化和调整挖潜，原村庄不进行用地权属或建制上的调整，整理后节余用地可以用于村镇企业发展或提供城镇建设用地指标。这三类宅基地整理模式在建制调整、土地性质变更、置换方式、整理后原宅基地的处置方式等方面存在明显差异（表1）。相较于建制式和改造式整理模式，转制式整理涉及到城乡间的体制转换和土地权属变更，意味着原宅基地多种权利价值永久丧失。建制式和改造式整理均未改变土地所有制，建制式整理涉及不同建制村的调整。不同整理模式中各参与主体的成本—贡献差异，导致其土地增值收益和分配格局区别较大，亟需建立科学合理的增值收益分配机制以平衡各主体权益。

表1 宅基地不同整理模式的差异性特征Tab.1 The differential characteristics of rural residential land consolidation modes

本研究样区的选择主要基于以下考虑：（1）包含上述三种宅基地整理模式，以分析不同模式下土地增值收益和分配格局差异；（2）能较好反映区域地理环境和社会经济发展水平差异，以检验本文研究结论的差异性或普适性；（3）项目竣工时间控制在3年以内，以保证数据的可比性和结论的应用性。因此，本文选取浙江省杭州市临安区和桐庐县、嘉兴市海盐县、金华市义乌市、丽水市云和县和温州市泰顺县作为研究区域，选取12个典型宅基地整理项目作为调查区域（表2）。

表2 研究区域内不同整理模式项目概况Tab.2 Overview of projects with different rural residential land consolidation modes in the study area

1.2 数据来源

本文所需数据主要包括：（1）宅基地整理项目数据，包括项目实施方案、验收材料等，数据通过2020年实地调研项目区及地方乡镇获取；（2）宅基地整理拆旧复垦费用、建新安置费用、宅基地整理补助奖励费用、村集体工作经费支出等数据，采用参与式农村评估法（PRA）对各项目区村镇办、国土资源所、村集体组织等访谈，获取宅基地整理相关成本费用、激励政策和村庄社会经济数据；（3）宅基地价值测算数据来源于农户调查，采用随机抽样法深入调查农户个体特征和宅基地利用状况，共获得有效问卷554份。其他测算数据来源于各地政府官方网站资料和统计年鉴。宅基地和农村居民点用地面积分别来源于实地调研数据和年度土地利用变更调查数据。

2 研究方法

2.1 不同模式宅基地整理增值收益测算

土地增值收益产生主要通过供求性增值、用途性增值和投资性增值三种形式实现[22-23]。当前宅基地整理产生的增值收益主要有两条途径：一是在转制式整理模式中，其土地增值表现为通过直接征收的手段在土地一级市场获取供求性增值，增值收益体现为城市建设用地出让价格扣除征收成本和拆旧成本[10]；二是在建制式和改造式整理模式中，其土地增值表现为通过“增减挂钩”路径将节余建设用地指标在土地一级市场获取供求性增值，增值收益体现为建设用地指标出让价格扣除拆旧区因复垦为耕地产生的负向用途性增值（拆旧区复垦成本）[24]。

（1）建制式/改造式整理模式下土地增值收益测算。宅基地建制式/改造式整理过程中，其土地增值收益主要是节余建设用地指标收益扣除拆旧复垦成本后的净收益，具体测算公式为：

式（1）中：U1表示宅基地建制式/改造式整理模式下的地均增值收益；E1表示地均节余建设用地指标收益；C1表示地均拆旧复垦成本。

（2）转制式整理模式下土地增值收益测算。宅基地转制式整理过程中，其土地增值收益主要是搬迁安置后土地征收出让收益扣除拆旧成本和征地成本后的净收益，具体测算公式如下：

式（2）中：U2表示宅基地转制式整理模式下的地均增值收益；E2表示退出土地地均出让收益；C21表示地均拆旧成本；C22表示地均征地成本。

2.2 宅基地整理增值收益分配模型

2.2.1 基于联盟利益分配的增值收益分配思路

联盟利益分配遵循“谁贡献、谁受益”原则，按贡献分配土地增值收益，有利于提高各参与主体的积极性，使得所得利益达到帕累托最优，取得兼顾效率和公平的分配效果[25]。考虑到从收益端衡量贡献会在一定程度上忽视收益来源，本文从成本投入端进行贡献分析[16]。在宅基地整理退出过程中，主要参与的利益主体包括地方政府、村集体和农户个体（图1）。其中，地方政府的贡献主要包括前期费用、拆旧复垦成本、安置建新成本和补助奖励成本等；村集体的贡献包括工作经费支出、整理工程投资成本等；农户的贡献包括搬迁过渡成本、新房购买/建造成本等。同时，退地农户与村集体作为宅基地产权主体，退地意味着产权主体放弃对原宅基地价值的持有，应按照原宅基地价值损失成本比例分享增值收益[11]。

图1 宅基地整理过程中各主体投入成本分析Fig.1 Analysis of investment costs of various entities in the process of rural residential land consolidation

2.2.2 联盟利益分配模型

联盟利益分配模型是开展收益分配研究的重要方法，该方法无需要求联盟各方的合作状态，同时具有分配方案能随着联盟的运行而动态调整的优势，兼顾公平和效率，更适用于实际情况下不同宅基地整理模式的分配比例测算[26]。联盟利益分配以影响利益分配的要素为依据，主要包括联盟成员的成本投入、所承担的风险及工作状态。其具体测算公式为：

式（3）—式（5）中：αi为联盟成员i的增值收益分配比例；β i为联盟成员i的贡献率；g、v、f分别指地方政府、村集体和农户；Vi为联盟成员i的分配额；V为联盟的总收益；Ri为成员i的风险系数；Ii为成员i的投资额；Yi为成员i的工作努力水平系数。由于宅基地整理利益联盟中成员工作努力水平对收益分配影响较小，且衡量与量化存在主观性，因此，本文在宅基地整理联盟增值收益分配模型中忽略该因素。通过邀请相关专家学者对地方政府、村集体和农户在宅基地整理过程中的风险承担能力进行评分，经过归一化处理得到地方政府、村集体和农户的风险系数分别为0.21、0.32、0.47。

2.2.3 宅基地整理增值收益的贡献测算

（1）政府贡献测算。宅基地整理过程中政府贡献具体包括投入在拆旧区宅基地上的旧屋拆除费用、土地复垦费用和投入在建新区农用地上的征地补偿等土地取得费用、前期开发费用。具体测算公式为：

式（6）中：Ig为单位面积地方政府的贡献额；Cod、Cir、Cld、Clc分别为单位面积旧屋拆除费用、土地复垦费用、征地补偿费用和前期开发费用。

村集体和农户贡献测算。村集体在宅基地整理过程中的贡献主要为工作经费以及可能承担的部分拆旧复垦费用。农户在宅基地整理过程中主要投入了搬迁过渡和新房建造等成本。此外，宅基地退出复垦后仅用于农业耕种，意味着村集体和农户失去了该地块用于非农建设求得更大发展的权利，具体表现为宅基地价值损失，由农户和村集体依据产权比例分担[27]。考虑到现实中宅基地退出还涉及居民点路网等公建设施用地退出，本文以拆旧区宅基地面积和农村居民点面积比值作为土地使用权在集体土地所有权的比重，以此作为农户承担宅基地退出成本的比例。具体测算公式为：

式（7）—式（9）中：If、Iv分别单位面积宅基地整理中农户、村集体的贡献额；C1、C2分别为农户搬迁过渡成本和新房购买/建造成本；λ为农户承担退出成本的比例；C3、C4为村集体工作经费支出和投入的拆旧复垦费、安置建新费等工程费用；H为宅基地价值损失；Lf、Lv分别为宅基地面积和农村居民点面积。

2.2.4 农村宅基地价值构成及损失测算

宅基地开发利用中被赋予人类劳动，依据劳动价值论，该部分价值为凝结于宅基地之中的开发价值；根据效用价值论，宅基地因其自身的有限性和实用性而具有居住价值和生产价值，体现为宅基地的使用价值；农户作为集体经济组织成员，具有无偿取得和占用宅基地的权利及自建房的所有权，无需缴纳税费。相较于城市住宅，农户个体从国家及集体获得的宅基地权益体现了宅基地对农户的正外部性，这种无偿取得的利益与宅基地产权价值共同构成宅基地的权益价值；从公共信托理论看，我国实行一户一宅政策，宅基地的使用存在代际公平成本，农村宅基地退出后，其下代人在未独立成户的情况下没有再次申请宅基地的资格，即宅基地存在代际价值。综上所述，宅基地价值由开发价值、使用价值、权益价值和代际价值构成[28]。

在宅基地建制式和改造式整理模式中，由于农户依然保留宅基地，其在宅基地整理过程中仅损失了开发价值和使用价值；在转制式整理过程中，由于农户彻底退出宅基地，宅基地开发价值、使用价值、权益价值和代际价值均遭受损失。考虑到当前宅基地退出尚未形成成熟的市场和定价机制，本文从宅基地退出边际机会成本角度量化其开发价值、使用价值、权益价值、代际价值。

（1）宅基地开发价值。宅基地开发价值体现在建造与维护房屋的成本，可由土地平整费、建筑建造费、管理维修费扣除房屋折旧费后得到。具体测算公式为：

式（10）中：Hld表示宅基地开发价值；H1表示建筑建造费，由建筑材料费和人工工资构成；H2表示管理维修费，是指为保证建筑物正常使用每年所投入的管理修缮费用，通常按照建筑物重置价的1.5%～2.0%计算；H3表示房屋折旧费。

（2）宅基地使用价值。宅基地使用价值体现为其被用作村民居所或其他用途时可以获取的最大纯收益。在土地需求旺盛的城郊地区，宅基地使用价值主要体现在出租收益；而在远郊及边远地区，宅基地使用价值体现在农户家庭养殖收入或复垦后转为耕地可能产生的收益[29]。通过收益还原法构建宅基地使用价值的测算公式为：

式（11）中：Hlu表示宅基地使用价值；H4为宅基地的平均租金水平、宅基地上的家庭养殖收益或复垦为耕地的平均收益；r为资本还原率。

（3）宅基地权益价值。宅基地是农村集体经济组织为保障成员居住需求所提供的无偿使用土地，其建造房屋无需向国家或集体缴纳税费。因此，宅基地权益价值体现在农民无需缴纳土地使用费用。区位差异决定了宅基地上发生的经济活动的成本差异，不同地区地价标准不同，可采用区位地价补偿价算法测算宅基地无偿使用成本[30]，即宅基地权益价值，具体测算公式为：

式（12）中：Hlr表示宅基地权益价值；P1表示该项目区商品住宅指导价；P2表示该项目区房屋建造价格；S1、S2分别表示该项目区的户均安置面积和户均宅基地面积。

（4）宅基地代际价值。宅基地的代际价值来源于其代际公平成本，即当代人放弃宅基地后，农户后代无法继承取得宅基地的资格认定权。考虑到宅基地对农户仍发挥重要的保障功能[31]，本文采用宅基地居住保障价值和宅基地社会保障价值衡量宅基地代际价值。具体测算公式为：

式（13）中：Hls表示宅基地代际价值；H5表示宅基地居住保障价值，采用曹昭煜等学者[32]提出的研究方法测算；H6表示宅基地社会保障价值，采用朱从谋等学者[3]的研究方法测算。

3 结果分析

3.1 不同模式宅基地整理增值收益测算结果

从表3 和表4 可看出，研究区域内宅基地整理的增值收益在不同模式之间存在显著差异。从整理模式来看，转制式整理模式的增值收益较高，建制式整理模式的增值收益较低。转制式整理模式下，节余宅基地面积多征收为国有建设用地，整理收益表现为城镇建设用地出让收益，尤其是城中村和城郊村转制式整理模式产生的增值收益远高于其他地区。建制式整理模式一般用于水源保护地移民、地质灾害点搬迁避让、易地扶贫搬迁等自然村整村搬迁，原宅基地的地形条件、交通区位条件等限制不利于其连片复垦获取大量建设用地指标，其产生的增值收益较低。从所处县市看，宅基地整理增值收益总体表现为杭州市＞海盐县＞云和县＞义乌市＞泰顺县，与区域经济发展水平梯度差异相符。杭州市临安区转制式宅基地整理项目由于位于城市郊区，其获取的增值收益远高于其他地区。泰顺县是浙江省典型山地区，农村宅基地整理项目多与下山搬迁、地质灾害避让、危旧房拆除相关，山地为主的地形特征给集中连片复垦以及后续的耕种增加困难，土地整理的增值收益较低。

表3 浙江省不同地区和整理模式下的宅基地整理增值收益Tab.3 The incremental revenue of rural residential land consolidation in different regions and consolidation modes in Zhejiang Province

表4 转制式整理项目的宅基地增值收益测算结果Tab.4 Calculation results of incremental revenue in the institutional transformation consolidation projects

3.2 不同模式宅基地整理增值收益各主体贡献测算

3.2.1 不同整理模式下宅基地价值损失测算

从表5可看出，转制式整理模式下农村宅基地价值损失较高，其次是改造式整理模式。这主要是由于转制式模式下农村宅基地转制成城市建设用地，宅基地权益价值和代际价值大量损失；改造式整理模式的居民点多位于区位条件较好、交通便利地区，宅基地开发价值和使用价值较高，整理过程中宅基地价值损失较大。在区域分布上，丘陵山区的农村宅基地价值损失更高，其次是城市近郊区，平原农区宅基地价值损失较低。泰顺县和云和县位于浙南山区，农户对宅基地依赖更大，其农村宅基地除提供居住功能外，还提供农具存放、农产品初加工的场所，宅基地退出后面临较高的宅基地使用价值和社会保障价值损失和生计风险。对于城市近郊区的农村，农村宅基地多用于“居住—商住”用途，增加了农户的财产性收益，其在转制式整理过程中宅基地使用价值损失较大。

表5 不同整理模式下宅基地价值损失Tab.5 Value loss of rural residential land under different consolidation modes

根据式（7）计算得到农户在宅基地转制式整理中承担的价值损失比例。从表5可看出，三种整理模式下宅基地价值损失大部分由农户承担，其中转制式整理模式下农户承担比例最高，其次是建制式整理模式，改造式整理模式相对较低。这主要是由于转制式整理模式下农户彻底退出宅基地，大量损失了其享有的宅基地权益价值和代际价值；建制式整理模式下农户需要进行远距离迁移，宅基地附属的开发价值和使用价值损失较大。在区域分布上，农户承担的宅基地价值损失呈现山区＞平原农区＞近郊区的梯度递减规律。山区由于地形条件限制，居民点内部集体公建设施用地比例较小；城市郊区农村土地价值高，大量集体公建设施用地被宅基地占用；而平原农区耕地广布，农村居民点扩张明显，其内部集体公建设施用地规模相对更多。农村居民点内部公共服务设施用地与宅基地的配置比例显著影响村集体和农户的宅基地退出价值损失格局。

3.2.2 宅基地不同整理模式中各主体贡献测算结果

从表6可看出，宅基地转制式整理模式中地方政府的投入成本总体较高，在建制式和改造式整理模式中较低。这主要是因为转制式整理模式需要政府通过征收手段将原有居民点纳入城市规划区，地方政府参与程度高，且高增值收益进一步提升地方政府投资积极性。在转制式整理模式下，农户投入成本比例接近地方政府，这主要是由于该整理模式下农户彻底退出宅基地导致损失大量潜在价值，其投入的机会成本较高。在宅基地建制式和改造式整理模式中，农户的投入成本比例相对较高，表明农户对改善自身居住条件的需求较高。村集体在三类宅基地整理模式中投入成本均处于较低水平，这主要是因为村集体在宅基地整理过程中主要充当协调作用，其投入以工作经费和部分宅基地价值损失为主，投入成本相对较低。从所处县市看，城市近郊区和平原农区宅基地整理过程中地方政府投入成本较高，丘陵山区地方政府投入较低。这主要是因为浙北平原地区整村搬迁涉及的农户数量更多，复垦面积更大，复垦费和安置建新费远高于浙南地区因地质灾害、下山扶贫搬迁的零星搬迁。丘陵山区农户投入成本比例相对较高，这主要是因为山区农户宅基地副业生产价值较高，宅基地整理过程中农户投入成本相对较大。

表6 不同模式宅基地整理增值收益各主体贡献结果Tab.6 Investment cost results of various entities in the incremental revenue of different modes

3.3 不同模式宅基地增值收益分配结果

综合以上结果，最终测算得到各主体在宅基地整理增值收益中的分配比例（图2）。从整理模式看，建制式整理模式中地方政府的分配比例相对较高，转制式和改造式整理模式下农户的分配比例最高，三种整理模式下集体的分配比例均较低。具体地，建制式整理模式下地方政府、集体和农户的理论分配比例在23.71%～51.24%、4.71%～15.83%、38.01%～70.12%，总体表现为农户和地方政府的分配比例较高，村集体的分配比例低。建制式整理模式项目多由地方政府主导，项目实施所需的大部分直接资金成本均由各级政府财政承担，如安置点的土地取得、基础设施建设等费用，该项目中地方政府在增值收益中理论分配比例较高。转制式整理模式下地方政府、集体和农户的理论分配比例在18.24%～36.15%、5.97%～11.56%、56.13%～70.20%，分配比例总体表现为农户＞地方政府＞村集体。转制式整理模式下农户永久退出宅基地，其承担的宅基地价值损失和面临的生计风险较大，在增值收益中应获得更高的收益分配；地方政府在征迁式村庄改造项目中需要投入更高的征地补偿、安置建新费用以及奖励资金，以提高农户退地的积极性。改造式整理模式下，地方政府、村集体和农户的理论分配比例在13.92%～26.38%、7.29%～30.62%：54.83%～75.47%，总体表现为农户的分配比例最高，集体的分配比例最低。改造式整理模式中地方政府主要承担规划设计和部分资金筹集的角色，其投资成本较低，村集体和农户改善居住空间的需求较强。

图2 宅基地不同整理模式下增值收益分配比例Fig.2 Distribution proportion of incremental revenue under different consolidation modes

为验证本文分配策略的合理性，以宅基地制度改革较成熟地区——义乌市的“集地券”项目为例，比较分析本文测算结果与现行政策标准和实际分配比例。在宅基地毛店头村“集体券”项目中，《义乌市“集地券”管理细则》规定，“集地券”成交价款中扣除土地整治等成本后，村集体可计提纯收益为10%，本文测算得到的村集体增值收益分配比例为8.29%与之较接近。同时，根据《义乌市农村集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金征收和使用规定（试行）》规定，政府对土地增值收益的30%～50%比例征收调节金，调节金的40%归各镇街使用。这表明义乌市政府在农村土地增值收益分配比例约为12%～20%，本文测算的义乌市地方政府分配比例为20.72%，接近现行政策标准。比较结果表明，本文基于贡献的联盟利益分配方法具有较好的现实可行性。

4 结论与讨论

本文基于贡献分配理论，运用联盟利益分配模型构建以地方政府、村集体和农户为主体的宅基地整理增值收益分配机制，并以浙江省典型县市的宅基地整理项目为例，测算不同整理模式下宅基地增值收益及其分配比例，分析不同模式宅基地整理增值收益及分配格局差异，得出以下结论。

（1）从成本投入端构建基于贡献的联盟收益分配机制为宅基地整理增值收益分配理论研究和实际操作提供了新思路和方法。通过梳理宅基地整理项目实施过程，确定地方政府的贡献主要为项目实施的一系列工程资金投入；村集体和农户的贡献除了拆旧建新资金投入外，还包括宅基地退出价值损失，由宅基地开发价值、使用价值、权益价值和代际价值构成。

（2）宅基地整理增值收益在不同模式和区域上存在明显差异。在地均宅基地整理增值收益上，转制式整理模式＞改造式整理模式＞建制式整理模式。在区域分布上，平原城镇区地均宅基地整理增值收益最高，丘陵山区增值收益最低。

（3）不同整理模式下宅基地整理增值收益分配格局差异明显。建制式模式下政府和农户的分配比例较高，村集体分配比例较低；转制式和改造式整理模式下的分配比例总体表现为农户＞地方政府＞村集体。分配结果与地方政策规定和实际分配格局接近。

宅基地整理是一项涉及多元利益主体的复杂、系统的工程，如何平衡好各主体利益并找到充足的科学依据是顺利推进宅基地整理的关键。本文提出的基于贡献—风险的联盟利益分配机制能较好地兼顾不同模式下各利益主体的投入，体现了“利益共享、风险同担”的原则。在今后宅基地增值收益分配中，可以从以下几个方面进一步完善：首先，应按照经济发展水平、地方财政收入，充分考虑不同宅基地整理模式下各参与主体的贡献差异，合理确定各主体增值收益分配区间，分地区分类分级制定收益分配政策。其次，关注不同整理模式下农户宅基地价值损失，科学建立农村宅基地价值评估体系，显化宅基地隐性价值，为科学构建宅基地整理增值收益分配机制提供定量依据。此外，充分考虑失地农民需求，探索多元“输血型”土地退出补偿方式，可以从统一城乡社会福利保障制度、提供失地农户就业培训等措施满足农民长远生计需求。