李鑫 何秀英

〔内容提要〕良好的营商环境是经营主体的发展之基、活力之源，也是推动经济复苏的重要支撑。近年来，辽宁省营商环境明显改善，但仍存在许多不足。在分析辽宁省中小企业营商环境现状的基础上，借鉴国际、国内的先进经验，并结合辽宁省的自身特点，提出优化辽宁省中小企业营商环境的对策建议，同时也为其他地区优化中小企业营商环境提供参考。

〔关键词〕营商环境；中小企业

注：本文受辽宁省社会科学基金一般项目“改善辽宁中小企业营商环境对策研究”（项目编号：L17BJY005）资助。

不断优化营商环境是在新发展阶段贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的必然要求。优化营商环境是一项系统性工程，更是一个长期的艰巨任务。中小企业是我国国民经济和社会发展的主力军，更在促进经济增长、保障民生安全方面发挥着重要作用。

伴随着一系列帮扶措施的出台，我国中小企业逐步实现平稳健康发展，2022年平均每天增加近2.4万户企业，中小企业数量超过5200万户，达历史新高，中小企业在社会主义市场经济体制下的重要地位和贡献得到社会的广泛认可。因此，优化中小企业营商环境，为中小企业的可持续发展提供良好的外部环境，已经成为全党关注的核心问题。党的二十大以来，各地政府相继出台一系列举措积极优化中小企业营商环境，培育专精特新“小巨人”企业。但与此同时，仍存在地区政策落实不到位、社会服务体系不健全等问题，因此，有必要针对辽宁省实际情况有的放矢地对营商环境优化提出建议。

一、辽宁省中小企业营商环境现状分析

根据2022年最新发布的《2022中国城市营商环境指数评价报告》，该项报告通过对我国各城市的自然环境、基础设施、技术创新、金融领域、人才、文化生活等软硬环境指标进行评价，评选出了2022年中国城市营商环境排名100强，部分数据如表1所示。

遼宁省的大连市和沈阳市分别位列第19名和第23名，营商环境指数分别为71.22和66.87，而辽宁省的其他城市均未上榜前100名，辽宁省的区域发展存在不平衡、不协调情况，且辽宁省整体营商环境相较于中南部地区来说差距较大。

根据中华全国工商业联合会发布的2022年度万家民营企业营商环境调查结果，我国营商环境最好的前10个省份依次是浙江省、广东省、江苏省、上海市、北京市、山东省、湖南省、安徽省、四川省、福建省，营商环境最好的前10个城市依次是杭州市、温州市、广州市、深圳市、宁波市、长沙市、南京市、苏州市、青岛市、合肥市，根据排名可以看出辽宁省在全国营商环境排名中位次不高，优化中小企业营商环境刻不容缓。

1.政府职能“简化瘦身”效果明显

为激发市场活力，辽宁省刀刃向内，通过明晰行政许可权力边界为企业群众打造更加公平高效的审批环境，另外还开展“证照分离”改革，及时有效地解决了准入不准营问题，全面提升了审批效率。截止至2023年3月末，承诺办理时限比法定时限平均缩短了80.7%，平均跑动次数0.18次。以鞍山市为例，向园区赋权工作中依法依规向高新区、经开区分别精准赋权217项、83项，实现审批项目不出园区。并实施“2+1+N”多部门联合双随机易公开监管模式，较2021年相比，2022年联合计划抽查任务由63个增至129个，减少对企业重复检查8809余次，实现进一次门查多项事，降低了制度性交易成本。除此之外，升级完善一体化平台功能，着力加速政务服务提档升级，215种电子证照实现实时调用、在线核验，电子印章调用率达到100%。

“管出水平”主要表现在全省营商环境建设局牢牢抓住改革的“牛鼻子”，加快推进服务型政府建设，在优化营商环境上持续发力，凭借专业化、年轻化、数字化的优势在多项重要试点改革工作中走在前列，对政府拖欠、优惠政策不兑现等行为进行专项整治，加强对诚信政府的监督。“服出效率”主要表现在简化政务服务流程，对服务事项采用就近审批、就近受理、网上共享的全新模式，企业可以在省内任意选择一家政务服务大厅进行业务办理，有效解决了“满城跑”难题。

2.“一网通办”“全程网办”逐步落实

近年来，辽宁省各市政务服务大厅的办理窗口和线上一体化营商惠企服务平台同步开展，实现了波及范围更广、效力更大的“全市通办、跨市通办、全省通办”。经过逐步改进，对省内重点建设项目，政务部门根据企业情况和实际需求，派出项目管家助力工程稳步推进，与此同时，平台可实时纵观工程全程，为中小企业发展保驾护航。掌上办服务进一步推广，加大“照后减证”“简化审批”力度，全力打造企业全生命周期服务链条，“全市通办”事项得到了补充，对于办理同一事项，在辽宁省内不同地区可以享受无差别、同标准的受理服务。

3.“一圈一带两区”为吸引投资注入动能

“一圈一带两区”是辽宁省发展和改革委员会通过深入的调查研究和发展的实际情况提出的创新举措。面对需求收缩、供给冲击、预期减弱三重压力，走出去和引进来同时发力，招商引资实现了逆势增长，在辽宁国际贸易投资洽谈会上，超5000亿元签约总额创三年来新高。2022年1至10月，全省招商引资实际到位资金6471.9亿元，同比增长20.6%。其中，实际到位内资6121.2亿元，同比增长17.1%。实际利用外资54.9亿美元，同比增长160.7%。2022年1至10月，京津冀、长三角、珠三角作为辽宁省省外资金主要来源地，共到资4518.1亿元，同比增长11%，占全省总额的73.8%。

拓宽各类招商合作平台，创新招商方式，围绕产业链招商、头部企业招商，创新开展各类招商活动，强力推进重点招商项目加快落地，巩固扩大招商引资成果。2022年1至11月，全省建设项目同比增长12.5%，完成投资额增长20.3%。其中，亿元以上建设项目和新开工建设项目分别增长12.4%和18.9%，完成投资额分别增长25.1%和55.1%。

4.减税降费政策提振中小企业发展信心

辽宁省中小微企业量多且广，全省税收比重的51.5%是由其贡献的。2022年以来，国家相继出台了一系列福利性政策文件，让中小企业看到了国家支持经济发展的决心和力度，特别是增值税留抵退税政策，将增量留抵退税条件中增量留抵退税额退还比例由原来的60%提高到100%，也就是全部退还。从数据上看，2022年全国退税减税总量约2.64万亿元，这是前所未有的规模。

从制定出台的《辽宁省减轻中小微企业生产经营负担的若干措施》来看，中小微企业税收负担已实现部分减轻。另外，辽宁省已建立优质企业推送机制，对1131户省级“专精特新”中小企业、524户“小巨人”企业和211户国家级“小巨人”企业开展点对点服务，进一步让中小企业全方位享受政策紅利。

二、辽宁中小企业面临的营商环境困境

1.政府行政效率有待提高，服务体系有待完善

近年来，我国制定政策，不断向中小企业提供优惠福利，辽宁省各级政府积极响应号召，相继出台了优化中小企业营商环境政策，但在实施过程中结果却不理想。辽宁省各级政府办事效率差异明显，办事标准不统一，使得中小企业在办事过程中浪费大量时间，另外各级政府在工作职能上划分不清晰、界定不明确，存在相互重叠和相互“踢皮球”现象。与此同时，政府在制定政策时，各级政府、各个部门之间配合不默契，缺少恰当协调。因此，虽然政府出台了许多优化营商环境措施，但政府部门之间并没有形成完善的配合机制，缺乏有效的沟通，导致政策执行效果不佳，一定程度上阻碍了辽宁省中小企业的发展。

辽宁省中小企业社会化服务的发展还处在初期，在公共服务、信息共享、资源配置、创业培训等方面还不完善，政策的覆盖范围也不大。目前，有关的服务平台主要关注的是优惠与支持政策的信息发布，而在实际操作中，中小企业还尚未能真正享有这种福利。

2.地区间发展不平衡，“小巨人”企业主要集中在沈阳和大连

辽宁省地区经济发展不平衡，发展速度存在较大差异，省会城市沈阳和沿海城市大连发展最快，而其他城市与之相相比存在断层式差异，尤其是辽东、辽西北地区。2022年辽宁省GDP为28975.1亿元，相比2021年增长了1405.6亿元，名义增长速度为5.1%，实际同比增长2.1%。其中，大连市GDP为8430.9亿元，居于全省第一；沈阳市为7695.8亿元，居于全省第二；鞍山市为1863.2亿元，居于全省第三；营口市、盘锦市、锦州市居于全省第四至六位，GDP值在1200亿元至1500亿元，而辽宁省其他城市GDP均低于1000亿元。由此可见，大连市和沈阳市处于领跑地位，鞍山市虽位于第三位但GDP仅仅为大连市的五分之一，各市差距较明显。

在入选辽宁省专精特新“小巨人”企业的310家企业中，大连市共有129家企业入选，占比41.61%，居于首位；沈阳市共有75家企业入选，占比24.19%，居于第二，而其他13所城市总和仅为43.2%，这种不均衡发展对辽宁省无论是城市规划、资源配置还是区域间交流都形成了较大阻碍。此外，作为我国重要的钢铁工业基地鞍山和港口城市锦州都未充分发挥其优势。

3.体制机制不完善，产业布局较单一

辽宁是一个深受计划经济影响的老工业基地，改革过程中的“历史沉淀成本”很高，对计划经济的“路径依赖”也很强，这就造成了辽宁民营经济高质量发展和市场经济建设的滞后。体制上的障碍主要是：在优化营商环境的进程中，要素的市场化配置还不完善；目前，辽宁还存在着区域经济保护主义，要素市场分割严重，价格扭曲等问题，因发展不均衡，尚未形成统一开放、竞争有序的市场，使得辽宁的企业不能通过这一市场来进行资源优化配置。2022年辽宁第一产业GDP为2597.58亿元，第二产业GDP为11755.8亿元，第三产业GDP为14621.68亿元，第二产业比重接近50%。地区经济发展主要依靠第二产业和第三产业，第二产业发展较好的城市，GDP值较好，经济实力也较强，反之较弱，而主要依靠第一产业的市县无法实现快速的经济增长。

辽宁地区的中小企业主要集中在装备制造业、石油和精细化工、冶金三大核心主导产业，相较于南方经济较为发达的城市，辽宁地区缺少新兴科技型产业，且自身的传统制造业优势也没有完全发挥，使得大部分中小企业仍在原地踏步，无法接触到较为先进的管理技术和运营模式。与此同时，受国内外经济形势变化影响，绿色金融、“双碳”理念深入人心，传统制造业的原材料价格飙升，企业生产成本持续上升，导致大量产品失去价格竞争力，一定程度上阻碍了中小企业健康发展。

4.中小企业融资难，高端人才匮乏

虽然中小企业在生产总量上比较稳定，但不断有新企业倒闭或成立，面对这种情况，风险厌恶型间接融资机构、门槛较高的国有银行不愿优先为其提供贷款，门槛较低的第三方机构成本又较高，而且直接融资渠道较少。近年来的补贴政策暂时缓解了中小企业的融资负担，但长期发展仍不能依赖暂时的补贴。尽管政府已经设立了助力中小企业的转贷应急机制，但整体来看资本金数量较少、规模较小，而且实际利用率也不尽如人意，根本无法解决中小企业融资难问题。

党的二十大提出深入实施人才强国战略。人才不仅是全面振兴的重要推手，也是中小企业发展的中坚力量，而高端人才更是中小企业实现高品质高质量发展的必要条件。虽然辽宁省在全国范围内高校数量排名靠前，但大部分人才都流向了外省，辽宁省忽略了对人才的重视，导致人才流失加剧，人才队伍无法壮大，经济发展储备人才稀缺。

三、辽宁省优化中小企业营商环境的对策建议

1.提高政府办事效率，增强市场主体活力

各级政府应建立健全政府性融资担保体系，进一步发展和完善政府融资担保制度，加大对企业的担保力度，增强政府对企业的担保能力。利用税收减免政策，来鼓励和引导商业银行为企业提供不动产和应收账款抵押融资，从而降低对企业收取的金融费用和相关服务费，提升政府办事效率。要正确处理好政府与市场之间的关系，适时地制订并实施相应的宏观政策，使市场能够起到决定性的作用，赋予企业一定的自主权，为优化辽宁的营商环境提供有力的支持和保证。

建立融合政务与民生两个领域的政府公共服务大数据平台。一方面，运用“政务服务+互联网+标准化”的模式，制定出与全部政府服务审批事项、办理流程、政策依据、所需要件、办理进度、办理时限等相对应的标准规范，让企业和个人可以更好地了解所有政策事项，方便进行网上预约、审核等，提升办事效率。另一方面，将与人民安居乐业、交通出行、劳动就业、银行保险、医疗保健等相关的职能部门和服务部门有机地整合起来，构建一个集政务服务、生活服务和社交网络等功能于一体的政府公共服务大数据平台，通过开放化、信息化、数据化和融合化的手段，让市民能够得到更多、更安全、更便利的民生服务。

2.健全法制体系，营造公平发展环境

党的十八届四中全会提出要健全以公平竞争为中心的产权保护制度，加强对各种所有制经济的企业组织和自然资源所有者的合法财产的保护，清理与公平竞争相违背的法律、法规。从企业的角度来看，“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”等都需要被完全打破，而用法律手段来促进企业经营环境的持续优化，也是企业界迫切需要解决的问题。

对于辽宁来说，要在三年内完成振兴发展的新突破，就必须继续完善法律法规，加强价格市场的监督管理，建立一个统一的、公开的、竞争有序的价格体系，为私营企业的快速发展提供公平的市场竞争机会，并逐渐放宽市场准入条件。与此同时，要真正地突破一切不合理的限制和约束，在招标投标、审核认可、市场准入管理等方面，营造出一个平等的市场机会，为经济发展创造一个更加充足的空间。

在此基础上，借鉴国际、国内的先进经验，对市场监管、行政管理和社会信用体系等方面进行了科学的改革。建立基于信用的市场监督体系，加强对企业的信用等级和分类管理。各级政府要严格执行有关营商环境的法律、法规，强化对知识产权的保护，指导企业依法经营、依规经营，同时也要让企业和社会公众及时了解政府的工作情况，为辽宁的企业提供一个公平、公正、公开的经营环境。

3.深化体制机制改革，优化产业布局

贯彻党的二十大精神，实施全面振兴新突破三年行动，采取强有力的措施，对重点领域的改革进行深化，推动体制机制创新，加强改革系统集成、协同高效，破除体制机制障碍。建立党委、政府与企业家的定期沟通机制，定期听取企业家的意见和建议，每年都要召开中小企业座谈会，报告上一年的经济发展情况，全面了解企业家的意见和建议，并对企业家们提出的问题给予及时的答复。要构建一个创业者参与公司政策制定的体系，在相关的工作会议中，要邀请创业者的代表参加，并在公司政策的研究、拟定过程中，广泛听取创业者的看法和建议。同时，要加大对行业协会、商会的宣传力度，指导企业等市场主体，通过设立协会商会，加强其自我服务、自我管理的能力，使企业家积极参加商会、行业协会的工作，创建营造良好的氛围，让工商联、商会和行业协会之间的交流渠道变得更为顺畅。

充分利用辽宁省内各个城市的自身优势，通过优化产业布局实现各个地区的优势互补，将产业梯度化作发展势能，让遼宁省各地群众共享发展成果，为第一、第二、第三产业注入不竭动力。

4.拓宽中小企业融资渠道，推动高端人才加速聚集

辽宁省的社会融资总额与上年同期相比较低的原因，是由于信贷总量的下降，而这一下降的原因不仅有对企业信贷的疲弱，还有金融机构对信贷的不情愿，这表明了今后的经济发展趋势将会是一个下降的过程。另外，由于银行贷款担保条件苛刻，评估登记机构分散，手续繁琐，费用高昂，一些中小企业已经把“资金矛头”指向了高利息高成本的私人融资。政府应与金融机构建立联系，立足于为中小企业提供服务，明确定位，努力为中小企业提供更多的融资渠道，创造一个更加便利的融资环境，促进中小企业的发展。

第一，要组织好“银企”之间的金融对接活动。深入对接、精准传达，走进企业，了解实情、解难题，主管部门负责人应该在现场，对企业提出的问题做出明确的表态，并给出切实有效的解决方案。第二，要合理确定利率定价水平。在此基础上，以政策和LPR为导向，以降低企业贷款利率为目标，进一步降低实体经济的整体融资成本。第三，加强对包括中小企业在内的各类市场主体的金融支持。及时、适度地对中小企业实行贷款贴息费、评估费、抵押物登记费、公证费等优惠，以减轻中小企业“融资贵”问题，为实体经济发展提供有力的金融支撑。第四，要对银行理财产品和服务方式进行有效的指导。通过推动普惠性融资产品、利率、还款方式、贷款手续等多种方式，为中小企业创造一个有利于民生的金融环境，帮助其克服因规模小、资产轻等特点而在向银行贷款时受到诸多制约所造成的融资成本偏高等问题。

有关部门应该加强对科技和管理专业人才的培训和引进，对现行的人才引进政策进行调整和改进，提高人才的工资待遇，尽可能地满足不同类型的人才在户口迁移、住房保障、子女入学和家属调转等方面的需求。同时，要充分利用辽宁大学数量多、资源丰富的特点，加强对省内大学的人才培养，鼓励校企合作，建立由政企校共同培育的就业培训基地，并为毕业生提供人才公寓、生活补贴、租金补贴、创业基金支持等方面的优惠政策，来吸引并保留当地的人才，以适应辽宁企业对专业技术人才的需求。

（作者单位：渤海大学经济学院）