黄缘曲

(广西民族大学,南宁 530006)

近年来,党中央通过确定“基层减负年”等各项措施为基层干部减轻工作负担。习近平总书记十分重视基层减负工作,强调要解决困扰基层的形式主义问题,持续为基层松绑减负,让干部有更多时间和精力抓落实。作为农村最基层的组织,村级组织是贯彻落实党中央、国务院决策部署的“最后一米”,也是全面实施乡村振兴战略的重要力量。党的二十大报告提出要“全面推进乡村振兴”,通过为村级组织松绑减负,把干部从繁重的事务中解脱出来,从而全力促进乡村振兴。

一、问题的提出

村级组织减负,能够让村级组织和村干部更好地贯彻落实乡村振兴工作,为全面推进乡村振兴提供坚实的组织保证。为了进一步减轻村级组织的负担,2022年8月中办印发《关于规范村级组织工作事务、机制牌子和证明事项的意见》,对村级组织减负工作提出了明确要求,即通过为村级组织和村干部减负,促进基层治理水平的提升,为实现乡村振兴奠定坚实基础。各地减负工作虽然取得了一定的成效,但是在实施过程中仍存在诸多问题。

基层减负中存在的问题引起了国内学者的关注,我国学者将基层减负难的问题大致归因于管理体制与思想意识两个层面。从管理体制层面看,压力型体制造成基层负担过重,上级在运用自身权力时未能考虑基层的承受能力,给基层增加了工作负担[1]。同时,由于监督考核机制不合理,过密、无序的督查考核消耗了大量资源,导致了无效治理的现象[2]。从思想意识层面看,地方官员积极避责的主导性思维是造成基层负担沉重的重要原因,有的地方官员为了规避问责而主动向下级施压[3]。另外,干部政绩观的偏差、官本位思想的影响以及形式主义怪圈也会增加基层干部负担[4],这些研究为村级组织减负工作提供了参考和借鉴。

村级组织减负工作的推进受到决策部门、基层政府、村级组织等多重逻辑主体的影响,多重逻辑主体之间的互动会对减负效果产生直接影响。村级组织减负并非仅仅依靠政策制度就能够实现,而是需要考虑多重逻辑主体之间的关系,只有加强各逻辑主体间的互动合作,才能促使它们共同推进村级组织减负。因此,应把村级组织减负放在多重制度逻辑的视角下进行考虑。

二、村级组织减负的多重制度逻辑

多重逻辑主体之间既有合作关系,又有利益竞争,其相互行为会对制度的发展产生影响[5]。多重制度逻辑先是用于研究制度变迁中不同主体间的相互作用,后来延伸到治理领域,我国学者周雪光强调要注重多重逻辑主体之间的互动关系[6]。制度逻辑是制度指导下的实践活动,是一种依据主体目标而进行的行为活动,不同的主体由于制度逻辑不同、目标不同,它们的行为活动也会有差异。

基于多重制度逻辑的视角,决策部门、基层政府、村级组织在村级组织减负的过程中呈现各自的行动逻辑。一是决策部门的逻辑。这里的决策部门主要指中央和省级出台政策的部门,其代表的是国家的治理逻辑,国家发布村级组织减负的政策是为了让村干部从纷繁的琐事中跳出来,能够有更多的时间和精力服务群众,但是减负政策的制定取决于决策部门对于村级组织需求的了解程度,而减负政策的效果取决于基层政府的执行情况。二是基层政府的逻辑。基层政府是指县、乡镇一级政府,作为村级组织减负政策的执行者,基层政府遵循的是科层制逻辑,面对科层体制自上而下的行政压力,基层官员会通过不断向下摊派工作的方式转移责任,以避免问责的风险。三是村级组织的逻辑。村级组织虽然是基层自治组织,但是在长期实践中出现了行政化的倾向,村级组织的考评和资金大多与政府有关,使得它们会十分重视政府下派的任务,一定程度上忽略了本村的自治事务。在减负工作的实际运行中各逻辑主体会因其制度逻辑的不同而产生行为、目标上的差异(如图1),具体表现在,由于反馈不足,决策部门难以掌握所有村级组织的减负需求,未能提供良好的政策支持和合理的资源配置;基层政府遵循科层制的逻辑,面临自上而下的行政压力,通常按照“整齐划一”的要求下派行政事务,忽略了村级组织情况的多样性;村级组织承接了过多的行政事务,缺乏开展自治工作的时间和精力。由于多重逻辑主体之间缺乏有效的协作,导致村级组织减负工作难以有效推进,只有通过协调各逻辑主体的行为,实现决策部门、基层政府与村级组织之间的协调联动,才能为村级组织减负。

图1 多重逻辑主体互动关系图

三、村级组织减负的多重制度逻辑在实践中遇到的阻碍

本研究选取广西地区作为案例研究样本,通过对当地8个村/社区进行深入走访调查,与组织部、民政局、财政局、村“两委”成员召开座谈会,以及对个别干部进行深度访谈,在此基础上选取18个县区31个村/社区作为监测点,收集有效问卷3 106份。从中发现决策部门、基层政府和村级组织之间存在着冲突,未能实现多重逻辑主体之间的协同合作,因此阻碍了村级组织减负工作的推进。

(一)政策供给与资源配置不足

政策供给与资源配置未能满足村级组织的需求,有的基层政府存在着执行不力的问题,阻碍着减负工作的推进。一是缺乏政策、制度保障。对于基层政府来说,由于受到自上而下的行政压力影响,政府官员通过层层摊派任务的方式来避免问责的风险,而决策部门未能通过强制性的手段对基层政府官员的行为进行规范,造成了一些政府官员在减负过程中的不作为现象。对于村级组织来说,政策供给与减负需求之间存在失衡,不同地方的村级组织对减负的需求不同,而决策部门难以准确掌握村级组织多样化的需求,只能根据自己掌握的情况制定政策,使得减负政策在实施过程中无法满足村级组织的需求,导致减负效果不明显。二是人员配备、基础设施不足。根据调查发现,GX大部分村级组织未能达到“十四五”城乡服务体系建设要求的2020年每万城镇常住人口拥有社区工作者15人,意味着每位工作人员要承担更多的工作,这给村级组织带来了很大的压力。在基础设施建设方面,政府对于村级组织的资金投入有限,有53.2%的党群服务中心未能达到村级综合服务设施建设标准,不能为村民提供“一站式”服务,制约着村级组织治理和服务效能的提升。

(二)行政控制与基层自治冲突

基层政府“整齐划一”的要求与村级组织实际情况的多样化形成了对立,这就导致村级组织减负难以高效推进。一是政府行政控制过度,加重村级组织迎检负担。由于长期以来受到政府科层制逻辑的影响,村级组织除了承接政府部门工作事务及本村自治事务外,还要应对上级政府有关任务的不定期督查。在调研过程中,有87.28%的村干部表示,迎接各类督查增加了村级组织的负担,特别是普遍存在不同部门对同一项任务进行重复督查的情况,且督查指标不统一,导致表格的重复填报,造成村级组织人力物力的浪费。二是考评机制不完善,过于强调痕迹管理。考评机制主要运用在对村干部的日常工作考核中,对村干部的行为有着约束作用。但是在政府科层制逻辑的影响下,常态化考核给村干部带来的压力往往甚于工作任务的压力。基层政府将考核与村干部的工作绩效挂钩,且突出对痕迹的管理,村干部不得不将精力、时间放在填报表格和台账上,挤压了回应群众的时间和精力,制约着村级组织自治工作的开展。

(三)责任担当与思想意识欠缺

村级组织存在行政化的倾向,基层政府将行政事务层层下派,将村级组织从协助主体转变为责任主体,加重了村级组织的工作负担。一是基层政府未能厘清职责。由于不同乡村之间存在着差异,基层政府往往会依据属地原则,把工作下派给村级组织,要求其承担职责范围之外的事务。调查显示,有的社区承担的工作事务高达85项。机制牌子方面,许多村级组织工作机制和牌子不合规范,机制牌子最多的高达107块,最少的仅有3块,甚至出现在实施村组织减负的过程中,36%的村级组织挂牌数量不减反增的情况。在出具证明方面,未能严格落实证明事项清单,村级组织平均出具的证明种类多达31项,远高于自治区明确规定的5项证明事项。二是基层政府官员、村干部对于减负政策的认识还比较欠缺。虽然自治区层面出台了村级组织减负的相关政策措施,但是在调查中发现仍有30.96%的政府干部表示并不了解(不太了解+完全不了解)减负相关的政策或措施,说明当前的政策宣传工作不到位,多重逻辑主体的减负意识仍需提高。

四、破解村级组织减负的多重制度逻辑阻碍的实践路径

村级组织减负的多重制度逻辑阻碍主要来自不同主体在运行中缺乏互动合作,使得减负工作无法高效推行。因此,破解村级组织减负的多重制度逻辑障碍,需要从执行动力、工作负担响应、工作事务运行、人才队伍建设四个方面出发,促进决策部门、基层政府与村级组织之间的协同合作,使之共同参与到减负行动中,最终实现为村级组织减负的目标。

(一)健全村级组织减负执行动力机制

基层政府在执行村级组织减负政策过程中存在执行不力的情况,为了增强基层政府对村级组织减负政策的执行动力,应采取以下三种方法。一是提高思想认识水平。加大对广大干部的思想教育,使他们依法依规履行责任和实施监督。通过加强减负政策的宣传,提升基层政府、村级组织对于减负政策的认识,要求各级各部门深入了解村级组织减负的重点任务及具体要求,杜绝对减负政策认识不充分、落实不到位的情况。二是强化决策部门监督问责。决策部门应出台有关村级组织工作事务、机制牌子和证明事项违规处理办法,纪检机关应通过群众监督、日常巡查、随机抽检等方式,加强对基层政府工作的监督,加大对责任部门的问责力度,对随意下派任务的部门进行倒查核实,对形式主义典型问题进行通报曝光,把板子打在责任人身上。三是推进数字化建设。通过建立统一的农村基础数据库数据和共享平台,推进共享数据格式统一,激发多重逻辑主体参与减负工作的内生动力。各职能部门可在数据库中增加需要查验的相关信息的字段,由村级组织录入并更新完善,保证数据的真实、准确与统一。

(二)健全村级组织工作负担响应机制

决策部门要了解当前村级组织减负工作的实际情况,在协调多重逻辑主体互动关系的前提下,为基层政府、村级组织开展工作提供政策保障。一是加强减负政策执行情况的动态监测。决策部门应成立村级组织减负专项调查组,选取具有代表性的监测点进行动态监测,了解当前村级组织减负政策的落实情况,分析存在的问题,还可通过独立的第三方机构、公众对减负效果进行评估,以最大限度地保障政策的科学性、公平性、有效性。二是建立畅通的问题反馈渠道。决策部门应建立减负问题反馈平台,通过线上反馈的方式提升信息收集效率,也可通过下派联络员的方式,加强与政府干部、村干部的沟通交流,使政策制定者能够收到真实反馈,从而完善减负政策,提升村级组织减负政策的针对性和可操作性。三是科学运用评估结果。决策部门要重视减负政策评估结果,在了解村级组织减负的实际情况后,应对其存在的问题进行深入分析,针对不足之处尽快制定有效的整改方案,使减负政策与村级组织的需求相匹配,并通过后续的监测,确保减负政策落实到位。

(三)健全村级组织工作事务运行机制

要解决摊派行政事务的问题,必须规范多重逻辑主体的工作运行流程,有效减轻村级组织的工作负担。一是设立事项准入制度。通过建立事项准入机制对任务下派进行规范,使得基层政府理顺与村级组织之间的权责关系,落实好行政事务的具体责任单位,以规范行政任务、协助任务的摊派。二是资源、权限随事下沉。推动村级组织减负不仅要提供制度保障,还需要为村级组织提供物质保障。因此,基层政府在任务下沉的同时,要为村级组织配备相应的人、财、权等资源,实现多重逻辑主体之间的良性互动。三是加大政府购买服务力度。公共服务供给以及专业化程度较高的工作不能全都交由村级组织承担,可通过政府购买服务的方式,发挥政府的资源整合优势,采取市场化的手段,由社会组织、企业提供更为专业化的公共服务。通过加大政府购买服务的力度,进一步推进“三社联动”(即在政府主导下,在社区治理中,以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑并实现“三社”相互支持、协调互动的过程和机制),提高社工和社会组织在基层治理中的参与度和影响力,这样既能够缓解基层政府的行政压力,又能减轻村级组织的工作负担。

(四)健全村级组织人才队伍建设机制

加强人才队伍建设,通过实施科学的考评方法、完善村级组织人员配备以及加强对村干部的激励关怀,提升村级组织服务群众的能力。一是制定科学的考核评价方法。考核评价制度要以解决实际问题、让村民群众满意为导向,避免出现以设机制挂牌子安排村委会任务、以填报表格或者提供材料调度村委会工作、以“是否留痕”印证村委会实绩等问题。改变考核过密的现象,让村干部把精力放在回应群众需求上。二是完善村级组织人员配备。根据“十四五”城乡社区服务体系建设要求,为村级组织配备相应数量的社区工作者,缓解人员不足的问题。对于村级组织无法完成的工作,基层政府可通过下派专干的方式,配备专业的人才,帮助解决工作上的难题,或通过干部培训的方式,有针对性地开展专业能力培训,提升村干部素质和服务群众的能力。三是加强对村干部的激励关怀。改善村级组织的办公条件,帮助村干部解决工作上的难题。给予村级干部更多的关心关爱,逐步完善社会保障体系,落实带薪休假、车费话费补贴、工伤保险以及退休后的养老保障等方面的待遇,为他们解决后顾之忧。

五、结语

基于多重制度逻辑的视角,对村级组织减负工作进行了探究,发现村级组织减负工作受到决策部门、基层政府以及村级组织等多重逻辑主体的影响,它们各自的制度逻辑造成了减负过程中的冲突。因此,通过探索村级组织减负的实践路径,以实现多重制度逻辑间的协同合作,使决策部门能够准确掌握村级组织的减负需求,制定科学有效的减负政策,同时提升各级干部的减负意识,增强基层政府对于减负政策的执行动力,进而推动村级组织减负工作的有效运行。