王乐

一、国有土地上房屋征收补偿制度存在的不足

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）规定征收国有土地上单位、个人的房屋应满足“公共利益的需要”这一条件。确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，或者委托乡镇人民政府、区（县）征地事务机构等主体参与征收与补偿的协商，与被征收入签订补偿安置协议。市、县级人民政府亦应依照《征补条例》的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。

国有土地上房屋征收补偿制度目前存在一些不足。第一，征收补偿范围较窄。《征补条例》规定：征收补偿范围仅包括被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁而临时安置的补偿以及因征收房屋造成的停产停业损失的补偿，未涉及实际生活中其他比较重要的权益。第二，征收补偿标准设置不合理。《征补条例》规定补偿不得低于房屋征收决定公告之日起被征收房屋类似房地产的市场价格，而被征收房屋的价值由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估。该标准在实践中由于较为模糊，对被征收入并不合理。第三，征收补偿方式单一。目前，我国的征收补偿方式仅有货币补偿和房屋产权调换两种方式，在实务中无法满足被征收入的需求。第四，征收补偿主体单一。房屋不仅存在居住这一用途，往往还用于出租等经营用途，但现行国有土地上房屋征收补偿制度遗漏了承租人的权利。

二、经营性房屋承租人享有的拆迁补偿权益范围

（一）承租人是否享有征收补偿权益《征补条例》第二条将被征收入明确定义为房屋所有权人，即在立法上未将承租人作为征收补偿主体，故司法实践中一般认为承租人不具有直接向征收部门主张拆迁补偿的主体资格。经营性房屋征收不仅影响房屋所有权人享有的房屋权益，还将导致原房屋租赁合同无法继续履行，影响承租人继续经营使用房屋的权益。有观点认为，经营性房屋的承租人虽非房屋征收补偿决定的相对人，但承租人作为被征收房屋的使用权人，征收房屋带来的搬迁、临时安置等问题及停产停业损失将由承租人实际承受。因此，承租人作为房屋征收行为的利害关系人，就拆迁补偿中涉及承租人的补偿项目应具有主体资格，其可向征收部门主张拆迁补偿。（2020）最高法行申7667号行政裁定书中指出，承租人在租赁的房屋上有重大添附或者依托承租的房屋依法享有生产经营权，征收行为将会直接造成其在房屋上的重大添附损失或者存在停产停业损失，此时承租人依法享有原告资格和复议申请人资格。在（2020）最高法行申3739号行政裁定书中，最高院则直接指出征收人“在征收补偿过程中对涉及涉案房屋的装饰装修部分遗漏了行政相对人”未充分保障承租人的合法权益，征收程序违法。

司法实践中有观点认为，出于民法的公平原则考虑，应当由承租人针对装饰装修方面的损失向出租入主张权利。其依据是《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）和《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《租赁合同解释》）第七条和第九条的规定。（2018）最高法民终107号民事判决书即持这种观点，认定剩余租赁期内的装饰装修残值损失，由双方按照公平原则分担。另检索《租赁合同解释》第六条至第十一条以及《民法典》第七百一十条至第七百一十四条的规定，租赁期间经过出租人同意进行的装饰装修，出租人又同意利用的，可折价归出租人所有、由出租人给予一定补偿或者共同分担损失；租赁期间承租人私自加建扩建的部分不能出租入主张权利，但自行维修的部分要求出租人予以补偿；租赁期间承租人经过出租人同意加建扩建部分产生的造价，可由出租人予以补偿或者分担。（2018）最高法民申2547号民事裁定书认为，由于征收行为发生在征收人与被征收人之间，跟承租人无法律上的利害关系，承租人只能在租赁合同范围内向出租入主张权利。但该观点忽视了案件事实中出租人与承租人已经对安置费用和补偿费用作出了先行约定，上述裁定书仅针对承租人另外主张的歇业费和侵权责任的承担进行说理。

（二）经营性房屋承租人涉及的征收补偿权益范围

1．因征收房屋造成的搬迁、临时安置补偿

承租人因征收房屋致使不能在被征收房屋内继续从事办公或生产经营的，其将办公用品或生产经营所需设备从被征收房屋搬离产生的费用；或承租人与被征收入未解除租赁合同，由承租人自行负担临时用房以继续履行租赁合同的，承租人负担的临时用房租赁费用，属于搬迁、临时安置补偿的费用范围。在被征收入末实际使用被征收房屋的情况下，因房屋征收而搬离、腾空被征收房屋产生的损失实际由承租人负担。承租人可依其与被征收入之间房屋租赁合同或依据承租人与被征收人就因房屋征收时双方权利义务的具体约定向被征收入主张民事权利，但为避免被征收入侵害承租人合法权益，应认可承租人与房屋征收补偿决定之间存在利害关系。

根据《民法典》第二百四十条“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”的规定，在房屋所有权人将房屋出租给他人特别是出租用于商业经营时，房屋所有权中的占有、使用和收益三项权能则由承租人行使，出租期间因占有、使用而产生的直接经济价值利益通常归属于承租人。如租赁期间内该房屋面临征收等情形，势必会对实际占有使用房屋的承租人的直接权益产生影响。如在租赁期内因遇到征收等情形导致不能继续履行租赁合同，在双方对于补偿权益分配没有约定或约定不明的情形下，司法实践中多数裁判观点认为承租人应有权享有在拆迁权益范围内的公平合理的补偿。承租人与被征收入未能就因征收房屋产生的搬迁及临时安置费用负担达成一致意見的，可就依房屋征收补偿决定确定的补偿标准计算的搬迁、临时安置补偿数额申请保留，待其与被征收入之间民事权利义务明确后由实际权利人领取。

2．因征收房屋造成的停产停业损失补偿

停产停业损失又称营业损失、营业中断损失或者营业利润损失，是指营业主体因他人行为或意外事件在一段时间内停产或营业受影响的经济损失。具体到房屋征收，主要体现为承租人因生产不能进行导致的生产经营利润减少和因不能继续使用被征收房屋而导致的生产设备等生产资料搬迁运输的相关费用、停产停业期间职工待遇或安置费用及其他经营性支出。如前文所述，停产停业损失对应承租人行使房屋的权能部分中收益这一项，司法实践中亦有观点支持这一项请求。承租人如不能按照合法的租赁合同主张相应权利，未能达成一致意见的，可依房屋征收补偿决定的范围，例如期限等因素获得公平合理补偿。

3．提前搬迁奖励费

关于提前搬迁奖励费，因其性质上是对实际经营人的一种补助或奖励，《征补条例》第十七条第二款规定，市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。所以，司法实践中也存在人民法院结合拆迁补偿政策支持承租人请求该费用的情况，人民法院有可能会在承租人享有该等补助或奖励的获益范围内判赔一定比例。例如，在（2020）京民申4206号杨爱君等与北京住总置地有限公司等房屋租赁合同纠纷案中，关于提前搬迁奖励费，北京高院认为，提前搬迁奖励费在性质上是对实际经营人的一种补助或奖励，同时结合拆迁补偿政策，提前搬迁奖励费应在承租入、出租人之间合理分配，结合案情，最终判决由承租人分得提前搬迁奖励费的70%。

三、经营性房屋承租人的拆迁补偿权益救济途径

从救济途径来看，房屋征收依法具有严格的制度程序要求，如需拟定征收补偿方案，对方案论证、公布、征求意见，确定征收方案并发布征收决定公告等。其中部分内容也与承租人息息相关。但以上相关行为从性质上讲，均属于程序性行政行为，并不会对承租人的权益造成直接影响，承租人若对以上程序性行政行为不服，以征收人为被告向人民法院起诉，由于不具有直接利害关系，不具有原告资格，法院一般将不予立案。然而在承租人作为被征收房屋的使用权人，征收房屋带来的搬迁、临时安置等问题及停产停业损失将由承租人实际承受时，按司法实践可向征收部门主张拆迁补偿。

经营性房屋征迁行为同时涉及行政法律关系和民事法律关系，尽管承租人一般不具有向征收部门主张拆遷补偿的主体资格，但根据法律的规定，承租人可基于租赁合同直接向房屋所有权入主张拆迁补偿权益。第一，在房屋租赁合同中，对房屋拆迁补偿权益进行明确约定。房屋租赁合同关系是要求拆迁补偿的基础法律关系，是承租人取得拆迁补偿的请求权基础。因此，承租人在签订房屋租赁合同时，应对房屋遇到征收时的各项补偿进行明确约定，确认涉及承租人的停产停业损失、装饰装修补偿、搬迁安置补偿等归承租人所有，按时搬迁奖励由承租人享有一定比例。第二，与房屋所有权人、房屋征收部门积极沟通，协商拆迁补偿事宜。承租人应主动关注征迁进展，配合房屋征收部门和评估机构对补偿项目进行评估，提交拆迁补偿认定所需要的材料，与房屋所有权人协商拆迁补偿款项的分配，在得知拆迁补偿发放后，与房屋所有权人沟通款项支付事宜。第三，在无法与房屋所有权人就拆迁补偿协商一致时，应及时通过诉讼途径向房屋所有权入主张权利。在房屋所有权人已经获得拆迁补偿款之后，承租人可基于租赁合同向房屋所有权人提起民事诉讼，即便房屋租赁合同未对房屋拆迁补偿的分配进行明确约定，承租人仍可依据《民法典》《租赁合同解释》等有关规定，并结合公平原则和损失填平原则，要求房屋所有权人支付相应的拆迁补偿款。

经营性房屋征收中独立补偿请求权从法理上来讲有着较为清晰的基础，但在立法上并未对其权利进行明确规定，从而导致合法承租人作为相关征收补偿权利人缺乏权利行使和救济的法律依据。在征收拆迁法律规范体系下赋予承租人以当事人的法律地位，对城市更新工作中征收的效率以及相关主体的保护均具有重要的意义。