郭锦涛

（华中科技大学公共管理学院，湖北武汉 430074）

2014 年印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，正式拉开了集体经营性建设用地入市试点改革的序幕。在改革探索的基础上，新修订的《土地管理法》于2020年1月1日正式实施，为打破多年来实行的集体建设用地不能与国有建设用地进行同等入市的二元体制提供了法制保障。学术界关于集体经营性建设用地入市改革的研究主要集中在入市存在的问题与对策建议[1-4]、土地增值收益分配[5-7]、入市模式探讨[8-10]，而运用系统的政策评估方法对入市试点政策进行评估的研究比较少。鉴于此，本研究运用S-CAD 政策评估方法，分析山西省泽州县集体经营性建设用地入市试点政策，分别从一致性、充要性和可行性的角度进行政策评估，以期为集体经营性建设用地入市政策的调整优化和促进改革进一步推广提供参考，同时为土地改革试点政策的评估提供支持。

1 研究区域与研究设计

1.1 研究区域概况

山西省泽州县位于太行山南端、山西省东南部。总面积2 023 km2，域内地貌以山地丘陵为主，自然资源丰富，尤以煤铁为著。2021 年，全县常住人口为41.4 万余人，城镇化率48.43%；全县生产总值432.7 亿元，一、二、三产业分别占比4.3%、74.3%和21.4%。2018 年之前，泽州县一直面临着“有县无城”的局面，县城位于晋城市城区内，独特的地理位置特征使得许多配套产业与基础设施建设都集中于泽州县，导致集体建设用地的需求增加。长期以来，泽州县能源、矿产资源开发与生产性工业企业蓬勃发展，然而随着对中小煤炭企业的全面清理以及环保压力等因素的影响，一批工业企业因经营效益不佳而关停，形成了大量的闲置和荒废建设用地。自2015 年被确定为农村集体经营性建设用地入市改革试点以来，泽州县以“试制度、试成效”为核心，围绕集体经营性建设用地入市改革要求进行了相应的政策设计，多项改革走在全国前列。

1.2 研究设计

本研究运用以政策主观观点为基础的S-CAD政策评估方法[11]，根据该方法分析框架[12]（图1），将泽州县集体经营性建设用地入市试点政策的评估步骤分为以下4步：①确定政策制定者及其主导观点，在此基础上，提炼各项政策要素；②对试点政策的一致性、充要性和可行性展开分析；③将政策制定时的预期结果与执行后的实际结果进行对比，判断政策制定是否合乎逻辑，考虑是否充分，是否有政策前瞻性[13]；④根据S-CAD评价分析结果，梳理出泽州县集体经营性建设用地入市试点政策分析结论和对策建议。

图1 S-CAD评估框架

2 基于S-CAD方法的试点政策评估分析

2.1 政策主导观点方和政策要素提炼

由于集体经营性建设用地入市试点政策的出台是自上而下推动的，所以选择中央政府为主导观点方。由此，立场、目标、预期结果三者政策要素的主体均为中央政府，而试点手段和产生的实际结果的主体则为地方政府。根据前述评估思路，基于中央和地方制定的各个政策文件进行选取和分析，从而提炼出集体经营性建设用地入市改革政策要素。

2.1.1 立场 第一，建立城乡统一的土地市场（V1）。党的十八届三中全会召开以来，我国逐步矫正城乡建设用地市场不统一带来的土地资源配置扭曲[14]，推动土地要素的市场化配置，以此为实现高质量发展提供强大动力支撑。第二，切实保障和维护农民权益（V2）。过去，农村土地产权、土地流转及土地增值收益分配等制度部分存在局限性，农民土地财产权益部分未得到有效保障。中央政府多次提出要赋予农民更多的财产权利，增加农民财产性收入，而保障农民权益既是实现入市改革目标的关键环节，也是实施入市改革的最基本出发点。

2.1.2 目标 第一，完善农村集体经营性建设用地产权制度（G1）。赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股等权能，并通过确权登记颁证的方式对农民的合法权益予以承认和保障。第二，实现集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价（G2）。打破城乡二元土地结构，保障集体建设用地进入市场的合理性和公平性。第三，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制（G3）。解决过去收益分配机制不健全、各方利益不平衡等问题。

2.1.3 手段 泽州县在充分调研的基础上积极探索推进集体经营性建设用地入市试点工作，具体措施如下：进行集体建设用地确权登记颁证工作，落实权利主体（S1）；明确入市范围和入市途径（S2）；建立市场交易规则和服务监管制度（S3）；建立城乡统一的基准地价体系和市场交易平台（S4）；建立集体经营性建设用地入市民主管理制度（S5）；建立集体经营性建设用地抵押贷款制度（S6）；明确收益分配方式（S7）。

2.1.4 预期结果 结合中央政府的立场和政策目标，可获得中央政府对于试点政策的预期结果：第一，农民获得更多财产权益，生活水平得到提高（ER1）；第二，形成可复制、可推广、利修法的改革模式和经验（ER2）；第三，促进城乡融合发展（ER3）。

2.2 试点政策的一致性分析

一致性分析指通过检验政策立场是否能够体现在目标上，目标能否通过手段来实现，以及政策手段能否为政策结果提供依据来检验政策内部的逻辑是否一致，从而反映政策的效应，政策要素逻辑链条如图2所示。

图2 集体经营性建设用地入市试点政策各要素逻辑链条

2.2.1 立场与目标的一致性 （1）V1-G。G1与G2是完善城乡一体化土地制度建设的重要体现和建立城乡统一土地市场的基本前提，由此，G1与G2衍生于V1。

（2）V2-G。G1意味着赋予集体土地所有权完整的权能，这也是农民获取土地权益的基础。G2有助于实现土地的经济价值，增加农民财产性收入，保障农民权益。G3直接体现国家切实保障和维护农民权益（V2）的立场。因此，G1、G2与G3均衍生于V2。

2.2.2 目标与手段的一致性 （1）G1-S。S1直接体现完善农村集体经营性建设用地产权制度（G1）的政策目标。而S3、S5、S6、S7则分别从政策环境构建、产权主体权益维护、抵押权能赋予、收益分配制度等方面为G1提供保障。

（2）G2-S。S1、S2、S3、S5与S6主要从产权明晰、流程规范和管理保障角度为农村集体经营性建设用地入市提供依据。建立城乡统一的基准地价体系和市场交易平台（S4）则主要从城乡统一建设用地市场价格形成与交易平台角度助推集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价（G2）。

（3）G3-S。S7是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制（G3）的直接行动。S3通过严格监管充分保障村集体管好和用好入市收益，以此维护农民的合法权益。S5则充分尊重和保障村集体与农民自主选择多元收益分配方式的权利。

2.2.3 手段与预期结果的一致性 （1）S-ER1。S1与S7是农民获得更多财产权益（ER1）的最基本措施，而S2～S6则是通过间接的方式规范入市管理，推动更多集体经营性建设用地入市，从而充分实现土地的经济价值，促进农村经济发展，提高农民生活水平。

（2）S-ER2。S1～S7是对集体经营性建设用地入市制度不同方面的实践探索，有利于形成可复制、可推广、利修法的改革模式和经验（ER2）。

（3）S-ER3。S1～S6可以有效促进城乡之间土地要素的自由流动，打破城乡二元土地制度壁垒，同时也可推动城乡之间其他生产要素的双向流动，从而推动城乡融合（ER3）。S7则通过增加农民土地财产性收入来缩小城乡居民收入差距。

2.3 试点政策的充要性分析

充要性分析主要是对政策制定与实施所产生的经济效益进行效率分析。效率分析包含必要性分析和充分性分析2个方面。对政策要素进行必要性分析，是为了防止资源的重复和浪费，而对政策要素进行充分性分析，则是为了防止政策的失灵和损失[12]。

2.3.1 立场与目标的充要性分析 G1、G2与G3是推动集体经营性建设用地入市的必要环节，若将这些目标中的任意一项删掉，则无法完全体现出政策的立场。由此可见目标对立场的反映是必要的，但是，目标对立场的体现并不充分[15]。主要表现为虽然政策目标的实现在一定程度上可以促进城乡统一的土地供给和流转市场建立（V1），但城乡统一的土地市场的完全建立还需要同宅基地及城乡土地的管理、规划等制度相协同。

2.3.2 目标与手段的充要性分析 若未进行确权登记（S1）则极易产生土地权属纠纷，未明确入市范围和入市途径（S2）将导致土地利用管理秩序混乱，缺失市场交易规则和服务监管制度（S3）容易产生入市流转操作不清晰、流转市场不规范等情况。同时，建立城乡统一的基准地价体系和市场交易平台（S4），可以合理确定集体建设用地入市价格；建立集体经营性建设用地入市民主管理制度（S5），可以保障农民对入市改革的获得感和参与感；建立集体经营性建设用地抵押贷款制度（S6），将充分保障集体土地的抵押权能、有效实现集体建设用地的市场价值；明确收益分配方式（S7），则直接与农民权益相挂钩。因此，政策手段对于实现政策目标均是必要的。现有政策考虑到了集体经营性建设用地入市交易的全部流程，从入市交易各个环节和不同市场主体角度出发制定相关政策，构建良好的政策制度环境并推动市场建设，对完善农村集体经营性建设用地产权制度（G1）与建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制（G3）是充分的。但受入市范围、规划条件、配套制度不完善等因素的限制，仍无法真正实现集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价（G2）。综合来看，政策手段对于实现政策目标是不充分的。

2.3.3 手段与预期结果的充要性分析 从政策手段来看，ER1与ER2是政策手段最直接期望达成的预期结果，而ER3则直接反映政策立场和政策目标，如果将其中一项删除，则不能体现出政策手段的作用。由此可见，预期结果对于反映政策手段效果是必要的。然而，政策手段还可能产生提升村庄治理能力、优化土地资源配置、保护耕地资源等其他效果，因此，政策预期结果对政策手段效果的反映充分性略有不足。

2.4 试点政策的可行性分析

政策的可行性分析是从利益相关者的角度出发，分析其对政策的认可度和执行性[16]，集体经营性建设用地入市改革试点政策的利益相关者主要为地方政府、村集体与农民。

从地方政府的角度来看，首先，试点政策可以对废弃的乡镇企业用地和闲置的旧厂房进行再利用，实现对存量土地的有效盘活，满足市场建设用地需求[17]。其次，试点政策有利于降低企业用地成本，优化投资环境，促进项目落地，从而推动当地经济发展。最后，矿产资源业是泽州县主要的财税收入来源，土地财政依赖度只有10%，地方政府对集体经营性建设用地入市影响财政收入的担忧较小[18]，并且地方政府可以通过参与收益分配获取土地增值收益调节金，因此改革的积极性较高，对政策的支持力度和推动力度较强。

从村集体的角度看，集体经营性建设用地入市相较于过去的征地制度更能激活土地的真正价值，提高集体土地的利用率，为产业发展提供基础，带动农村经济发展，并且村集体在收益分配中的比重得到大幅提升。因此，村集体对试点政策持支持态度。

从农民的角度看，农民是试点政策最直接的利益相关者，对集体经营性建设用地入市有着积极的态度。一方面，农民可以参与到入市过程中，合理分享城市化、工业化带来的土地增值收益[1]；另一方面，入市项目可以增加当地劳动力就业机会，村集体收益的一部分会用于基础设施建设与发放村民福利，农民的生活水平得以进一步提高。

总体来看，各利益主体对试点政策的认可度、支持度较高，试点政策的可行性较好。

2.5 试点政策实施后的要素变化

试点政策实施后产生了“实际结果”，在政策要素分析中，需要用“实际结果”代替“预期结果”，而其他政策要素均保持不变。根据泽州县的相关政策文件并结合实地调研，发现泽州县试点政策实施后产生了以下结果。

2.5.1 农民获得的土地收益增加，生活水平有所提高（AR1）从总体收益来看，泽州县自试点开始到2018 年6 月入市的42 宗地中村集体获得的收益为12 734.95 万元，若在传统征地模式下，则收益仅为4 047.20 万元[19]。以南村工业园区入市项目为例，集体成员不仅每年可以获得10 500.00 元/hm2收益，还可以得到集体收益分红及就近就业机会[20]。

2.5.2 形成了一些富有特色、行之有效的改革经验（AR2）泽州县自上而下地贯彻中央政府的改革政策，在入市主体、入市流程、服务监管、收益分配等方面均获得一些改革经验，除此还进行了制度实践创新：一是实现入市方式、入市途径和入市用途的全覆盖，充分实现集体土地的市场价值；二是探索集体经营性建设用地用于住宅建设，以市场机制引导城镇化建设新样本；三是调整入市土地用于工业园区建设，构建农村产业发展的新方向。

2.5.3 一定程度上促进了城乡融合发展（AR3）集体经营性建设用地入市在一定程度上实现了城乡土地平等入市、公平竞争，并且带动了农村产业发展、促进了劳动力流动、增加了农村居民收入、完善了基础设施和公共服务，从而推动城乡融合与新型城镇化建设。

通过对比预期结果和实际结果，可以发现泽州县较好地实现了帮助农民获得更多的财产权益，提高农民生活水平，推动城乡融合发展的预期。与此同时，泽州县的一些探索是基于对中央政策文件的解读以及对自身社会经济问题的考虑，例如，关于集体土地用于商品住宅开发，在改革之初中央政策指向并不明确，而泽州县进行了探索尝试，主要原因是：一方面能够满足集体、农民和房地产企业对增量经济收益的需要；另一方面，在经济利益、维护社会稳定和控制管理成本等方面，地方政府也能获得不同程度的利益[21]。但由于实践时间较短，范围较窄，案例较少，还未形成较成熟的经验，仍存在土地布局分散、抵押权能受限、收益分配不完善等不足，同时集体土地是否可以用于商品住宅开发仍存在认识上的分歧，需要更多的实践探索，距离中央预期形成可复制、可推广、利修法的改革模式和经验（ER2）仍存在一定差距。

3 结论与建议

3.1 结论

本文运用S-CAD 方法对泽州县集体经营性建设用地入市改革试点政策进行评估，得出以下结论。

（1）整体来看，集体经营性建设用地入市改革政策的“立场—目标—手段—结果”逻辑链条完整，具有内在逻辑的政策要素之间具有较好的因果一致性，没有逻辑联系的政策要素之间也并没有矛盾。

（2）各政策要素间的必要性强，表明资源浪费的情况较少。但是入市政策在实施过程中的“目标与立场”“手段与目标”和“预期结果与手段”环节均存在一定的不充分问题，表明存在相关政策资源投入上不充足的问题，会在一定程度上影响政策立场和目标的实现效果。

（3）在政策的支持与可行性上，入市试点政策的各利益主体均持支持和配合的态度，试点政策的可行性较好。

（4）入市试点政策实施后帮助农民获得更多财产权益，提高了农民生活水平，推动了城乡融合，并形成了一些制度成果，但由于政策试点的局限性，距离中央的预期成果仍存在一定差距。

3.2 建议

3.2.1 优化政策要素内部逻辑结构 在制定政策时要充分考虑政策实施的复杂性和多样性，对政策系统的内在逻辑结构进行更深层次的优化，尽可能地避免无逻辑关系的环节，在政策实施之前对相关政策进行科学评估，根据评估结果来推动政策的修订和完善，以此提高政策实施的效应与效率。

3.2.2 强化制度协同 针对政策要素之间充分性不足的问题，应注重入市制度改革内部统筹与相关改革政策的协同配合，扩大改革效果。如在实现集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价的目标时，可强化与宅基地制度、产权制度、规划制度的统筹联动。在落实集体建设用地使用权的抵押权能时，可从培育多层次抵押融资主体、完善农村产权融资服务体系等多方面提供支持。

3.2.3 深化改革试点，尽早出台全国性规范性入市管理办法 在试点实施过程中，市场主体由于未看到中央政府的明确政策，在面对地方政府的一些制度探索时常常存在顾虑，对未来政策稳定性与收益预期信心不足，从而影响土地价值的最大化。因此，需进一步深化改革，通过制定明晰的适应性标准对地方的一些创新性探索予以规范和指导。从深化和规范入市出发，在总结更大范围试点地区经验的基础上尽早出台全国性规范性入市管理办法，尤其对集体经营性建设用地入市用途、土地使用权届满续期和收益分配等关键问题予以明确[22]。