文 吴成江 徐丽清

近年来，佛山市人大常委会把专题询问作为发展全过程人民民主的重要平台和载体，从探索尝试到常态化开展，从逐步完善到形成工作品牌……持续围绕民生实事落实情况开展专题询问，佛山市市长连续3年率队应询，以问知政、以问督政、以问助政，在良性互动、求真务实中凝聚共识、形成合力，积极回应社会关切，推动一件件民生实事加快落地落实，生动地谱写了发展全过程人民民主的“佛山篇章”。本文拟以佛山市人大常委会3年开展专题询问为例，探讨如何发挥专题询问示范带动作用，把全过程人民民主具体地、现实地体现到人大工作全过程和各方面，更好把人大制度优势转化为治理效能。

一、背景：专题询问被列入法定监督方式的发展历程

询问权是法律赋予人大的一项重要监督权力。专题询问是询问制度的创新和发展，是提高常委会审议质量、增强人大监督实效的有效形式。“以史为鉴，可以知兴替”，回顾从询问到专题询问的“来龙去脉”，充分了解其历史意义和现实意义，对人大行使好专题询问这一法定监督新方式是非常有必要的。

（一）从询问权到专题询问工作的探索

询问权是法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权。1982年全国人大组织法首次以法律形式确定询问制度，规定全国人大代表有权提出询问，由有关政府部门负责同志回答。1987年全国人大常委会议事规则首次对全国人大常委会实行询问制度作出规定。随后，地方组织法、预算法、代表法等也确立了询问制度。2006年制定的监督法首次明确了询问是各级人大常委会的监督方式之一，拓展了与询问相关问题的规定，成为开展询问工作的直接法律依据。

专题询问是询问制度的创新和发展，具有计划性、针对性和时效性。2010年6月，全国人大常委会首次开展专题询问，询问焦点锁定在人民群众普遍关心的政府“钱袋子”问题上，财政部和审计署的多位负责人到场应询。当时，询问权以专题询问的崭新方式亮相，受到广泛关注和各方好评，产生积极反响和良好效果。随后，全国人大常委会每年有计划、有重点、有组织地对特定议题展开专题询问，包括国家粮食安全、深化医药卫生体制改革、保障性住房建设、教育改革、国企改革与发展等问题。经过十二届、十三届全国人大常委会的接力推进、完善、增强，专题询问由尝试走向常态，会议规格也不断提升，从第一次应询的多为副部长，到如今国务院副总理、国务委员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长等到会应询。截至2021年底，全国人大常委会共开展34次专题询问，成为全国人大常委会工作的一大亮点。

在全国人大常委会的示范带动下，地方各级人大常委会积极推进专题询问的制度理论和实践创新，把专题询问作为履职行权的常态化手段。如广东省人大常委会从2011年11月起对食品安全问题开展专题询问，每年至少开展1次专题询问；2016年9月，制定了《广东省人大常委会专题询问工作规定》；2019年7月，首次对司法机关开展专题询问。如深圳市人大常委会就审计发现问题进行专题询问，珠海市人大常委会探索将专题询问与议案建议办理相结合，推动办理多年未办结的议案建议等。如福建省福州市人大常委会专题询问都坚持一年两问，第一次询问会主要围绕在前期听取政府专项工作报告和视察调研中发现的问题进行，第二次询问会则主要围绕第一次询问会上问题的整改落实情况以及常委会组成人员继续调研新发现的问题进行。

（二）专题询问由实践探索上升为法律制度

作为一项创新实践，在改革政策指引下与时俱进，专题询问走向规范化。党的十八大以来，特别是党的十八届三中全会决定提出，完善全国人大常委会专题询问的组织方式和工作机制，增强专题询问的针对性、互动性、实效性。此后，全国人大常委会办公厅出台意见，对进一步发挥专题询问的作用，丰富询问内容，改进询问方式，增强专题询问的针对性和实效性提出具体举措。2014年12月，经中央政治局常委会讨论并原则通过的全国人大常委会党组关于改进完善专题询问工作若干意见提出“尝试全国人大相关专门委员会依法开展专题询问，推进专题询问的常态化”。

行之有效的专题询问工作机制和经验做法，及时上升为法律制度，专题询问走向法治化。2021年3月11日，第十三届全国人大第四次会议修改全国人大组织法，第三十七条第（五）款规定，各专门委员会承担全国人大常委会专题询问有关具体工作。2022年3月11日，第十三届全国人大第五次会议修改地方组织法，第五十条规定第（七）款规定，开展专题询问与听取和审议有关专项工作报告、组织执法检查等并列，作为地方各级人大常委会监督“一府一委两院”工作的重要形式。

立法引领常委会的专题询问拓展到专门委员会的调研询问，专题询问走向常态化。2022年6月24日，第十三届全国人大常委会第三十五次会议修改全国人大常委会议事规则，第三十八条规定，根据常委会工作安排或者受委员长会议委托，专门委员会可以就有关问题开展调研询问，并提出开展调研询问情况的报告。

二、案例：佛山市人大常委会以专题询问发展全过程人民民主之实践

习近平总书记在中央人大工作会议上指出，民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。

人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。佛山市人大常委会将专题询问作为民主民意表达、人大协商平台和载体，作为吸纳民意、汇集民智的工作机制，不断完善和发展全过程人民民主。2013年8月，首次开展专题询问。2019年、2020年和2021年，佛山市人大常委会突出“问大事、问难事、问急事”，分别围绕政府工作报告提出的或代表票决选出的市政府十件民生实事项目中的“城乡黑臭水体整治”“增加学前及义务教育的学位供给”“交通拥堵综合治理”等落实情况开展专题询问，佛山市市长3年率队应询，人大与政府面对面共商共议，着力打通堵点难点，有效推进解决关系千家万户切身利益的环保、教育、交通等民生热点难点问题，有力地证明了全过程人民民主在基层不是“装饰品”，而是“实用品”，不仅具有完整的制度建构，还有将制度的价值理念转化为治理效能的丰富实践。

（一）广泛而深入的调研，为专题询问和践行全过程人民民主夯实民意基础

专题询问是事前选题和调研、事中询问、事后督办的连续行为。不论是开展专题询问，还是践行全过程人民民主，其生命力在于解决实际问题。尽管“问”的环节最核心，也最出彩，但“问”前的“深调研”更为关键，需要更多的功夫。要做到存在问题观察得真切、问题成因分析得明白、工作思路梳理得清晰，只有开展深入细致、实实在在的调研视察，才能真正发现问题、指出问题、研究问题、解决问题。

沉下去“听民声”。2019年，佛山市人大常委会专题调研组用近3个月时间对全市30条城乡黑臭水体水质状况及相关处理设施等情况开展明察暗访。2020年，组织市人大代表对新、改、扩建的45所学校、幼儿园逐一调研。2021年，分小组深入一线调研走访、召开座谈会听取意见建议，针对群众反映问题最多的路段进行蹲点调研，挖掘交通拥堵背后的深层次原因，确保问到要害。在“深调研”基础上，还与应询部门充分沟通，使其了解问题翔实情况，以便应询挤出“水分”、只说“干货”。

专题片直观“道民意”。每次专题询问会，佛山市人大常委会邀请媒体跟随调研，共同采集关于工作现状、存在问题、百姓意见等影像资料，制作成专题片在专题询问会上播放，让应询部门更加直观地了解存在短板和不足，并正视问题，以及烘托现场氛围，调动和激发常委会组成人员作为询问主体的积极性，增强询问的针对性、互动性。

（二）较真而充分的互动，在专题询问和践行全过程人民民主中凝聚思想共识

有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。专题询问会议上，一边是常委会组成人员、部分市人大代表有备而来，针对调研中发现的社会公众存在疑虑的或者是薄弱的环节有的放矢地提问；另一边，除了市长、分管副市长、市直各相关职能部门负责人到会应询外，还有各区、各镇（街道）主要领导和有关职能部门负责人悉数出席，用事实和数据回应人大的“考题”。专题询问与传统审议相比，更有力推动各级政府之间上下联动、各职能部门之间协同配合，更有效问出解决问题的承诺，从而彰显全过程人民民主的活力。

直奔主题“真问”。专题询问不是“自娱自乐”，要客观准确地抓住主要矛盾和关键环节，提出社会普遍关注又亟待解决的突出问题，甚至能够“见人所未见、发人所未发”，引起政府部门和社会各界的重视和解决。比如，针对佛山交通拥堵治理工作提出：“现佛山市一些道路旁密集分布人车流量吸引点，造成了常态化交通拥堵，在整个城市规划建设、地块出让、城市更新时，如何考虑交通承载力问题？”“造成的道路功能缺失、道路通行障碍等一系列问题。请问市政府采取了什么措施来缓解？”

直击要害“敢问”。敢问影响民生的中梗阻症，敢问经济社会的疑难杂症，敢问制约发展的遗留顽症。比如，在学前及义务教育学位供给专题询问会上，常委会组成人员和人大代表针对学前及义务教育学位供给矛盾始终存在、中心城区学位区域性不足、学前教育投入生均一般公共预算低于全国平均水平等现象连续追问。市政府及有关部门不推诿不回避，既阐明困难，又提出未来工作方向。

直面问题“深问”。通过现象、问题往深里看，往往是机制中还存在亟待堵住的漏洞和亟须补齐的短板。比如，在调研中发现，部分已通过区级验收的河涌出现反弹现象。问题的存在说明污水收集、管网建设和污水处理厂之间运营机制不顺畅。为此提问：“市政府是否有制定管网建成后能否及时发挥截污作用的监督机制？”“如何提高污水处理厂的运行效能？”

（三）快速而持续的回应，彰显专题询问和践行全过程人民民主形成的共治力量

流于形式的专题询问，问了白问；走过场的专题询问，不如不问。专题询问不是“始于问”，更不应“止于答”，凝聚共识，形成合力，达到解决问题、推动工作才是目的。佛山市人大常委会通过全链条闭环管理，切实做好专题询问“后半篇文章”。

直接领办——“改得快”。2019年“城乡黑臭水体整治”专题询问会上，有市人大常委会委员直指“南海区的后海涌、上沙涌未达到治理效果”。会后，南海区、相关镇街负责人直接领办，有关部门及时采取措施，加快推进截污管网建设，重点清理涉水“散乱污”。针对家长关心的学位供给问题，2020年专题询问会后，市、区政府领导高度重视，上下同向发力，不仅新增学前和义务教育学位8万个，超额完成目标任务，还将小学、初中的生均经费分别调增30%、18%，义务教育得以“强筋壮骨”。

精准交办——“改得实”。专题询问会后，将问题分门别类，提出办理意见建议，交市政府研究处理；市政府梳理整改清单，分解到相关部门真抓真改。对于能立即整改的做到立行立改，对于长远问题明确措施、逐步整改。2021年“交通拥堵治理”专题询问会后，市政府及有关部门根据问题清单，全力加快推进地铁建设“还路于民”专项整治工作，建设提升电动自行车专用道600公里，打通城市内部“断头路”35条……佛山中心城区2021年下半年交通拥堵指数为3.47，同比下降0.67，拥堵等级由“轻度拥堵”改善为“基本畅通”。

跟踪督办——“改得好”。探索综合运用地方立法、重大事项决定等法定职权，将“单独行权”转变为“组合行权”，提升整改落实的整体成效。2019年“城乡黑臭水体整治”专题询问会后，佛山市人大常委会先后制定佛山市河涌水污染防治条例、作出关于污水管网提质增效的决议，以及市、区、镇（街道）三级人大联动开展专题询问“回头看”等，确保黑臭水体整治到位。

三、启示：专题询问对发展全过程人民民主的示范带动

专题询问通常结合听取和审议有关专项工作报告、开展执法检查等监督方式组织，通过面对面交流讨论、观点交锋，较好实现过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一。专题询问的规范化、法治化、常态化，对推动全过程人民民主落实到人大工作各方面各环节全过程，起到良好的示范带动作用。

（一）对实现过程民主和成果民主相统一的示范带动

2020年，佛山市十五届人大五次会议首次由代表票决出市政府要办理的十件民生实事项目，“增加学前及义务教育的学位供给”位列十件民生实事项目之首。2020年和2021年连续两年，提升交通便利化水平项目由代表票决确定为市政府要办理的十件民生实事项目之一。连续对重点民生实事项目落实情况开展专题询问，努力把民生实事项目办到群众的心坎上而不只是代表票决走过场，推动“为民作主”向“由民作主”的转变，较好体现过程民主和成果民主相统一。专题询问不仅有效促进了该重点民生实事项目的加快落地落实，也对市、区、镇办理其他民生实事项目起到良好的示范带动作用。承办单位都主动邀请人大代表、群众等方面积极参与，变“政府为主唱”为“群众提、代表定、政府办、人大评”，实现了“群众有所呼、人大有所应”和政府治理、社会参与、群众自治的良性互动，全过程人民民主发挥了积极作用。

（二）对实现程序民主和实质民主相统一的示范带动

人大工作政治性、法律性、程序性强，但履职尽责中不能流于形式、走过场。扎实有效的专题询问不仅有利于提高常委会会议审议质量，增强监督工作实效，也有利于形成在党委的统一领导下，寓监督于支持之中的工作合力，展现了国家权力机关议事和监督效能，较好体现程序民主和实质民主相统一。近年来，佛山市在代表议案建议办理，特别是重点督办建议办理过程中，市长多次亲自领办，与人大代表、企业代表、社区代表、政府职能部门等在一起想办法，切实提升了议案建议办理质量。佛山市还大力推进民主立法、开门立法，充分发挥基层立法联系点桥梁纽带作用，充分调动村居、商会、协会等积极性，发展和践行全过程人民民主。

（三）对实现直接民主和间接民主相统一的示范带动

佛山人大常委会在开展专题询问中，坚持问题导向，通过媒体联动和畅通人民群众建言献策的互动渠道，积极回应社会关切，较好体现直接民主和间接民主相统一。佛山市各级人大不断探索创新，畅通基层民主“最后一公里”。南海区大沥镇人大通过“网上市民议事厅”“城市治理面对面”等品牌活动，密切代表与群众、政府部门等有效互动，推动了“三线”整治、老旧小区加装电梯等群众身边的操心事、烦心事、揪心事得到妥善解决。三水区人大常委会对于群众关注度高、受益面广投入又不超过30万元的民生项目，通过简化事前程序、抓好事中管理、强化事后监督，走出“群众点单、政府立办、社会监督”的民生微实事快速办理机制新路子，较好解决群众关注的路灯、水管等“身边小事”，有效破解民生项目办理流程慢与民众需求急之间的难题，成为发展全过程人民民主的基层实践样本。