孙娟 潍坊市财政局

引言

当前经济运行面临较大压力，财政收支矛盾突出，对财政管理提出更高要求。预算绩效管理逐渐深入人心，通过实施绩效管理，财政支出得到缓解，但仍存在问题。为解决当前财政资金管理问题，中央及地方财政出台相关文件，要求开展全成本预算绩效管理。开展全成本预算绩效管理是各级党委政府的要求，解决财政收支矛盾是必然要求。

一、当前全成本预算绩效管理存在的问题

（一）全成本预算绩效开展受预算资金分配的固化模式影响较大

全成本预算从提高预算编制的合理性、精准性出发，可以在源头上有效解决财政资金配置偏差问题。但由于测算繁重，工作量大，加上预算执行偏于严格，故而相对阻力较大，预算单位短期内难以接受。因此，打破预算资金分配的固化模式成为开展全成本预算绩效管理的关键所在。

（二）全成本预算边界不够清晰

预算部门长期以来对成本边界没有进行准确、科学的界定，不重视财政资金投入绩效，导致预算成本边界模糊不清。

（三）全成本预算绩效获取预算项目历史关联数据困难

长期以来，财政及预算单位对预算项目重资金分配轻效益管理，项目产出效益数据、指标没有明确量化要求，关联资料保存管理不到位，导致全成本预算绩效所需关联数据获取较为困难，成本核算缺乏精准、完整的数据支撑。

（四）预算单位对全成本预算绩效改革积极性不高

全成本预算绩效在财政资金管理上更加注重结果导向，强调成本效益，硬化责任约束，对预算单位既有利益影响较大。预算单位投入大量的时间、人力、物力开展全成本预算绩效评价，最终结果可能大幅压减本单位项目资金，因此预算单位对于该项工作积极性不高，缺乏工作动力。

（五）全成本预算绩效核算方法和路径不够完善

目前，全成本预算绩效评价仍处于试点探索阶段，全国从中央到地方对成本核算方法及路径没有统一的口径及标准，定额标准核定的科学性、合理性有待进一步完善。

二、全成本绩效评价的整体设想和策划

1.成本核算方面。①分析该项目实施流程，明确成本构成，通过分析政策导向、职责职能、现实需求等，判断各项成本的必要性，剔除不合理的成本内容。②了解预算测算过程及测算依据，判断成本测算的逻辑合理性、依据充分性和结果科学性。分析影响项目成本变动的核心要素。围绕财务数据、业务数据等影响因素收集近三年数据信息，梳理历史成本，判断成本规模的合理性，是否存在过度保障或保障不足问题，进一步实现节约成本或加大保障力度，同时根据项目需求及影响因素变动情况，研究分析出选取项目之间成本的差异因素，并测算出平均标准，研究建立成本对应的效益指标。③根据项目需求及影响因素变动情况，预判成本变动趋势，指导预算编报及资金安排。

2.绩效评价方面。根据预算单位提供的项目概算及需求，结合相关规章制度、行业标准、采购合同、项目产出历史数据等，通过数据对比和沟通访谈，运用科学合理的成本核算和分摊办法，明确产出、效益指标，制定项目。按照成本效益分析指标体系对预算项目开展全成本绩效评价，发现提炼项目核心产出、效果指标，明确绩效标准，并对项目绩效情况实施评价，发现影响绩效目标实现的关键因素，提出可行性建议，帮助预算单位实现预算资金使用效益提升。

3.定额制定方面。基于成本核算，剔除历史成本中不合理因素，修正成本构成；基于绩效评价，明确绩效目标要求质量、标准，核定达到效益目标的成本规模，建立或优化支出成本定额体系。

4.完善机制促管理方面。基于成本效益分析指标体系和绩效评价结果，建立更加科学有效的财政保障机制。结合预算项目成本控制、运营管理、监督考核等提出项目管理优化建议。

三、公益性场馆全成本预算绩效评价实践分析

（一）公益性场馆项目分析目的

为解决公益性场馆运维经费边界不清、列支内容不规范、保障标准不统一等问题。通过现场走访调研，并结合场馆运营和委托管理考核内容，梳理形成既符合市场行情、又满足日常管理要求的公益性场馆标准成本框架。

（二）公益性场馆项目分析内容

在构建成本定额框架标准过程中，探索公益性场馆运行管理实际需求的绩效预算管理机制，运用统计学方法，对收集到的预算项目历史数据进行分类汇总，通过分年度、分行业、分地区、分业务类别等，进行纵向、横向对比分析，明确成本费用构成、变化趋势和影响成本规模的动因等，并充分考虑项目差异性因素影响，合理设定动态调整系数，构建成本效率数据分析模型，主要从公益性场馆公共服务内容、实际营收情况、内外部管理体系三个维度进行分析。

1.明确公益性场馆公共服务内容，确定财政保障范畴

鉴于公益性场馆对城市文化建设的意义以及其必须履行的公益性社会责任，一般公益性场馆运营采取“收入+补贴”的保障机制，通过运营管理职责和服务内容考核的措施，确保达到公益性目的。

成本绩效分析从公益性场馆公共职能为切入点，衡量现行补贴范畴及考核指标的科学性、准确性与可持续性，结合现阶段场馆所在地文化消费水平及场馆发展情况，进一步明晰场馆可提供的公共服务范围，从而确定科学合理的财政补贴范畴，制定出符合新情况、新形势的目标指标。

2.摸清公益性场馆营收情况，确定财政补贴标准及周期

例如：某公益性场馆财政补贴资金分为演出补贴和管理运行补贴两部分。演出补贴按照完成的合同约定演出次数进行补贴发放；管理运行补贴根据合同约定内容完成情况，按照考核结果补贴发放。

基于以上情况，系统梳理近3-5 年公益性场馆运行成本与营收数据，摸清成本构成与核算方法，剔除历史成本中不合理因素，分析影响成本的关键因素，同时剔除已取消演出的成本，重新计算演出补贴缺口，基于趋势分析，测算财政补贴标准及补贴规模，并确定新的补贴标准执行周期。

3.理顺公益性场馆内外部管理体系，界定项目管理责任

例如：某公益性场馆的管理方式是通过引进第三方专业机构全面委托运营，采用市场化方式运作，自主经营自负盈亏。按照其承担的公共服务职能，政府给予适当财政补贴。要从政府和企业两个层面理顺管理路径、划清权责、强化责任，推动公益性场馆运营管理制度化、规范化、有序化，着力解决制约其发展的主要矛盾，同时明确项目考核责任主体，规范考核流程。

（三）成本预算绩效分析成果

通过开展公益性场馆运营补贴项目成本预算绩效分析，运用成本效益分析方法，按照绩效目标、投入成本、产出质量与效益匹配对应的原则，对场馆运营收支情况进行汇总、对比分析，合理测算公益性场馆运营补贴项目投入成本，科学规划财政资金对运营的补贴方式、补助标准，在分析评价过程中，发现公益性场馆运营补贴项目实施存在的问题，从加强管理、优化机制等角度提出建议。

同时，明确规定了运行维护经费支出内容，解决了公益性场馆运维支出内容繁杂、范围界定模糊等问题；利用统计数据核定运维经费，结合场馆开放面积、到馆人数等基础数据，参考不同地域不同消费水平核定场馆运维经费，有效降低预算编制的随意性，增强可控性；科学设定浮动空间，考虑到运维经费随着设施老化和能源上涨会存在一定的不可预见性，因此对不同定额标准设置了上下浮动比例。

四、全成本绩效管理应用

（一）研究制定公益性场馆运维经费预算标准

结合公益性场馆全成本绩效分析，从确定运营管理目标、厘清基本运维内容、规范项目支出、分类制定预算标准等方面，研究制定公益性场馆运维经费预算编制标准，进一步完善预算管理体制改革配套政策。

1.确定运营管理目标。鉴于场馆运营的专业性，公益性场馆一般采用引进第三方专业机构进行委托管理的方式，实现向市民提供公益性公共服务和场馆资产的有效运营。

2.厘清基本运维内容。基本运维支出包括人员工资、物业管理费、能源费、专业设施设备日常维修费、其他费用等5 类。人员工资是指场馆为满足向公众开放的业务需要，聘请具有一定技能的人员所需费用；物业管理费主要包括房屋建筑日常维修、建筑设备运维、卫生保洁服务、安全保卫服务等费用；能源费主要包括水电费、取暖费等；专业设施设备日常维修费主要包括展厅、库房及其他专业设施设备等日常维修费用；其他费用主要包括通讯、零星材料消耗等其他运维费用。

3.规范项目支出预算编制。明确了各场馆在申报项目预算时需要说明的情况、填报的内容，包括基本情况、运维需求分析、运维主要内容、资金预算、项目绩效目标等5 个方面。其中，运维需求分析结合政策文件要求、场馆实际情况、以前年度运维情况和近期改造提升情况进行阐述，运维主要内容围绕基本运维支出5 类费用详细阐述，资金预算按照规范表格进行填写。

4.分类制定预算标准。按照限额控制为主、兼顾实际的原则，针对场馆建筑构造、陈列展览、业务需求等不同情况，对场馆的能耗费、房屋建筑及设备日常维修费、专业设施设备日常维修费、其他费用等，分别规定年度单位面积限额标准。保洁保安人员费、劳务费等，根据场馆实际需要，结合市场工资水平和往年费用支出情况编报。

5.坚决落实政府“过紧日子”要求。严格按照《山东省财政厅关于开展成本预算绩效管理的实施意见》的文件精神，明确有关支出标准的最高限额控制标准，按照厉行节约反对浪费的要求，牢固树立“过紧日子”的思想，结合场馆实际情况和运维需求，从严从紧编制项目预算。强化绩效管理，要求在编制预算时同步设置绩效目标，为实施绩效运行监控和绩效评价奠定基础，真正做到花钱必问效，提升场馆服务效能。

（二）实行全过程监控，提升绩效管理水平

将成本理念深度融入到预算编制、执行、监督全过程，在全面梳理支出结构的基础上，聚焦事前绩效评估、全成本核算、重点绩效评价等工作，压实绩效管理责任，实现关口前移，提升绩效理念和成本意识，再造预算管理流程。

1.重点对重大政策和新增项目实施事前绩效评估。按照2022 年某市级财政支出规模测算，目前仍有95%以上的项目资金未纳入全成本预算绩效管理。下一步将针对未纳入全成本预算绩效管理的重大政策和新增项目，重点实施事前绩效评估。通过评估提高部门、单位的目标意识、绩效意识和成本意识，对提供无效或不必要公共产品的支出政策和项目坚决予以削减，评估结果认定为“不予支持”的，一律不予安排项目预算，并一定程度核减部门预算控制数。

2.持续推进全成本预算绩效管理工作。一是探索建立全成本预算绩效管理制度办法，对场馆运营、污水处理、垃圾综合利用等重点项目运维项目开展评价试点；二是强化结果导向，评价结果作为预算安排、资金分配的重要参考因素；三是建立预算支出定额标准的应用和调整机制，作为预算批复和执行的依据，并根据执行情况对定额标准动态调整。

3.开展重大政策和重点项目绩效评价。指导预算单位对政府重大投资工程、PPP 项目以及重点民生项目实施绩效评价，评价结果作为预算资金安排、完善财政政策的重要参考依据，助推预算单位提升项目管理质效。

（三）选取更多公共服务领域开展全成本绩效评价，助推绩效管理“提质扩围”

按照“试点先行、稳步推开”的思路，选择多个公共服务领域项目开展成本效益分析试点，作为推进预算标准化建设的有益尝试。同时对分析结果进行充分的专家论证，并在财政部门、主管部门、具体实施单位等范围内进行广泛的意见征询，确保成本绩效分析结果能够落地应用。通过开展全成本预算绩效管理试点，探索建立成本预算绩效管理机制，编制并不断完善成本预算绩效考核体系，研究制定出合理性成本的测算标准，通过“核定成本、评价绩效、给出定额、调节机制、促进管理”的整体规划，改变原有预算资金分配固有模式，切实提升财政资金使用效益。

结语

当前全成本预算绩效管理存在问题，包括受长期固化的预算资金分配格局影响、全成本预算边界不清晰、历史关联数据获取困难、预算单位对全成本预算绩效积极性不高以及全成本预算绩效核算方法和路径不够成熟等。为解决这些问题，可以采取打破资金分配格局、清晰界定预算边界、解决数据获取困难、提高积极性以及完善核算方法和路径的策略。在公益性场馆全成本预算绩效管理方面，可以制定预算标准、厘清运维内容、规范项目支出，并通过全过程监控和实施绩效管理来提升管理水平。通过以上措施，能够有效应对问题，提升预算编制的合理性和精确性，推动绩效管理的科学化和规范化，支持财政资金配置和绩效目标的实现。